上海市衛生監督“十二五”發展規劃 2012-07-09
為貫徹落實醫藥衛生體制改革要求，進一步加強本市衛生監督體系建設，建立并完善衛生監管常態長效機制，提高衛生監督的社會效益，根據《上海市衛生改革和發展“十二五”規劃》的總體要求，制定本規劃。
一、“十一五”期間總體情況回顧
“十一五”期間，上海市衛生監督工作取得較快發展，在推動衛生監督機構建設、構建衛生監督科學管理體系、加大公共衛生和醫療執業監管力度等方面做了大量的工作，主要體現在：
（一）衛生監督機構建設不斷成熟
衛生監督隊伍整體素質不斷提高。截止2010年12月31日，全市衛生監督機構共有工作人員1248名，年齡結構、學歷分布日趨合理，本科以上學歷從2005年的42.2%上升到2010年的75.5%。開展多層次的衛生監督員培訓，加強衛生監督人才隊伍建設，完善新進衛生監督員培養機制，簽約建立了15個衛生監督培訓實踐基地，1人入選上海市公共衛生優秀學科帶頭人培養對象，12人納入上海市公共衛生優秀青年人才培養計劃。
衛生監督學科建設得到起步發展。創立《上海衛生監督》雜志。組織開展上海衛生監督科研課題申報和評審，鼓勵開展應用性衛生監督課題研究。“十一五”期間全市衛生監督機構共承擔開展各級課題133項，公開發表論文數從2005年的55篇增加到2010年的176篇。三次舉辦全國性衛生監督高層論壇，擴大本市衛生監督影響力。
衛生監督機構基礎配置不斷完善。2006-2010年，各級財政對于市區兩級衛生監督機構的撥款總額達到9.8億元。配備衛生監督執法車165輛，現場檢測車和現場指揮車各1輛，各類現場快速檢測儀器1618臺。全市有18家衛生監督機構通過實驗室資質認定評審獲得了獨立向社會出具檢測報告的資格，經認定的檢測能力涵蓋了環境衛生、傳染病防治、健康相關產品、職業衛生四大公共衛生領域的73項檢測參數，有效樹立了衛生監督檢測工作的公正性和權威性。
（二）衛生監督管理體系日趨完善
完善衛生監督管理框架和理論研究。2006年以來，出臺了《關于進一步加強本市衛生監督體系建設的意見（試行）》等政策文件，加強對衛生監督體系建設的指導。進一步著力于衛生監督管理研究，形成“政府監管、行業管理、單位自律、社會監督”的衛生監督管理框架，確立了“管理上可控、成效上可量、程式上常態、效率上最優”的科學管理模式，為衛生監督發展奠定理論基礎。出版《衛生監督工作指南》，建立衛生監督績效評估指標體系，開展衛生監督狀況評估分析。
開展衛生監督執法規范化建設。進一步完善行政許可、行政處罰、監督檢查等工作制度，理順衛生監督運行機制。梳理內部執法流程，完善執法程序、執法標準，規范和制約衛生監督執法行為，其中《衛生行政處罰立案證據標準及法律適用》一書已成為全市乃至全國衛生行政處罰行為的參考標準。深化現場快速檢測技術研究，編制《現場快速檢測操作規范》、《現場采樣操作技術規程》等技術參考資料。
衛生監督信息化建設取得重大突破。行政許可、行政處罰、現場監督、投訴舉報、一戶一檔、網絡直報管理、醫療機構不良執業行為積分等七套業務管理系統已建成并使用，完成建檔8萬多份，在國內率先實現監督執法數字化。建立公共衛生監督和醫療執業監督預警監控系統。醫療質量安全監控系統連接了全市各級衛生行政部門及71家二級以上醫院，實現了信息采集、查詢分析以及動態監測等基本功能。生活飲用水預警監控系統具有信息收集、信息分析、綜合展示和精準定位四大功能，覆蓋本市154個出廠水監測點和283個管網末梢水監測點。
（三）衛生監管和服務能力顯著提高
