滬府發〔2016〕93號
上海市人民政府關于印發《上海市城鄉發展一體化“十三五”規劃》的通知
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
現將《上海市城鄉發展一體化“十三五”規劃》印發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府
2016年10月28日
上海市城鄉發展一體化“十三五”規劃
“十三五”時期，是上?；窘ǔ伞八膫€中心”和社會主義現代化國際大都市的沖刺階段，也是上海在更高水平上全面建成小康社會奮斗目標的關鍵階段。為貫徹落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中關于“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”的精神和“三傾斜一深化”的要求，根據《中共上海市委、上海市人民政府關于推動新型城鎮化建設促進本市城鄉發展一體化的若干意見》和《上海市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，制定本規劃。
一、發展回顧與展望
（一）城鎮化水平持續提升
2015年底，本市常住人口城鎮化率和戶籍城鎮化率均達到90%左右，全市農業戶籍人口從2010年的157萬人下降到2015年的136萬人。受人口自然變動（即出生、死亡）和非自然變動（即動拆遷、就業、就學）兩類因素影響，未來本市農業戶籍人口仍將持續減少，但下降趨勢放緩。
圖1:2000年以來本市農業戶籍人口和戶籍城鎮化率變化情況（單位：萬人）
（二）都市現代農業框架逐步形成
都市現代農業加快發展，農產品供應保障能力不斷增強，全市糧食種植面積保持在150萬畝左右，菜田面積穩定在50萬畝。農業生產的機械化、組織化和規?；讲粩嗵嵘健笆濉蹦饕r作物生產綜合機械化水平達到83%，農業勞動生產率達到8.5萬元/人，居于國內領先水平。全市共發展家庭農場3829戶，具有一定經營能力的農民合作社3192戶，農業產業化龍頭企業387家，各類新型農業經營主體不斷涌現。
（三）郊區農村基礎設施建設加快推進
本市大力推進城鄉基礎設施建設，城鄉一體的交通網絡格局基本形成，城鄉水環境不斷改善。至2015年年底，全市高速公路通車里程達到826公里。軌道交通服務進一步向郊區城鎮延伸，運營里程達到617公里（含磁懸浮）。鎮村公交基本實現全覆蓋。完成12萬戶農村生活污水改造，農村生活垃圾末端處理設施基本建成。實施500公里骨干河道綜合整治工程，完成5000公里中小河道輪疏。
圖2:近年來本市村莊改造實施情況
（四）城鄉社會保障和就業政策體系基本確立
城鄉統一的居民養老保險制度和統一的靈活就業人員參保辦法建立，2015年，全市城鄉低保標準實現一體化，水平統一提高到790元，與2010年相比，分別提高了76%和163%。實施統一的鼓勵創業帶動就業、扶持就業困難人員就業和職業技能培訓補貼等政策，出臺面向農村富余勞動力的跨區就業補貼和低收入農戶就業補貼政策。“十二五”時期，全市農村居民家庭人均可支配收入年均增速達到11%，剔除物價因素，實際增長達到7.8%，較城鎮居民收入增速高出0.8個百分點。2015年，全市農村居民家庭人均可支配收入達到23205元，城鄉居民收入比下降至2.28∶1。
圖3:2005-2015年本市城鄉居民家庭可支配收入（剔除物價因素）（單位：元）
（五）城鄉基本公共服務均等化水平不斷提高
本市不斷加大城鄉基本公共服務財政投入力度，基本形成覆蓋城鄉的基本公共服務體系，城鄉差距逐年縮小。堅持實施義務教育“三個統籌”，完善教育經費投入保障機制，郊區與市區生均財政性教育經費差距逐年減小，在全國率先整體通過國家區域內義務教育均衡發展督導驗收。全面建立村委會事務公開制度。郊區公共衛生設施和服務能力得到普遍改善，標準化的基層衛生服務網絡覆蓋城鄉。農村文化、體育設施和內涵建設均有明顯進展。
（六）農村改革取得積極成效
按照“堅持集體所有、堅持因地制宜、堅持以農齡為主要依據、堅持公開公平公正、堅持效益決定分配”的原則，持續推進農村集體經濟組織產權制度改革。到2015年年底，全市1458個村完成了集體經濟組織產權制度改革，完成率達到86.9%。104個鎮完成了鎮級集體資產產權界定工作，占122個有集體資產鎮總數的85.2%，15個鎮完成鎮級改革，8個鎮啟動改革。截至2016年2月底，全市262個村集體經濟組織實行了2015年度分紅，惠及成員人數66.8萬人。大力推動農村承包地流轉，98.6%的村完成了土地承包經營權確權登記工作，承包地流轉比例達到73.7%。穩妥推進松江區農村集體經營性建設用地入市試點工作，按照國家總體部署，制定了農村集體經營性建設用地入市試點的“1+5”政策體系，完成了首幅試點地塊的出讓工作。
同時，當前本市城鄉發展一體化仍然存在不少短板問題。主要包括：城鎮發展不平衡、不協調，鎮村規劃尚未全覆蓋，鎮村基礎設施和生態環境建設投入相對不足，農村生產和居住分散現象突出；都市現代農業發展水平參差不齊，農業生產經營水平、生產集中度有待提高，養殖業中小而散的傳統畜禽養殖方式仍有一定比例；農村水環境欠賬問題突出，鎮村級河道劣Ⅴ類水體比重較高，農村面源污染面廣點散；郊區局部交通網絡有待加強，市域軌道交通線與郊區地域廣、布局相對分散的特點不相適應，部分鎮村道路投入和管養不到位；城鄉基本公共服務均等化面臨制約，城鄉基本公共服務在財政投入上仍有差距，農村地區教育和衛生專業人才較為缺乏，養老服務問題較為突出。這些問題都需要在推進城鄉發展一體化的過程中逐步解決。
