??摘 要
??2017年，上海市政府發布了《上海市規章立法后評估辦法》（滬府發[2017]88號），對需要進行立法后評估的法規性文件做了規定。《上海市土地儲備辦法》（以下簡稱《辦法》）2004年頒布實施，2010年修訂，已實施16年，應當納入評估范圍。作為《辦法》的實施部門，上海市規劃和自然資源局組織開展了評估工作。評估過程中，通過文獻檢索，搜集整理了國家及本市土地儲備法律法規政策；通過對相關專家的訪談，了解了本市土地儲備的實際運作過程；通過整理主管部門提供的相關信息，了解了《辦法》在實施過程中取得的成果、遇到的問題、面臨的工作難點等，在此基礎上，進行了全面評估，形成了評估報告。
??本次評估采用了7項一級，22項二級指標組成的評估體系。《辦法》規定的土地儲備制度屬于國家土地管理制度的組成部分，是國家通過土地儲備、土地供應實現對土地市場宏觀調控目的的工具，并不涉及土地征收等土地所有權取得的具體過程，與公眾不產生直接的權利義務關系，立法的合法性、合理性、協調性和實效性是本次評估的重點。
??評估的主要結論是：
??1、《辦法》及其《上海市土地儲備辦法實施細則》（滬府發[2004]41號）（以下簡稱《實施細則》，已失效）的正式施行，是對本市土地儲備制度改革發展成果的確立和鞏固，為上海土地儲備體系的建立提供了明確直接的法律依據。
??2、《辦法》首次以立法形式明確了土地儲備的目的依據、管理部門、儲備機構、儲備范圍、儲備分工、儲備計劃、立項、規劃和用地、儲備補償、儲備決策等具體事項，構建并完善了上海的土地儲備模式。
??3、《辦法》在增強政府宏觀調控能力、保護耕地、優化城市土地資源配置，盤活存量土地資產，籌集城市建設資金、推進市政工程實施和大型居住基地建設等方面發揮了巨大作用。
??4、《辦法》目前所規定的內容，與國家層面關于土地儲備相關文件相比較，在范圍和部分表述等方面不盡相同，建議在將來進行修訂時進一步加強銜接，并結合當前工作實際進一步完善和細化相關規定。
??關鍵詞：土地儲備 立法后評估
??引 言
??土地儲備工作，是指市、區（縣）政府委托土地儲備機構，依據土地利用總體規劃、城市規劃和土地儲備計劃，對依法征收、收回、收購或者其它依法獲取的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎性建設等予以收儲，再按照土地供應計劃交付供地的行為。上海是我國首個組建土地儲備機構的城市，20多年來，上海土地儲備工作由粗放式向精細化不斷發展，對推動上海建設“四個中心”和國際化大都市建設發揮了重要的支撐作用。在新時代資源環境緊約束、國土空間規劃體系變革的總體背景下，要落實好“上海2035”國土空間規劃管理，有必要進一步健全和完善土地儲備制度，探索高密度超大城市可持續發展的新模式，形成動態維護和監督管理的全過程土地儲備運作機制。《辦法》作為我市土地儲備領域的基礎性地方政府規章，有必要結合現狀從合法性、合理性、協調性、科學性等方面予以評估，掌握《辦法》頒布后好的經驗和做法，分析可能存在的問題和不足，為后續立改廢提供依據。
??一、評估方法及評估過程
??（一）評估方法
??針對《辦法》的特點，評估過程中主要采用了以下方法：
??1、歷史研究
??結合《辦法》立法背景及上海土地儲備制度實施的過程，了解本市土地儲備制度產生、發展以及目前所處階段，并對其未來發展趨勢進行研判。
??2、專家訪談
??土地儲備制度是一項十分專業的制度，因此，對相關專家進行訪談是重要的評估工作方式，通過訪談充分了解上海土地儲備的特色、制度發展過程中遇到的問題以及可能的解決方案。
??3、文獻研究
??搜集國家和地方關于土地儲備頒布的各項法律法規和規范性文件，從中梳理出國家對土地儲備監管理念及監管方式的發展變化趨勢，結合地方土地儲備發展情況，提出相應的對策建議。
??（二）評估過程
??1、工作部署（2020年5月）
??啟動評估工作，研究評估工作內容、制定評估工作方案、落實分工。
??2、實施階段（2020年6-7月）
??開展調查研究，搜集整理《辦法》在實施過程中存在的問題以及各方評估意見和建議。
??3、匯評階段（2020年8月）
??分析評估意見和建議，并得出初步評估結論。
??4、報告形成階段（2020年9月）
??對初步評估結論進行研究論證并完成評估報告。
??5、修改完善階段（2020年10月）
??修改完善評估報告。
??二、總體評估結論
??（一）《辦法》是對本市土地儲備制度改革發展成果的確立和鞏固