衛生行政許可效率不斷提高。2006-2010年，全市共完成各類衛生行政許可447671件。按照本市行政審批制度改革整體部署，梳理了各個行政許可項目的審核程序和環節，簡化了“放射診療許可”等項目的審核程序，縮短了“醫師執業許可”等項目的辦理時限，醫師執業地點變更等項目實現現場辦結。全力推進市重大工程的預防性衛生審核工作，開辟重大項目審批“綠色通道”。積極推進告知承諾制度、網上衛生行政審批工作的開展。
醫療執業監管力度不斷加強。“十一五”期間，全市衛生監督機構實行醫療機構不良執業行為積分管理制度，累計積分7315分，暫緩校驗12家，對規范醫療執業行為起到警示作用；推行衛生監督信息公示欄制度，全市門診部以上醫療機構衛生監督信息公示欄設置率達到96.4%；在全國率先推出醫療廣告管理辦法，監測違規率從2006年第一季度的62.4%大幅下降，“十一五”期間一直維持至1%左右；連續開展打擊非法行醫專項行動，取締無證行醫近萬戶；醫療安全督查、醫療事故處理、醫患糾紛處理工作得到進一步完善。
公共衛生監督各項指標穩步提高。公共場所集中空調通風系統抽檢合格率由2006年的86%上升到2010年的93.4%；現制現售水水質抽檢合格率由2006年的78.2%上升到2010年的91.0%；醫療機構衛生消毒抽檢合格率由2006年的86.1%上升到2010年的96.4%；“十一五”期間，全市重點公共場所衛生抽檢合格率、托幼機構衛生抽檢合格率始終保持較高水平。
各項應急保障任務有條不紊。制定北京奧運會上海賽區保障工作方案及各專業應急處置預案，組織開展應急演練，對接待單位進行多輪次、全方位的監督檢查和全覆蓋的衛生抽檢。應用在線監測技術對世博園區內生活飲用水監測點和周邊地區重點場所室內空氣質量監測點實行24小時實時監控，定期對園區內直飲水點和五個片區13個地塊的市政管網水開展水質全指標檢測分析，形成全面監控與實時預警、科學預測與快速處置相結合的科學保障模式。“5.12”汶川大地震發生后，立即選派衛生監督員組成兩支援川救災防病隊在什邡市師古、皂角兩鎮開展了為期45天的災后衛生防病工作，有效改善災區飲水衛生狀況；共組織8批計84名衛生監督員赴都江堰市開展了為期兩年的對口支援災后重建工作，從硬件和軟件兩方面全面提升都江堰衛生監督能力，為打造西南地區一流的縣級衛生監督機構打下堅實基礎。
然而，本市衛生監督領域在發展中仍然存在著一些矛盾和問題，一是涉及衛生監督職能劃分和運行機制不相協調的體制性矛盾，二是內部組織架構與功能發揮不相適應的結構性矛盾，三是衛生監督執法能力與日益提高的城市地位和日益增長的市民健康需求不相匹配的適應性矛盾。
二、面臨的新形勢、新任務
（一）醫藥衛生體制和事業單位改革為衛生監督發展提供了重要機遇
建立嚴格有效的監管體制、強化政府衛生監管職能是深化醫藥衛生體制改革的一個重要環節，各級衛生行政部門及所屬衛生監督機構具有義不容辭的責任，這就要求進一步加強衛生監督體系建設，提高執法能力，提升法律服務和保障水平，為上海建設亞洲醫學中心城市貢獻力量。與此同時，根據事業單位改革的精神，衛生監督機構作為承擔行政職能的事業單位，機構改革方向已經明確，人員參照公務員管理正在推進，體制上的變革將為衛生監督依法執法、嚴格執法、規范執法提供更好的社會環境。
（二）經濟社會的發展改變了衛生監督的發展環境
上海已經進入了中等發達經濟體行列，經濟社會發展進入一個轉型期，環境污染與生態環境變化帶來的健康問題尚未得到有效抑制，新的健康危害風險不斷呈現，控制難度加大，公共衛生安全問題日益嚴峻，衛生監督工作面臨新的挑戰。作為衛生監督機構必須在法律法規的框架下，充分行使衛生監督的制約、規范、預防和促進職能，加強信息整合分析、監測預警、風險評估等技術能力，最大限度地防止各種有害因素對人體的危害，提高公眾的健康水平和生命質量，從而達到保護勞動力、促進生產發展和間接為社會創造財富的目的。
（三）公眾健康意識的加強對衛生監督工作提出了更高的要求