“十三五”期間，上海推進城鄉發展一體化要牢牢把握有利機遇，爭取將城鄉發展一體化水平推上新高度。一是把握國家新型城鎮化戰略機遇，以新型城鎮化推動城鄉發展一體化。國家“十三五”規劃明確要求，促進城鄉區域協調發展，通過城鄉發展一體化，推動城鎮公共服務向農村延伸，提高社會主義新農村建設水平。上海作為超大城市，新型城鎮化建設的重點在于提高城鎮化的質量，加快城鄉基礎設施互聯互通，健全覆蓋城鄉的基本公共服務體系，與城鄉發展一體化協同推進，不斷縮小城鄉發展差距。二是落實本市城鄉一體化整體設計和配套政策，扎實推進各項工作措施取得實效。2015年，本市出臺了《關于推動新型城鎮化建設促進本市城鄉發展一體化的若干意見》，作為指導本市“十三五”乃至更長時期城鄉發展一體化工作的總體性文件?！笆濉睍r期，本市相關部門和各地區要按照該意見提出的10個方面、36項具體工作以及明確的責任分工，有序推進城鄉一體化各項工作。三是依托城鄉一體化工作推進機制，以條塊協同形成工作合力。當前，城鄉發展一體化工作已被納入政府系統運行目標管理，建立了市政府常務會議定期審議、分管市領導牽頭召開工作例會的協調推進機制，有關地區和市相關部門按照目標管理要求，采取項目化的管理方式，實現工作進程可跟蹤、工作成效可檢查，條塊聯動、統籌協同的城鄉發展一體化工作合力已逐步形成。
二、指導思想、基本原則和總體目標
（一）指導思想
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實中央對推進新型城鎮化、城鄉發展一體化和長三角城市群發展的各項要求，主動適應經濟發展新常態，按照創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，緊緊圍繞上?；窘ǔ伞八膫€中心”和社會主義現代化國際大都市的發展目標，以縮小城鄉差距為主攻方向，以加快轉變農業農村發展方式為主線，以改革創新為動力，建立健全符合新型工農城鄉關系、體現“三傾斜一深化”要求的體制機制，力爭率先走出一條以人為本、四化同步、生態文明、文化傳承的新型城鎮化道路，以高質量的新型城鎮化推動高水平的城鄉發展一體化。
（二）基本原則
1.堅持以人為核心，讓農民共享改革發展成果。按照富裕農民、提高農民、扶持農民的要求，始終把堅持農民主體地位、增進農民福祉作為推進城鄉發展一體化的出發點和落腳點。既要從制度上破除二元結構，維護好實現好農民各項權益，也要針對離土農民、務農農民、老年農民等不同群體的實際訴求分類施策，讓廣大農民共同分享現代化成果。
2.加快轉變農業農村發展方式，推動大都市郊區轉型升級。以轉變農業生產方式為牽引，引導農民生活方式轉變，引導現代生產要素向農業農村流動，促進農村富余勞動力和農村人口向城鎮轉移。推進農業供給側結構性改革，構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系。調整淘汰落后產能和提升產業能級并舉，生態環境綜合治理與復墾減量協同推進，促進郊區產業結構優化和轉型升級。
3.立足長三角統籌城鎮發展，發揮新城和各類鎮在促進城鄉發展一體化中的作用。牢牢守住土地、人口、環境、安全等底線，指導和約束人口、產業、基礎設施和公共服務的合理配置，加快轉變城鎮發展方式。按照長三角城市群協同發展戰略要求，統籌新城和鎮的發展，構建開放協調的發展格局，發揮新城、新市鎮吸納人口和帶動地區發展的作用。
4.全面落實“三傾斜一深化”要求，建立健全城鄉發展一體化的體制機制。堅持問題導向，針對目前城市化地區和農村地區、新城和鎮之間反差明顯的差距，著力在解決薄弱環節和突出問題上下功夫，著力破解城鄉發展一體化的體制機制障礙，圍繞公共服務資源配置向郊區人口集聚地傾斜、基礎設施建設投入向郊區傾斜、執法管理力量向城鄉結合部傾斜、深化農村土地制度改革，加快形成符合新型城鄉工農關系的一體化發展體制機制。
（三）總體目標
按照當好全國改革開放排頭兵、創新發展先行者的總體要求，到“十三五”期末，上海城鄉差距明顯縮小，城鄉間不平衡不協調不可持續問題得到有效解決，鎮村規劃實現全覆蓋，郊區農村地區基礎設施水平全面提升，農村生態環境面貌顯著改善，城鄉基本社會保障制度統一全面實現，城鄉公共服務人均支出比不斷縮小，國家現代農業示范區建設目標基本達標，農村家庭人均可支配收入增速繼續高于城鎮居民收入增速并實現比2010年翻一番的目標，重要領域和關鍵環節的改革基本完成，努力使城鄉發展一體化各項工作繼續走在全國前列，城鄉發展一體化水平與全國全面建成小康社會的目標和上?；窘ǔ缮鐣髁x現代化國際大都市的地位相得益彰。
*鎮村規劃包括鎮總體規劃和郊野單元規劃、保留村村莊規劃、保護村村莊規劃。
**指有就業意愿的本市未就業離土農民中，年度內接受過至少一次公共就業服務（包括政策宣傳、職業指導、創業指導、職業介紹、職業培訓等）的人數占比（根據當年度調查摸底結果計算）。
***指居民至區域衛生中心的距離在一小時公共交通車程以內。
三、主要任務
（一）優化城鎮鄉村發展布局，推動市域空間發展一體化
