關于《上海市小型餐飲服務提供者臨時備案監督管理辦法》的政策解讀 2019-12-27 來源：市政府辦公廳
根據《上海市食品安全條例》第四十三條第三款的規定，本市創設了小型餐飲服務提供者實行臨時備案管理的制度，2017年7月1日起實施《上海市小型餐飲服務提供者臨時備案監督管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。臨時備案管理制度對滿足群眾生活需求、有效引導小型餐飲服務提供者改善經營條件，保證食品安全發揮了重要作用，是本市深化“放管服”改革、優化營商環境的重要成果。為進一步發揮該制度的作用，上海市市場監管局著手修訂《辦法》。
一、修訂過程
2019年5月至6月，上海市市場監管局通過網上征求、書面征求、召開座談會等方式廣泛聽取意見，形成《辦法（草案）》。7月，市政府召開專題會，提出對臨時備案后守法經營的小型餐飲服務提供者在營業執照辦理上進一步制度創新等要求。8月，上海市市場監管局召開專家論證會，形成《辦法（送審稿）》。9月，市政府辦公廳召開小型餐飲臨時備案納管座談會，聽取意見。11月25日，市政府常務會會議審議通過《辦法（送審稿）》。12月20日，上海市人民政府正式發布《上海市小型餐飲服務提供者臨時備案監督管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），并于2020年1月1日起施行。
二、修訂的必要性
（一）確保臨時備案管理措施延續性的需要。
《辦法》創設的小型餐飲臨時備案制度實施以來，取得了良好的效果。兩年來，無論是獲得經營許可還是臨時備案的小型餐飲服務提供者均未發生重大食品安全問題。臨時備案管理制度滿足了居民日常生活需求，對做好早餐工程、夜間經濟和鄉村振興戰略有著促進作用，還解決了大量就業問題。在《辦法》有效期屆滿的情況下，為確保管理措施的延續性，需要根據實踐探索和上海實際，對《辦法》進行修改。
（二）提升小型餐飲服務管理水平的需要。
小型餐飲在一定程度上滿足了群眾日常消費需求，但也存在油煙擾民、消防安全、無證無照經營等問題。2018年，市委、市政府部署開展無證無照食品經營綜合治理，食品安全監管部門按照“疏堵結合、以疏為主”的原則，對無證無照餐飲采取引導辦理許可、臨時備案和取締的措施，綜合治理無證無照24274戶，實現了“基本消除無證無照食品經營”的目標。為進一步提升經臨時備案的小型餐飲服務提供者食品安全管理水平，需要根據《辦法》實施情況和食品安全監管新要求，對《辦法》有關管理制度進行完善。
（三）加強食品安全工作的需要。
近年來，群眾日益增長的美好生活需求對加強食品安全工作提出了更高的要求，亟待提高小型餐飲的加工衛生狀況和服務質量水平。另一方面，本市出臺的新規定對小型餐飲的要求更加嚴格和明確，比如，異味處理必須符合環保要求；要嚴格落實《上海市生活垃圾管理條例》，實施餐廚垃圾處理及源頭減量；要加強小型餐飲服務提供者網絡食品交易管理等。因此，《辦法》需要根據實踐情況予以更新。
三、修訂的主要內容
《辦法》的修訂從引導和鼓勵小型餐飲持續健康發展的角度，為從業人員提供穩定的政策預期，支持經營者改善經營條件，為市民提供更優質的服務和體驗。《管理辦法》共27條，主要有六個方面的內容：一是提高臨時備案的要求，增加了做好市容環境衛生工作的承諾及異味處理符合環保要求等內容；二是增加納入“一網通辦”的相關內容，鼓勵推廣電子證照應用，增加“一網通辦”辦理渠道；三是嚴格落實《上海市生活垃圾管理條例》，要求經營者不得主動提供一次性餐具；四是強調網絡食品交易第三方平臺提供者的義務；五是授予區政府在營業證照辦理規定上一定的裁量權，支持符合條件的臨時備案小型餐飲獲得食品經營許可；六是調整相關機構名稱、職責等。
四、需要說明的其他問題
（一）關于是否允許經備案的小型餐飲從事網絡食品經營活動的問題。
《管理辦法》延續了不禁止經臨時備案的小型餐飲服務提供者從事網絡食品經營活動的規定。一是符合中央文件精神。《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》規定，有實體店經營資格的主體可以提供網上訂餐服務。經臨時備案的小型餐飲服務提供者具有實體店經營資格。二是從事網絡食品經營活動法律未作禁止。與2017年原市食藥監局發布的《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》中“網絡餐飲服務提供者應當依法取得食品經營許可或者小型餐飲服務提供者臨時備案”的規定保持一致。三是滿足市民便捷的生活需求。根據美團網、餓了么提供的數據，小型餐飲網絡銷售的服務半徑為2—3公里。座談會中市民代表認為需要此類服務，方便市民。
（二）關于臨時備案有效期及延續次數的問題。
《管理辦法》保持“小型餐飲服務提供者臨時備案有效期為1年，延續次數一般不超過2次”的規定。一是從制度設計來看，創設小型餐飲備案管理制度，一方面是在滿足人民群眾消費需求的同時，通過期限規定督促臨時備案的小型餐飲服務提供者盡快創造條件獲得食品經營許可；另一方面是引導各區完善區域商業規劃，加強餐飲服務配套建設，幫助小型餐飲服務提供者實現許可條件。二是從實際運行情況來看，延續次數一般不超過2次的規定給予街鎮裁量權，有利于聽取周邊居民意見，便于其根據實際情況予以調控，減少存量、嚴控增量。
（三）關于授予區政府營業執照辦理規定上裁量權的問題。
為深化“放管服”改革力度，鼓勵小型餐飲不斷提高服務質量水平，《管理辦法》規定小型餐飲提供者申請辦理營業執照，同時符合因房屋屬性原因辦理臨時備案、在臨時備案期間連續2年未被行政處罰及周邊居民沒有反對意見等3個條件的，區政府可以決定減少申請人關于場所可用于經營的證明材料，賦予區政府在營業執照辦理規定上一定的裁量權。一方面，從頂層制度設計層面賦予各區在營業執照辦理規定上的裁量權，允許各區在一定范圍內進行政策探索。另一方面，從制度可操作性上，各區可實事求是地根據本區特點，在遵循“居改非”準入標準的前提下，綜合考慮土地綜合利用、商業設施完善、用途管制、小型餐飲特點等因素，拓寬小型餐飲取得食品經營許可的渠道，讓小型餐飲服務提供者感受到有溫度的監管。