隨著社會事業全面進步和人民生活的不斷改善，公眾健康意識日益增強，對于健康安全的期望日益增加，對衛生監督的要求不斷提高，衛生監督的任務更加艱巨。為此衛生監督要主動適應社會經濟發展和人民群眾健康的新需要，探索新方法，尋找新手段，不斷提高機構管理質量和效率，進一步強化衛生監督服務能力，為上海率先構建社會主義和諧社會添磚加瓦。
三、“十二五”期間發展目標和主線
（一）發展目標
“十二五”時期，本市衛生監督發展的主要目標是：以基層為重點加強衛生監督體系建設，強化衛生監督事業發展的保障機制，構建衛生監督可持續發展的基石；以信息化、規范化為手段，優化行政執法工作機制，創新衛生監督執法手段，全面提升衛生行政執法管理水平；適應社會發展和人民群眾的需要，不斷提高衛生監督服務能力與水平，建立并完善衛生監管常態長效機制，維護社會公共衛生和醫療服務秩序，保障人民群眾健康權益。
具體目標：
一是進一步加強衛生監督體系建設，推進郊區縣衛生監督機構派出機構的設置，完善衛生監督保障機制，推動衛生監督機構建設，全面加強衛生監督學科人才隊伍建設。
二是進一步規范和加強衛生行政執法，基本形成“職權法定、程序正當、裁量適當、管理規范”的執法管理制度，提高衛生監督執法中快速檢測、在線監測技術應用能力，強化信息收集分析能力、案件調查取證能力，推進信息技術與衛生監督業務需求的融合。
三是建立并完善衛生監管常態長效機制，進一步提高公共衛生監督能力，強化醫療執業行為和醫療質量安全監管，全面提升衛生監督服務保障能力，提高衛生監督的社會效益。
主要數據指標：見附件。
（二）發展主線
“十二五”期間，上海衛生監督將繼續以科學發展觀為指導，圍繞“謀發展，求創新，重服務，上水平”的發展主線，努力開創衛生監督事業的新局面。緊緊抓住醫藥衛生體制改革的契機，以加強基層衛生監督建設為著力點，深化衛生監督體系建設，謀求衛生監督體制機制的突破和發展；以信息化建設和技術執法能力建設為突破口，進一步轉變發展理念，創新發展模式，提高發展質量，實現“管理上可控、成效上可量、程式上常態、效率上最優”的科學管理模式；在“單位自律、行業管理、政府監管、社會監督”的衛生監督管理框架下，全面推行“教育、服務、處罰”并重的執法模式，提高依法執法水平，為上海醫療衛生事業的健康發展保駕護航；把學科建設和人才培養作為衛生監督可持續發展的有效途徑，促使監管方式由粗放型向精細型轉變，形成與本市國際化大都市功能定位相匹配的現代衛生監督新格局。
四、“十二五”期間發展任務和措施
（一）加強衛生監督體系建設，構建基層管理網絡
進一步加強衛生監督體系建設，完善衛生監督保障機制。推進各級衛生監督機構參照公務員管理進程，人員配置與監管任務相適應。穩步提高衛生監督財力、物力保障水平，完善人員經費、業務經費財政保障機制。進一步推動衛生監督機構建設，辦公用房、執法裝備、執法車輛達到國家和本市的有關規定和標準。
加強基層衛生監督網絡建設，強化基層衛生監督能力建設。按照“兩級體制、兩級管理、規劃先行、標準配置”的原則推進郊區縣衛生監督機構派出機構的設置和建設。全面加強衛生監督協管服務工作，提升基層衛生監督執法力度。
（二）著力衛生監督隊伍培養，形成專業人才梯隊
完善衛生監督員規范化培訓體系，實施新進衛生監督員三年規范培訓制度、衛生監督員培訓積分制度和衛生監督員能力定期考核制度，建設國家級衛生監督員培訓基地。優化衛生監督員學歷和專業構成，全市衛生監督機構人員中本科及以上比例達到85%以上。
構建衛生監督學科發展平臺，成立衛生監督研究中心，匯集行政、學術各方優勢力量，推動衛生監督“學科、人才、項目、成果”四位一體，聯動發展。以衛生監督理論與實踐研究為基礎，形成衛生監督專家、首席衛生監督員（衛生監督骨干）、基層復合型衛生監督員的梯隊培養機制。