以人為核心，著力提高城鎮化的質量，轉變城鎮發展方式，注重新城與鎮的協調發展，夯實鎮、村發展基礎。
1.加快完善鎮村規劃體系。適應新型城鎮化發展要求，加快編制新市鎮總體規劃暨土地利用總體規劃、郊野單元規劃、控制性詳細規劃及村莊規劃，以多層次的城鄉規劃體系引領城鄉發展一體化。促進以一個或多個城市（新城或新市鎮）為核心的城鎮圈發展，制定不同城鎮在交通設施、基本公共服務、生態環境整治等方面的配置標準，引導公共服務資源有效配置。統籌新城周邊的新市鎮和鄉村地區的公共服務設施配置，促進新城及周邊鎮產城融合、職住平衡、資源互補、服務共享。抓緊做好歷史文化名鎮名村保護相關規劃的編制工作，積極推進名鎮名村的保護利用工作。
2.大力推進新城功能建設。發揮新城優化空間、集聚人口、帶動發展的重要作用，按照“控制規模、把握節奏、提升品質”的原則，分類推進新城建設。將松江新城、嘉定新城、青浦新城、南橋新城、南匯新城打造成為長三角城市群綜合性節點城市，強化樞紐和交通支撐能力，完善公共服務配套，加快人口和產業集聚，加強與周邊地區聯動發展，成為相對獨立、產城融合、集約緊湊、功能混合、生態良好的城市。改善人居環境，保持城市個性和特色風貌。提高新城人口密度，提升基礎設施建設標準。加強新城與周邊工業園區、大型居住區的聯系，提升服務業發展水平。
3.分類推進鎮的發展。按照人口規模和區域位置，針對不同類型、層次和規模的鎮分類施策，著力發揮鎮在城鄉一體化發展過程中的樞紐和載體作用，通過穩定鎮、依托鎮、建設鎮、管好鎮，走出一條帶動面廣、綜合效益高、全市農業轉移人口受益多的新型城鎮化道路。對中心城周邊鎮，嚴格控制建設用地擴張，重點加強基礎設施和公共服務資源配置。對新城范圍內的鎮，重點強化與新城的協同發展，組團式配置公共設施和交通基礎設施。對中心鎮，注重培育相對獨立的服務功能，按照培育中小城市的目標要求，根據相關標準進行設施建設和服務配置，以提升質量、增加數量為方向，強化對區域輻射能力和綜合服務、特色產業功能，引導產業項目布局，完善市政基礎設施和公共服務設施，推動優質教育、醫療等公共服務資源向中心鎮配置，強化土地節約集約利用和緊湊布局，適當提高人口密度。探索賦予其同人口和經濟規模相適應的管理權，增強經濟社會發展的自主性和積極性。對一般鎮，按照服務地區的小城市標準配置服務功能，突出現代農業、生態保護等功能，發揮引導農村居民就近集中居住、帶動鄰近農村地區發展、提高城鎮化水平的作用。同時，加強規劃、政策引導和聚焦，充分發揮市場作用，因地制宜、突出特色，培育一批產業特色鮮明、文化內涵豐富、綠色生態宜居的特色小鎮，使之成為上海城鄉發展一體化的重要載體。
專欄1城鄉體系規劃框架
主城區：包括中心城及中心城周邊片區，強化其全球城市功能；
新城：充分發揮其在優化空間、集聚人口、帶動發展中的作用，承載部分全球城市職能，培育區域輻射、服務功能；
新市鎮（中心鎮、一般鎮）：突出其在支撐新城、帶動農村地區發展中的作用，進一步強化特色功能、公共服務、環境品質和吸引力，強化分類分區指導；
鄉村（保護村、保留村、撤并村）：未來大都市空間和國際化大都市功能體系的重要組成部分，通過生產方式轉變帶動農民生活方式的轉變，改善村莊人居環境、保護傳統風貌和自然環境。加強分類引導，近期重點聚焦保護村、保留村的布局和建設，撤并村有序安排農民進城入鎮。
4.加快建設美麗宜居鄉村。加強村莊分類引導，改善鄉村人居環境，保護傳統風貌和自然環境。保留現狀規模、區位、產業、歷史文化資源等綜合評價較高的村莊，以集約節約用地為導向，推進基本公共服務和市政設施建設，加強農村環境治理。對列入中國傳統村落、歷史文化名村和本市保護村名單的村莊，進一步加強村莊特色風貌保護，合理布局公共服務設施。到2020年，全面完成基本農田保護區內規劃保留地區村莊改造工作，累計創建評定100個左右市級美麗鄉村示范村。逐步撤并受環境影響嚴重、居民點規模小、分布散，以及位于集建區內的村莊，引導農民進城進鎮集中居住。
（二）加快轉變農業發展方式，提高都市現代農業發展水平
滿足城鄉居民對農產品品質不斷提升的要求，大力推進農業供給側結構性改革，提高農業供給體系質量和效率，推動一二三產業融合發展。
1.加快推動農業結構調整。以農業資源環境承載力為基準，宜糧則糧，宜經則經，優化農業產業布局和結構。完善主要農產品最低保有量制度，確保糧食、蔬菜等農產品有效供應和質量安全。持續開展畜禽養殖業減量提質行動，到2020年，本市域內畜禽養殖總量控制在200萬頭標準豬（出欄）以內。優化糧食種植業結構，逐步調整稻麥兩熟的播種方式，引導實施麥子、綠肥和休耕“三三制”輪作。加快設施糧田和菜田建設，加強灌溉、大棚、育苗等設施建設，提高蔬菜生產機械化水平。加快蔬菜品種結構調整和組織方式完善，加大對蔬菜標準園建設的扶持力度，促進蔬菜標準化生產和集約經營。