??上海土地儲備探索源于上海土地使用制度改革。1996年10月成立了全國第一家土地發展中心，標志著上海土地收購、儲備工作啟動。2001年4月30日，國務院發布的《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》（國發[2001]15 號）明確提出“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。”各區（縣）自2001起，相繼成立了土地儲備機構，市政府為實施重大項目也賦予了若干企業平臺土地儲備職能。2004年8月，《上海市土地儲備辦法》和隨后發布的《實施細則》正式施行，確立和鞏固本市土地儲備制度的改革發展成果，標志著上海土地儲備制度進入法制化軌道。
??（二）《辦法》確立了本市土地儲備的基本制度框架
??《辦法》首次以立法形式明確了土地儲備的目的依據、管理部門、儲備機構、儲備范圍、儲備分工、儲備計劃、土地儲備項目的立項、規劃和用地、儲備補償、儲備決策等具體制度，構建了土地儲備基本制度框架，逐步協調、理順了土地儲備中的各方關系。
??（三）《辦法》的實施在盤活城市存量土地、優化土地資源配置，加強和改善政府對土地的宏觀調控，有效實現國有土地資產保值增值等方面發揮了重要作用
??《辦法》的實施，使土地儲備項目實現規范化運作，與全市和各區（縣）國民經濟和社會發展規劃有效銜接。為實現建設用地總量控制，存量優化、流量增效和質量提高，優化建設用地結構，滿足城市發展的用地需求，增強了政府宏觀調控能力，實現土地資產保值增值發揮了重要作用。
??（四）《辦法》所規定的內容，與國家層面關于土地儲備相關文件相比較，在范圍和部分表述等方面不盡相同
??《辦法》頒行于2004年。而自 2006 年以來，國土資源部、財政部等國家部委先后出臺一系列關于土地儲備的管理規定，對土地儲備模式、儲備資金會計核算、融資管理、預算管理、機構名錄等做出了一系列規定。國土資源部、財政部、中國人民銀行2007年印發《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007]277號）。2018年，上述三家單位加上銀監局頒布了新的《土地儲備管理辦法》
??（國土資規[2017]17號），以“完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力”為總則，對土地儲備各方面內容做出新的規定。《辦法》確立的土地儲備體系與其基本一致，但在范圍和部分表述等方面不盡相同，建議在今后的修法中應進一步加強銜接。
??三、分項評估結論
??結合本次立法后評估的目的及《辦法》的具體情況，重點從合法性、合理性、協調性、科學性、立法技術、實效性等六個方面進行逐項評估，情況如下：
??（一）合法性
??包括四個方面：
??1、立法依據合法
??《辦法》第一條開宗明義地明確了其立法依據是《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》和《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》。《土地管理法》確立了我國的基本土地制度、用途管制制度、權屬制度等。《城市房地產管理法》從開發用地的角度規定了土地使用權的取得、房屋征收等與土地儲備密切相關的內容。《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》是國務院規范性文件，頒布于2001年，從“嚴格控制建設用地供應總量、
??嚴格實行國有土地有償使用制度、規范土地審批的行政行為”等方面對土地管理的各項政策進行詳細闡述，確定了土地利用的各項方針政策。《辦法》將上述法律法規作為《辦法》的立法依據是合理的。
??2、符合法定權限
??土地儲備屬于本行政區域的具體行政管理事項，符合地方政府規章的立法權限。在國家統一的土地儲備體系下，各地方土地市場發展利用水平、土地市場的規模不同，國家允許地方結合本地情況，做出具體規定。
??3、符合法定程序
??《辦法》于2004年由市政府按照法定立法程序制定，并于2010年12月6日，由上海市人民政府第92次常務會議審議通過 《上海市人民政府關于修改〈上海市農機事故處理暫行規定〉等148件市政府規章的決定》進行了修改。因此，《辦法》的出臺，符合法定程序，將本市土地儲備工作納入法制化軌道。
??4、內容合法