（三）加強衛生法制建設，完善衛生規范標準
完善醫療執業監管的規范標準，建立醫師、護士不良執業行為積分制度，完善醫療機構不良執業行為積分管理，制修訂醫療廣告管理、醫師多點執業、醫療技術臨床應用監管辦法。推進公共衛生標準規范的制定和完善，修訂職業健康檢查機構、職業病診斷機構、學校衛生、飲水衛生等方面的管理規范，制定病原微生物實驗室生物安全、集中空調通風系統等領域地方標準。建立衛生監督標準委員會，推進職業衛生標準委員會建設。健全衛生行政許可條件、標準、規范。
（四）優化行政執法工作機制，提高監督執法效能
進一步明確市、區縣衛生行政部門和兩級衛生監督機構的衛生監督職責，落實區縣屬地管理為主、市區兩級分級管理為補充的衛生監督監管機制；科學確定日常監管頻次，落實常態化監管機制；完善衛生監督執法網絡，建立部門聯動、信息共享執法工作機制；提高衛生行政審批效率和透明度，優化許可審批流程，規范審批行為，加大行政審批公開力度。建立科學的衛生監督績效評估指標體系，全面開展衛生監督績效評估。
進一步規范和加強衛生行政執法。定期梳理執法事項、依據、職能，明確執法權限和流程；推進衛生監督分類分步執法模式，依據違法行為的性質和后果，采取不同的執法程序、執法措施和處罰幅度；推行行政處罰案件分級管理，完善行政裁量權基準制度；進一步明確調查取證程序、方法和要求，完善證據管理制度；完善執法案卷評查制度，落實行政執法過錯責任制。
立足“教育、服務、處罰”并重的執法理念，利用傳統媒體和新媒體多渠道開展衛生監督相關法律、法規和標準的教育、宣傳和指導；在重點公共場所、供水單位、產品生產企業等重點單位推廣衛生管理員制度，推行醫療機構衛生監督聯絡員制度，加強單位自律和日常衛生管理。
（五）創新衛生監督執法手段，增強技術執法能力
提高衛生監督執法中快速檢測、在線監測技術的應用能力。搭建現場快速檢測資源共享平臺，推動衛生監督現場快速檢測質量控制體系的建立；拓展在線監測監控技術在公共衛生監督領域的應用，逐步形成覆蓋全市的在線監測網絡。
提高衛生監督執法中的數據收集、分析與應用能力。建立以投訴舉報、媒體曝光為核心的輿情監測分析系統；搭建基于網絡通訊技術的執法指揮調查平臺，建立快速響應工作機制。
提高衛生監督執法中的案件調查取證能力。完善衛生監督機構現場衛生監督執法裝備的配置，研究證據調查技術，不斷探索高效規范的調查取證手段及方式方法。
（六）引入現代信息發展技術，實現智慧衛監目標
以物聯網、云計算等新技術的引入為基礎，以信息感知和智能應用為突破，積極融入“居民健康電子檔案”建設，構建市區兩級的信息基礎設施云平臺，落實全國衛生監督數據質量控制分中心建設，滿足數據分級利用的精細化管理要求以及執法指揮調度的需求；實現衛生監督核心業務、監測監控、數據綜合服務三大體系集成應用，滿足對衛生監督員的業務支撐、對行政管理人員的決策支撐、對管理相對人與公眾的服務支撐。以此推動和促進以數字化、網絡化、智能化為主要特征的“智慧衛監”建設。
（七）實踐衛生監督管理框架，提升公共衛生服務能力
以生活飲用水、公共場所等為突破口，進一步完善“企業自律、行業管理、政府監管、社會監督”的公共衛生監督管理框架，由政府部門、主管部門、行業協會、企業按不同定位，履行各自職責，形成合力，共同推進企業依法規范生產經營，提升監管效能和社會效果。
以預防性衛生監督、衛生許可和事后監管“三道防線”為構架，進一步強化監管和服務并重理念，推進過程監管；加強公共衛生監督管理規范化、科學化和技術化建設，建立健全監督監測體系，建立起通過抽檢、日常監管、量化結果數據分析指導監管方向的工作機制。