2.大力發展都市現代農業。以整建制推進上海市國家農業示范區建設為抓手，著力構建都市現代農業產業體系、生產體系、經營體系，建立糧菜經統籌、農牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合的現代農業產業結構。大力培育以家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業為主體的新型農業經營主體，積極推進多種形式適度規模經營，進一步減少農業發展對低端農業勞動人口的依賴。構建農業社會化服務體系，促進公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調。強化農業科技創新和推廣體系，實施“互聯網+”現代農業行動。大力培育新型職業農民，以培養造就現代農業生產經營者隊伍為目標，以服務現代農業產業發展和促進農民職業化為導向，構建教育培訓、認定管理和政策扶持“三位一體”的培育制度，制定農業生產經營的準入退出機制或扶持門檻，著力培養一批有文化、懂技術、善經營、會管理、能擔當的新型職業農民隊伍。進一步提升農業生產效率，農業勞動生產率達到12萬元/人，農業科技進步貢獻率達到80%。拓展農業多種功能，結合美麗鄉村和郊野公園建設，推進農業與旅游休閑、教育文化、健康養生等深度融合，發展觀光農業、體驗農業、創意農業、休閑農業與鄉村旅游等新業態。
專欄2多功能都市現代農業
都市農業不僅具有生產農副產品的經濟功能，而且具有涵養水源、凈化空氣、保持水土、綠化以及為城市居民旅游休閑提供基地的功能。上海市郊土地資源稀缺，不適合進行大規模、粗放式的農業開發，應在保障城市生鮮食品供給的經濟功能基礎上，努力培育都市農業的生態、文化、旅游、教育等功能，滿足大都市市民親近自然、體驗農耕、休閑旅游等多樣化需求，不斷提高農業附加值，提升農業經濟效益和社會效益。
3.進一步支持純農地區發展。通過資金扶持、制度改革、機制創新等途徑，切實增強純農地區的內生發展動力，把純農地區建成生態優美、生活安康的繁華大都市后花園。做好農村人口的管理和服務，加強對本地農民、特別是新型職業農民和離土農民的支持。同時，將外來人員生產經營活動納入全市規范化管理。保障純農地區村級組織正常運轉，支持純農地區的農村基層組織增強公共服務能力。鼓勵純農地區的集體經濟組織以聯營、入股、租賃等方式與專業化企業合作發展農業旅游，支持合理調整土地利用規劃，完善用地和建房手續，并建立差別化的土地供應政策，優先保障休閑農業和鄉村旅游重點項目用地供給，引導休閑農業和鄉村旅游景點擴大投資和提檔升級。深化農村綜合幫扶，優化完善幫扶措施，提升幫扶的質量、水平和效益。全面推廣“區區合作、品牌聯動”模式，鼓勵引入專業化團隊參與農村綜合幫扶項目的規劃、開發和經營，優化完善運行管理和監督機制。支持純農地區建設農產品工廠、物流配送中心、農貿批發市場、農超對接基地等都市現代農業類型的幫扶項目，帶動當地農民就業增收。
專欄3純農地區的范圍
純農地區是指結合全市永久性基本農田劃定工作，本區域內擁有大量永久基本農田且面積達到區域總面積一定比例的鎮、村。在鄉鎮層面，以永久基本農田面積在行政區劃面積中的占比超過20%為標準，加上部分歷史文化名鎮，有49個鄉鎮屬于純農地區。在村的層面，以永久基本農田面積在行政區劃面積中的占比超過25%為標準，加上部分保護型村莊，共有629個行政村屬于純農地區。這些純農地區以農業種植業為主要產業，承擔了全市80%以上農產品最低保有量生產任務，人均可支配收入低于全市平均水平，純農地區鄉鎮平均鎮級財政總收入僅為全市平均水平的43%（其中約70%的純農鎮財政收入不足全市平均水平的一半）。
（三）推進農村生態環境綜合整治，建設生態宜人新農村
大力推進郊區農村生態環境治理，以水環境整治為重點，統籌推進污染源治理、農村村容村貌環境、林地和自然生態保護等工作，全面改善農村生態環境。
1.以水環境為重點加強農村環境治理。大力開展農村水污染防治，分年度對鎮村級河道開展輪疏工作，力爭對鎮村級河道輪疏一遍，并同步實施村溝宅河治理與村莊改造。結合美麗鄉村和郊野公園建設，推進“三水”（潔水、暢水、活水）專項行動，實施1000公里河道整治，提高河道沿線環境質量和農村水系溝通水平。劃定農用地土壤環境質量類別，實施分類管理，加強郊區農村土壤污染預防和安全利用，優先實施耕地和水源保護區土壤保護。
專欄4“三水”專項行動
為進一步改善水環境，本市出臺了“三水（潔水、暢水、活水）行動”計劃。根據計劃，到2020年，全市重要水功能區水質達標率要從53%上升至78%，實現“水清、岸綠、河暢、景美、生態”的河道水環境治理目標。
潔水行動既包括清理河岸、清理河面、清理河道障礙物等為河流健康“洗臉梳妝”的舉措，也包括消除黑臭、改善水質，治理30萬畝設施菜田及黃浦江上游、青草沙、陳行、東風西沙和金澤等飲用水水源保護區范圍的周邊河道，進一步改善區域內河道水質，確保飲用水水源地和蔬菜灌溉的用水安全。
暢水行動旨在打通“斷頭浜”河道，讓其與周邊水系溝通，為河道“活血化瘀”。根據計劃，本市將按照每年疏浚2400公里鎮村河道、完成2500萬立方米土方疏浚任務的推進力度，力爭到2020年年底前，對全市鎮村級河道輪流疏浚一遍。
活水行動將進一步推動“引江濟太”，從外省市調水，持續改善黃浦江等河道水質。