??從立法目的上看，《辦法》第一條確立其立法目的是“為了加強政府對土地市場的調控，有序實施城市規劃，深化土地使用制度改革”。這與《土地管理法》“加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展”的立法目的是一致的。
??從儲備范圍上看，《辦法》規定的儲備范圍包括：灘涂圍墾成陸并經驗收合格的土地；
??擬轉為經營性建設用地的原國有農用地；
??擬調整為經營性建設用地的原劃撥國有土地；
??擬依法征收后實行出讓的原農村集體所有土地；
??土地管理部門依法收回的閑置國有土地；
??市政府為實施城市規劃需要儲備的其他國有土地。采用列舉加兜底條款的規定。《土地儲備管理辦法》規定的儲備范圍包括：依法收回的國有土地；收購的土地；行使優先購買權取得的土地；已辦理農用地轉用、征收批準手續并完成征收的土地；其他依法取得的土地。二者在種類上基本一致，《辦法》中關于圍墾成陸的土地，屬于其他依法取得土地的范疇。
??從管理體制上看，《辦法》確立了土地管理工作領導小組，到投資、規劃、土地、建設等政府職能部門，再到土地儲備機構的三級管理體制。領導小組負責審核批準本市土地儲備計劃，協調解決土地儲備中的重大問題。在領導小組領導下，市房地資源局負責本市土地儲備計劃的組織編制和執行情況的監督管理；區（縣）土地管理部門負責本行政區域內土地儲備計劃執行情況的日常監督管理。市和區（縣）投資、規劃、土地、建設等管理部門按照本辦法的規定，履行土地儲備項目的相關審批職責。
??從儲備計劃上看，實施計劃管理是土地儲備的一項核心制度，《辦法》第八條規定：“本市的土地儲備計劃應當與國民經濟和社會發展計劃相協調，與土地利用年度計劃以及明后年的土地供應計劃相銜接。
??市規劃國土資源局應當會同市發展改革委員會等有關部門，在每年第四季度組織編制下年度的土地儲備計劃，經市土地管理工作領導小組審核批準后分解下達。”《土地儲備管理辦法》則要求根據城市建設發展和土地市場調控的需要，結合當地社會發展規劃、土地儲備三年滾動計劃、年度土地供應計劃、地方政府債務限額等因素，合理制定年度土地儲備計劃。對年度土地儲備計劃內容應包括做出詳細規定。
??與國家相比，《辦法》對土地儲備計劃的內容未作具體要求，對三年滾動計劃未做要求。《實施細則》第三條則明確規定“由市房地資源局會同市發展改革委等有關部門編制本市土地儲備三年計劃，作為編制土地儲備年度計劃的依據。”并在第七條規定了土地儲備計劃包括計劃建議、計劃編制、審核批準、分解下達的整個過程。
??綜上，《辦法》確立的各項具體內容合法有效，體系較完備，運行良好。
??（二）合理性
??包括兩個方面：
??1、正當性
??土地是一種不可再生的自然資源，是人類生存的載體，是社會生活和生產的基礎性資源，也是國家建設和發展的根本。土地儲備制度有利于土地資源的合理利用及開發，能夠促進國家建設持續高水平發展。政府委托土地儲備機構對依法征收、收回、收購等的土地予以存儲，再按照土地供應計劃交付供地，形成一個土地管理的閉環，目的是為了土地資源的合理利用，為了實現國家對土地市場的宏觀調控，具有明顯的正當性。
??2、與改革發展的同步性
??上海土地儲備工作起步較早，在土地儲備實施過程中聚焦重大項目、重大工程建設、新城和新市鎮建設及舊區改造等民生工程，在保障土地供應、優化營商環境、落實國土空間規劃、促進節約集約用地、服務民生和落實生態文明建設等方面發揮了重大作用。但對標“上海2035”國土空間規劃管理要求以及高質量土地儲備的自身訴求，《辦法》在改革發展的同步性上仍有進一步改進的空間。比如《辦法》第十四條規定了儲備信息統計制度，《實施細則》第十三條也規定：“本市建立統一的土地儲備信息庫，對土地儲備實行動態、全程管理。” 但目前上海土地儲備全要素信息系統建設還在推進中，全市土地儲備管理相關要素的底數和變化情況還無法完全及時準確掌握。因此，更高標準的土地儲備信息化建設的要求，應當在《辦法》中得到體現。
??（三）協調性
??包括四個方面：
??1、與相關同位法之間的協調性
??《辦法》相關的政府規章主要是《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》，其對作為土地儲備的前序工作——房屋征收與補償做出了具體規定。依據該實施細則第八條實施房屋征收并作為建設用地向社會供應，其間必然需經過納入土地儲備過程。