進一步強化突發公共衛生事件應急處置網絡建設，完善應急技術裝備的配置，深入開展應急處置培訓、演練，建立評估機制，提升應急處置能力；以生活飲用水、公共場所衛生為重點，完善重大活動衛生監督保障體系，建立有效的運行、評估機制，提升服務保障能力。
（八）推進醫療機構依法執業，強化醫療執業行為監管
積極引導醫療機構依法執業，提升醫療機構及醫務人員的法律意識。完善醫療機構分級分類管理模式，強化屬地化管理和多部門合作，構筑醫療機構及醫務人員的醫療服務行為監管平臺，完善醫療機構“一戶一檔”的執業信息檔案記錄，加強對機構和人員的動態、連續、全程監管。建立健全醫療質量安全告誡談話制度。
強化醫療執業行為監管，以醫療機構和醫務人員醫療行為為主線，建立醫療質量評估和監管體系，開展以規范臨床診療服務行為和提高醫療質量安全管理為重點的醫療安全監管工作，探索醫療質量安全預警關鍵指標和層級預警模式，持續完善預警和反饋評估機制。
五、保障措施
（一）統一思想，加強領導
各級衛生行政部門和衛生監督機構要提高認識，統一思想，高度重視衛生監督事業發展對于醫藥衛生體制改革的重要意義，高度重視衛生監督事業發展對于保障人民群眾健康權益、維護公共衛生和醫療秩序的重要作用。市和區縣衛生部門要成立領導小組，以加強組織領導。
（二）科學部署，有效實施
市和區縣各有關部門要認真履行職責、密切配合、精心組織、形成合力，精心組織規劃的實施，市和區縣衛生部門要明確專門的工作部門，建立工作目標責任制，把規劃的各項任務貫穿于實際工作中，切實保障規劃各項任務的落實，不斷促進衛生監督事業健康、協調、可持續發展。
（三）完善機制，穩步推進
各級衛生行政部門和衛生監督機構要維護規劃的指導性、權威性和嚴肅性，完善工作機制，加強規劃管理，確保規劃實施和推進。建立督辦制度，將重要工作分解至各區縣、各部門、各單位，定期開展督查，推動工作落實。建立評估制度，定期開展規劃實施的階段性評估，及時調整偏離規劃目標的政策措施，推進規劃有效實施。建立問責制度，落實工作責任，加強績效考核。
附件：主要數據指標
1.病原微生物實驗室菌毒種及生物陽性標本保存管理合格率≥98%；
2.學校教學環境與生活設施衛生監督抽檢合格率≥90%；
3.生活飲用水供水單位、健康相關產品生產企業衛生監督檢查合格率≥90%；
4.生活飲用水抽檢合格率≥98%；
5.健康相關產品抽檢合格率≥95%；
6.重點場所衛生管理員配置率100%；
7.公共場所室內環境衛生質量合格率≥95%；
8.公共場所控煙監督檢查合格率≥95%；
9.職業健康監護報告監測合格率≥95%；
10.放射防護監督抽檢合格率≥99%；
11.公共衛生安全事件報告率100%；
12.公共衛生安全事件處置率100%；
13.預防性衛生監督考核評估體系考核合格率逐年上升5%；
14.已審批建設項目主動公開率100%；
15.從事預防性衛生監督的監督員培訓考核合格率100%。
16. 醫療機構違規行為發生情況
醫療機構不良執業行為發生率≤10%
醫療機構多次不良執業行為發生率≤5%
17. 醫務人員執業資質符合率100%
18．醫務人員不良執業行為發生率≤5%
19. 醫師法律法規認知測評合格率≥95%
20. 醫療機構核心制度執行符合率≥95%
21. 病歷書寫規范率≥90%
22. 第二、三類醫療技術應用規范率≥95%
23. 大型醫用設備應用規范率≥95%
24. 醫療質量安全事件瞞、漏報率≤5%（其中重、特大醫療質量安全事件瞞、漏報率為零）
25. 醫療質量安全事件規范處置率≥95%（其中重、特大醫療質量安全事件規范處置率100％）
26. 違法醫療廣告發布（監測）率≤0.5%
27. 醫療照射受檢者個人防護用品使用率≥95%
28. 醫療機構消毒衛生抽檢合格率≥96%
29. 醫療機構醫療廢物安全處置合格率≥90%