2.強化農村污染源頭控制和治理。控制農業面源污染，大力發展生態友好型農業，按照“源頭防控、過程攔截、末端處理”的原則，實施化肥農藥使用量負增長行動，全面推廣測土配方施肥、農藥精準高效施用，畝均化肥農藥使用分別降至全國平均水平以下。以規?；笄蒺B殖場為重點，推動種養業廢棄物資源化利用、無害化處理。到2020年，全市畜禽養殖總量控制在200萬頭標準豬（出欄）以內，規?；B殖場總數控制在300家以內。提高秸稈綜合利用率，繼續實施秸稈還田和綜合利用支持政策。到2020年，主要農作物秸稈綜合利用率爭取達到95%以上，除還田外的綜合利用率從“十二五”末的10%提高到“十三五”末的20%。建立長效機制，鞏固經營性小爐灶整治成果。加強老鎮區、城郊結合部等人口集中地區以及“城中村”、195區域等薄弱區域的污水管網建設。配合郊區新城、大型居住社區、重點地區開發和城市更新改造，繼續完善污水處理廠一二級配套管網，加強截污納管力度，基本實現郊區城鎮化地區、104區塊及195區域污水全部納管。加快制定并實施農村生活污水處理設施建設規劃和年度計劃?！笆濉逼陂g，完成30余萬戶農戶的生活污水處理工程，全市農村生活污水處理率達到75%以上。
專欄5上海市農村生活污水處理建設規劃
為實現本市美麗鄉村建設規劃提出的“先地下、后地上，路橋先行、污水先行”的建設要求，《上海市農村生活污水處理建設規劃》以2015-2020年全市村莊改造擬實施的村莊和農戶為重點，兼顧相關地區的實際需求，擬對30余萬戶農戶實施農村生活污水處理。至2020年，全市農村生活污水處理率達到75%以上。
農村生活污水處理主要有兩種模式：一是納入城鎮污水處理系統，適用于靠近城鎮污水管網的村莊；二是就地處理，適用于農村生活污水無法接入城鎮污水管網，需要自行建設污水處理設施的村莊。同時，“十三五”期間本市農村生活污水處理設施出水水質標準按照上海市農村生活污水處理工程出水水質暫行規定的要求，水源保護區執行“一級標準”，其他地區執行“二級標準”。
3.開展重點區域生態環境綜合治理。針對群眾反映強烈、污染嚴重、安全隱患大、社會矛盾突出的區域，確定市、區兩級目標地塊，滾動實施重點區域生態環境綜合治理。綜合運用多種手段，依法整治，形成合力，堅決消除違法用地、違法建筑、違法經營、違法排污、違法居住等“五違”問題。力爭到2017年，整治區域環境面貌得到明顯好轉；到2020年，重點區域環境面貌有較大改善。對清拆后區塊，按照“生態優先、因地制宜”的原則，結合其土地屬性、區域定位等實際情況，分類制定發展規劃。
4.推進郊區農村生態環境建設。劃定生態保護紅線區域，實施分級分類管控，配套實施生態補償等相關制度，提升區域生態服務功能，逐步推進“水、林、田、灘”復合生態空間格局優化，初步建成“多層次、成網絡、功能復合”的生態網絡框架體系。大力推進林地建設，新增林地30萬畝以上，推進實施沿江、沿海、沿路、沿河生態廊道建設，推動農田林網建設。結合198區域減量化工作，逐步推進小型生態林地（綠地）建設，為農村提供更多綠色生態空間。加強自然生態系統保護，濕地保有量維持在37.7萬公頃左右，濕地保護率達到35%左右。
（四）提高郊區農村基礎設施建設管理水平，改善農村生產生活條件
發揮基礎設施對城鎮發展和人口集聚的支撐作用，針對郊區局部交通網絡功能不完善、部分地區市政設施薄弱等突出問題，切實提高郊區農村基礎設施建設管理水平。
1.加大交通基礎設施建設力度。發揮交通引導城鄉空間布局、支撐新型城鎮化建設的作用，持續推進郊區農村基礎設施建設。構建新城與中心城、新城之間、新城與近滬地區多層次交通聯系通道，研究利用既有鐵路資源開行市域列車，建設市域快速軌道交通骨干線路，完善射線高速公路和國省干線建設。同時，進一步突出鎮在城鄉發展中的重要地位，分類推進鎮村交通體系的發展，完善鎮內外交通聯系，縮小城鄉公交服務和管理差距。完善農村交通設施長效管理養護制度，落實管護資金安排，培育社會化的管理養護隊伍。
專欄6完善市域公路網絡
完善港口、機場集疏運高速公路和市域對外聯系高速公路，基本建成高速公路網，實施總長約90公里（S16公路、S3公路、S7公路等）。加快建設國省干線公路，實施總長約400公里（蘆恒路-銀都路-昆陽路-浦衛公路、金海公路、G320車亭、亭楓段改建、嘉松公路、葉新公路-大葉公路、G228公路、G346公路等）。優化普通國省干線公路布局，提高公路建設等級；形成新城與中心城、新城之間的多通道布局。
2.加強供水、能源、信息等基礎設施建設。進一步加強飲用水水源地風險源管控，新建及改擴建一批中心水廠，進一步提高城鄉供水安全度和水質。啟動實施郊區建成區排水系統提標改造，新城和新市鎮范圍內新建項目分別按照5年一遇和3年一遇標準設計建設。著力完善能源、信息等基礎設施。加快農村電網升級改造，基本實現城鄉供電服務均等化，農村電網供電可靠性達到99915%?！笆濉逼陂g，天然氣管網延伸到有條件的非建制鎮鎮區、新建的大型居住社區和部分保留型、保護型村莊?；窘ǔ筛采w城鄉的通信網絡基礎設施，光網全面覆蓋城鄉，郊區城鎮化地區規?；尤肽芰_到1Gbps，郊區主要公共場所實現無線網絡全覆蓋。在部分農村地區、鎮區和新城推進智慧試點示范建設，不斷提高郊區農村信息化水平。
（五）完善城鄉社會保障體系，加大非農就業支持力度
以完善農村社會保障制度為基礎，以提高離土農民非農就業能力為支撐，以健全社會救助體系為補充，多管齊下促進農民收入水平持續增長。
1.健全覆蓋城鄉的社會保障體系。堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續的方針，進一步健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。根據國家要求，調整本市鎮保和征地養老制度，將其納入相應的基本社會保險制度體系，根據“老人老辦法、新人新辦法”的政策思路，區分不同人群，實行分類納保，在提高補償標準的基礎上，將更多的土地收益用于提高被征地人員的基本養老、醫療待遇水平。合并城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度。完善城鄉居民大病保險，調整本市被征地人員參加基本醫療保險政策，將小城鎮醫療保險制度納入相應的基本醫療保險制度。
2.加大促進離土農民就業工作力度。完善城鄉勞動者平等就業制度，保障城鄉勞動者平等就業權利。加強覆蓋城鄉的公共就業創業服務體系建設，完善城鄉統一的就業失業登記管理制度。鼓勵各地區因地制宜開發一批崗位容量大的市場化就業項目，拓寬離土農民的就業渠道，促進農村富余勞動力有序轉移。進一步加大就業服務指導力度，有針對性地強化對離土農民的職業技能培訓。加大對農村就業困難人員的扶持力度，通過完善失業保險參保及待遇享受制度、出臺實施針對性的政策措施，努力探索形成促進離土農民就業的多層次、全方位的政策服務體系，使離土農民就業環境明顯改善，保障水平大幅提高，有就業意愿的離土農民能實現就業或參加到就業準備活動中。
專欄7“離土農民”的界定
離土農民主要指16周歲以上，擁有土地承包經營權，以家庭為單位將土地經營權流轉給集體經濟組織，并納入市農村土地承包經營信息管理系統，流轉期在5年以上的本市戶籍人員。
3.構建城鄉一體的社會救助體系。構建以最低生活保障、特困人員供養為基礎，支出型貧困家庭生活救助、受災人員救助和臨時救助為補充，醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助等專項救助相配套，社會力量充分參與的城鄉一體社會救助體系。逐步擴大社會救助對象覆蓋范圍，統一城鄉糧油幫困制度，完善城鄉居民申請社會救助經濟狀況認定標準，提高精準救助成效，切實保障城鄉困難群眾基本生活。構建與全面建成小康社會相適應的社會福利體系和慈善事業。推進城鄉無障礙環境建設，進一步加強殘疾人就業服務。
專欄8城鄉救助對象的范圍
特困供養人員：指國家對無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年人、殘疾人或者未滿16周歲的未成年人，給予特困供養。
城鄉低保人員：指符合本市城鄉居民最低生活保障申請家庭經濟狀況認定標準的人員。
（六）統籌城鄉社會事業發展，促進基本公共服務均等化
加大統籌力度，優化基本公共服務事權和支出責任，完善公共服務設施布局，引導公共服務領域的優秀人才到郊區工作。
1.推進城鄉基礎教育均衡發展。以義務教育資源配置標準化、均等化為目標，實施全市基本統一的義務教育五項標準：圍繞滿足教育教學的新需求，制定校舍建設標準，全面提升學校功能用房配置，推進學生劇場、室內體育用房建設和改造，統籌規劃建設室內游泳池。適應學生培養的新需求，優化設施設備標準，加強學校圖書館、中小學創新實驗室和學生公共安全設施設備配置。以互聯互通、增進應用為終點，建設信息化環境，提升普通教室信息化配置，建設多功能數字學習中心，配置信息化移動終端。統一城鄉教師基本配置標準，完善教師配置制度，均衡配置優質教師，保證教師工資逐步增長。在市級統一制定建設和管理標準的基礎上，建立全市統一的教育經費保障最低標準，形成義務教育生均撥款基本標準動態調整機制，健全以區級為主體、市級統籌與區級投入相結合的義務教育投入機制。以“優質導向、專業引領、主體激發、創新驅動”為指導思想，全面推進學區化、集團化辦學，推進全市基本形成學區化、集團化辦學新格局。按照“辦好每一所家門口的學?！币?，實施新優質學校集群發展計劃，引領每一所學校在創新發展中走向新優質，創造上海“新優質教育”品牌。改革人才培育模式，實施個性化學程和學分管理，強化高中學生綜合素養培育，推進高中特色多樣發展。
專欄9統一城鄉義務教育“五項標準”
統一城鄉義務教育五項標準是指：統一學校建設標準，統一學校教育裝備配置，統一學校信息化環境建設標準，統一教師隊伍配置、資質、培訓和收入等標準，統一的義務教育生均撥款基本標準。
2.優化城鄉醫療衛生資源合理布局。以服務半徑和服務人口為依據，完善基層基礎醫療服務網絡，郊區人口導入區每新增5-10萬人增設一所社區衛生服務中心或分中心，每新增30-50萬人增設一所區域醫療中心。建立市區、郊區統一調度的120急救指揮體系，實現院前急救平均反應時間不超過12分鐘。加大郊區和農村衛生人才隊伍建設力度，由上海健康醫學院定向培養郊區和農村全科方向醫學生，通過提高遠郊和農村地區醫務人員收入分配統籌層次、設立崗位津貼等形式，提高相關醫務人員收入待遇和職業吸引力。發揮市級醫學中心學科引領和技術輻射作用，與郊區區域醫療中心建立有效的合作機制，帶動提升郊區醫療服務水平。健全完善財政投入保障、衛生人力保障、規劃建設保障等政策保障體系。
3.提高郊區農村養老服務水平。到2020年，在農村地區初步形成涵蓋養老服務供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評估體系、行業監管體系“五位一體”的社會養老服務體系，農村居民基本養老公共服務和社會保障水平明顯提高，多層次、多樣化的養老服務需求進一步得到滿足。對中心城周邊或新城范圍內的鎮以及中心鎮、一般鎮等鎮政府所在鎮區，參照中心城區的要求發展養老服務，拓展服務項目、創新服務模式、全面提升養老服務能力。對農村地區，加快現有養老機構達標改造，大力興辦日間照護機構、長者照護之家等社區托養設施和延伸服務點，加強農村地區老年活動室建設。到2020年，每個建制村一般至少集中設置1處具有生活照料、精神慰藉等功能的社區居家養老服務設施和標準化老年活動室。以推進老年宜居社區建設為抓手，加強社區綜合為老服務平臺建設，提高農村地區綜合為老服務水平。探索制定有農村特色、價格合理的服務清單和目錄，提高專業化服務和項目化運作的能力，增強農村地區養老服務供給能力。推進農村地區醫養結合工作，推廣農村地區老年人睦鄰點建設，培育農村地區為老服務隊伍，加強農村養老從業人員隊伍建設，建立跨區協作支援機制。
4.構建城鄉一體的現代公共文化體育服務體系。堅持公益性、基本型、均等性、便利性的原則，加快推進區級圖書館、文化館總分館體系建設，兼顧服務人口和輻射半徑，完善標準化的“15分鐘公共文化服務圈”。依托有線、無線廣播電視覆蓋、東方社區信息苑、公共圖書館電子閱覽室，實現城鄉公益性文化信息服務全面有效均等覆蓋。鼓勵社會力量參與城鄉公共文化產品生產和服務供給。打造“文化上海云”——數字公共文化服務體系，逐步建立覆蓋全市公共文化服務機構、文化非營利組織、群眾文化的信息化管理系統。推進美麗鄉村文化建設，加強農村非物質文化遺產的挖掘、保護、傳承和利用。加強歷史文化名鎮名村和傳統村落保護與利用工作，建立市、區、鄉鎮三級聯動的保護與管理機制，鼓勵社會資金積極參與保護與利用，在保護中實現名鎮名村持續發展和農民增收。加快農村體育設施建設，加強開展農民體育活動，向農民普及健身知識，指導農民科學健身，提升農民健康素養。
專欄10文化上海云
“文化上海云”是本市數字公共文化服務體系的重要內容，集合了全市每年23.6萬場公共文化活動信息，連通780多家市級、區級、街道鄉鎮三級的文化館、圖書館、展覽館、美術館、文化服務中心。市民只需要通過手機APP、網站、微信公眾號等渠道，以熱點推薦、興趣分類、附近搜索等項目形式，快速查詢并預約感興趣的公共文化活動，然后通過發送到手機上的短信或二維碼，便可完成預約。而且，市民自己成立的文化團體的活動，只要通過“文化上海云”網上登記審核，也可以免費預訂、使用全市公共文化場館的場地設施。
（七）推動郊區產業結構轉型升級，增強農村地區發展能力
著眼于增強農村地區發展活力，推動開發區轉型、促進產城融合、淘汰落后產能，不斷提升郊區產業能級。
1.推動郊區城鎮產業和各類園區創新升級。按照建設具有全球影響力的科技創新中心的戰略布局，推進郊區以科技創新為引領的全面創新，吸引集聚創新要素和人才，重點發展先進制造業。構筑智能制造與高端裝備制造高地，突破一批高端智能裝備和產品關鍵技術，推動制造業與互聯網技術融合發展。鼓勵鄉鎮工業區通過“區區合作、品牌聯動”等方式，提升能級和檔次。完善支持市郊產業園區二次開發的政策，試點推進195區域現狀工業用地轉型發展生產性服務業。
2.加強新城和鎮域空間內的產城融合。推進“多規合一”，加快形成城鄉互動、產城融合的發展格局。促進具備條件的開發區向產城融合、集約緊湊、功能完善、生態良好、管理高效的現代化城市綜合功能區轉型。加快新城、鎮區與產業區塊間的公共交通系統建設，促進人員要素在產業空間和居住空間之間流動。提升大型居住社區和產業區的社區服務功能，加強商業餐飲、娛樂休閑、健康養老等配套設施建設，促進生活性服務業發展。加強市區聯手，引導優質產業項目、品牌企業和功能性載體平臺落戶郊區新城和大鎮，支持新城和有條件的鎮依托優勢資源，集聚產業鏈上下游企業和配套生產性服務業，發展特色產業。
3.加快淘汰郊區落后產能。建立產業結構調整的長效機制，聚焦調整后土地等要素盤活和利用，騰出轉型發展的資源和空間，加快新型產業的導入和集聚，促進產業結構優化和升級。梳理郊區新城和鎮的產業發展現狀，制定產業結構調整年度計劃和實施方案，聚焦重點區域、重點行業和重點企業，“十三五”期間，推進實施近50個郊區產業結構調整重點專項。加強規劃國土、環保、工商、安全監管等執法力量，形成加快淘汰落后產能的合力。建立淘汰落后產能的引逼機制，加強相關地區對鄉鎮工業區的統籌管理，建立責任考核機制和利益共享機制，增強基層政府加快淘汰落后產能的責任意識和積極性。
（八）深化農村改革，維護和保障農民合法權益
以處理好農民與土地的關系為主線，扎扎實實把農村改革推向前進，為農村發展提供新的動力，讓廣大農民有更多獲得感。
1.推進集體經濟組織產權制度改革。逐步建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉規范的農村集體經濟組織產權制度，穩步推進村級集體經濟產權制度改革，有序開展鎮級集體資產產權界定，積極推進鎮級集體產權制度改革試點。把握好集體經濟組織的發展定位，堅持由集體經濟組織掌握集體土地和不動產項目，實現農村集體資產保值增值。進一步完善農村集體經濟組織機構和資產經營管理等配套政策。切實加強農村“三資”監管，強化鄉鎮集體資產監督管理委員會的監督職能，探索將鎮、村、組三級管理的集體資產委托集中到鎮一級管理，加強對全鎮資源的統籌運用，整體增加農民財產性收入。理順村經關系，做到村委會與村集體經濟組織分賬管理，完善集體經濟組織的治理結構，建立行之有效的運營機制和監管模式。
2.推進土地承包經營權規范有序流轉及農村土地制度改革工作。切實做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作，為推進土地承包經營權規范有序流轉打好基礎。引導承包農戶委托村集體經濟組織統一流轉，完善承包農戶與村集體經濟組織、村集體經濟組織與受讓方的委托流轉方式，規范流轉行為，嚴禁借土地流轉之名搞非農建設和破壞、圈占耕地。進一步發揮鄉鎮土地承包經營權流轉管理服務中心的作用，建立土地流轉監測制度，加強以鎮為主的土地流轉平臺建設，探索建立農村土地流轉公開市場。在市場定價的基礎上，發揮政府流轉補貼的引導調節作用，形成合理定價機制，使承包經營權流轉價格既體現土地承包權人的權益，又保護農業生產經營者利益。加快建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃、用途管制和依法取得前提下，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價。健全集體土地征收制度，縮小征地范圍，規范征收程序，完善被征地農民權益保障機制。
3.積極穩妥地推進農民集中居住工作。順應本市農民特別是遠郊純農地區農民進城進鎮居住的愿望，鼓勵引導農民向城鎮集中居住，讓農民共享城鎮化建設成果。在城鎮化地區優化選址，建設節地型農民集中居住社區，并給予政策支持，整體提高農民生活質量和獲得感。探索對農民集中居住實施差別化的安置和補償方式，為農民提供商品住宅、經營性物業、貨幣補償、股權等多種置換方式。發揮集體經濟組織民主自治管理作用。
（九）加強郊區農村社會治理，提高現代化管理服務水平
以基本管理單元和做實街鎮網格化綜合管理中心為突破口，提高農村基層治理水平，提升綜合服務管理效能。
1.推進網格化綜合管理全覆蓋。加快實現管理網格在城鄉各類區域的全覆蓋，因地制宜地設置管理網絡。實施網格化、大聯動、大聯勤工作界面融合，做實街鎮城市網格化綜合管理中心，從單一的市容管理向綜合治理、綜合服務拓展，逐步把物件與事件、綜合治理與城市管理全面整合起來，更加注重從“物”的管理向與“人”的服務相結合轉變，深入推進農村社區建設。建立居村工作站機制，推進網格化綜合管理與居村民自治的銜接與互動，建立農村居民自我巡查、自我管理、自我監督的小聯勤機制，運用信息化手段，拓展管理新方式，加強村居管理。嚴格落實居住登記和居住證制度，采取措施有效規范農村外來人員生產經營活動和居住行為。
2.做實基本管理單元。創新鎮域社會治理模式，在郊區城市化地區推行分類差別化管理，按照基層政區適度規模要求，分批推進做實基本管理單元。在基本管理單元設立“三個中心”的分中心或服務點，完善社區事務受理、醫療衛生、文化活動、助老助殘等服務機構，重點充實城市管理、市場監管及物業管理力量，加強社區一線警務力量配備，增強基本公共服務的便捷性和執法管理的有效性。
3.加強非建制鎮服務管理。推進非建制鎮分類試點工作，對與主鎮區融合發展的非建制鎮，納入主鎮區或大型居住區統籌規劃。對交通區位條件好、本地人口集聚度高、具有獨立發展潛力的非建制鎮，納入城鎮規劃體系，探索參照本市“城中村”改造政策進行改造，推動老廠房、鎮村級園區轉型升級。深化完善“鎮管社區”模式，探索在非建制鎮建立社區黨委和社區工作站，作為主鎮區的管理和服務分中心，加強執法力量配置，承擔起非建制鎮區和周邊村莊的管理服務職能。
四、保障措施
（一）組織保障
依托推進城鄉一體化的市級協調推進機制，明確市、區分工，協同推進城鄉發展一體化工作。調動社會各方力量共同參與規劃實施，促進本規劃落地。市有關部門要立足城鄉一體、打破條塊分割、統籌整合資源，在規劃標準制定、重要改革措施推進、項目政策協調、資金資源配置和監督執法檢查等方面，形成工作合力，指導和統籌城鄉發展各項工作。各地區要切實履行職責，根據規劃提出的各項任務和政策措施，因地制宜研究制定具體措施，縮小本區域城鄉差距。將城鄉發展一體化工作納入市政府系統運行目標管理，科學設定年度工作計劃，細化分解目標任務，建立健全目標執行、監督、評估等各環節的運行機制，全鏈條加強過程管理和組織領導。同時，將城鄉發展一體化目標管理納入政府督查工作體系，加強日常跟蹤、專項檢查、重點抽查、年終考核，發現問題及時協調解決，定期報告目標執行情況。
（二）人才保障
主動適應城鄉一體化發展的新要求，聚焦經濟結構轉型升級、都市現代農業發展、集體經濟產權制度改革、社會管理方式轉變等重點領域，通過培養、引進、交流等多種方式，統籌推進城鄉黨政人才、企業經營管理人才、高科技人才、社會工作人才和農村實用人才隊伍建設。在人力資源配置、收入和福利激勵政策、職業發展通道等方面，進一步向郊區農村傾斜，加快城鄉人才要素自由有序流動。
（三）政策保障
積極落實已經出臺的城鄉發展一體化各項政策，加強政策實施過程中的協調配合，及時發現政策實施過程中碰到的問題和形成的經驗，加強政策跟蹤和實施效果評估，切實推動各方面政策和改革舉措協同推進、發揮實效。進一步發揮市場在土地等資源配置中的決定性作用。
（四）資金保障
優化城鄉統籌的資金投入機制，堅持政府主導、市場運作，通過統籌財政性資金和社會資金，增加對基礎設施和社會事業建設項目的資金投入。進一步加大財政對農村基礎設施建設和“三農”的傾斜力度，加大各類資金的整合力度，最大限度發揮資金的使用效率。進一步理順鄉鎮事權與財權的關系，為鄉鎮社會事業發展和公共服務能力提升提供資金保障。