??從土地儲備管理相關政策文件來看，與《辦法》密切相關的是國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會于2017年聯合修訂的《土地儲備管理辦法》。《土地儲備管理辦法》從法律效力上看，屬于部門規范性文件。《立法法》第八十二條規定，部門規章和地方政府規章在法律效力上屬于同一層級，但從土地行政管理的特點及中央對地方工作指導的角度，
??《土地儲備管理辦法》頒布于2017年，更好地體現了中央最新的土地儲備管理理念，無論是在地方政府工作層面還是考慮到《辦法》的修訂，都應當充分對標該規范性文件。《土地儲備管理辦法》對土地儲備業務全流程管理作了四方面規定。一是加強土地儲備計劃管理。細化了年度土地儲備計劃的編制內容，規定了報批程序，提出各地應編制土地儲備3年滾動計劃，作為指導未來3年土地儲備工作的依據。二是明晰土地入庫儲備的標準。為保證“凈地”供應，規定存在污染、文物遺存、礦產壓覆、洪澇隱患、地質災害風險等問題的地塊不得入庫儲備。土地儲備機構要審核入庫土地的取得方式和補償情況，理清權屬關系，確保地塊產權清晰。三是明確儲備土地不動產登記管理。依據《不動產登記暫行條例》，對儲備土地辦理不動產登記進行了規范表述。四是細化了前期開發與管護的具體規定。詳細規定了儲備土地前期開發、管護、臨時利用的內容、方式和程序，提出了評估入庫儲備土地資產的要求。《辦法》對上述內容或者較為籠統寬泛，或者缺乏相關規定，還需要進一步具體細化，例如土地儲備流程、操作與國家規定不符等。
??2、與配套規范性文件的協調性
??與《辦法》相關的配套規范性文件主要為《實施細則》。《實施細則》對《辦法》規定的各項具體制度進行了實施性細化。比如市土地儲備中心和區縣土地儲備機構的分工以及在聯合儲備的投資比例；土地儲備計劃的編制流程；儲備地塊的前期開發立項程序；劃撥土地的儲備程序；對儲備計劃實施情況的監督檢查等，保證了《辦法》的有效實施。
??《辦法》本身與已經存在的配套規范性文件并不存在協調性的問題，但都與現有的土地儲備管理工作機制存在一定程度的脫節，有待進一步理順。
??3、與其他公共政策之間的協調性
??上海市實施土地儲備的目的是為了進一步深化國有土地使用制度的改革，增強政府對土地供給的宏觀調控力度，盤活土地存量，規范供地方式，優化投資環境。
??土地儲備在“條”上涉及規劃資源、發改、建設、財政、水務、生態環境等多個部門，在“塊”上則涉及各區。涉及到的公共政策主要是上海市人民政府辦公廳轉發的市發展改革委等四部門《關于進一步規范本市土地儲備項目審批工作若干意見的通知》（滬府辦〔2017〕79號）。各區也紛紛出臺土地儲備工作的規范性文件。
??《辦法》與土地儲備相關公共政策呈現互相配合、協調融合發展的態勢。
??（四）科學性
??包括兩個方面：
??1、科學性
??《辦法》規定的主要制度，盡管具體操作上已略有改變，但目前均仍在執行，證明《辦法》立法時具有足夠的科學性和前瞻性。但在個別條款上，存在進一步研究的必要。比如，《辦法》第五條和第七條分別規定了本市的三類土地儲備機構，以及三類機構可以儲備的土地類別。但三類機構之間的法律關系，及其在土地儲備中的具體分工和職責權限，應當在《辦法》中進一步明確。
??2、可操作性
??從調研情況來看，《辦法》可操作性總體上得到較普遍的認可。但部分制度規定仍較為原則，有待進一步明確或制定專門的配套文件。比如，《辦法》第十六條（資金管理）規定：“儲備地塊出讓所得的價款中，屬于土地使用權出讓金的部分，由受讓人支付給土地管理部門；屬于土地前期開發費用的部分，由受讓人支付給土地儲備機構，并在扣除土地儲備的成本開支和管理費后，納入土地儲備專項資金。
??土地儲備專項資金的設立、使用和管理辦法，由市財政局會同市規劃國土資源局另行規定。”但目前尚無該土地儲備專項資金的配套規定。
??（五）實效性
??包括四個方面：
??1、行政執法的有效性
??總體上，《辦法》執法有效性較好。比如，《辦法》第十七條
??第一款規定了土地管理部門應當定期檢查本市土地儲備計劃的執行情況。這是行政主管部門對下屬事業單位的行政監督。第二款規定財政、審計部門應當對土地儲備的成本開支和土地儲備機構的財務狀況定期進行核查、審計，審計結果應當報送市土地管理工作領導小組。
??這是從資金端對土地儲備的行為進行外部監督。《實施細則》第十六條規定：“市和區縣土地管理部門應當定期檢查土地儲備年度計劃的執行情況。市發展改革委、市財政局和市房地資源局應當定期檢查土地儲備專項資金的使用情況。財政、審計部門應當定期對土地儲備的成本、開支以及土地儲備機構的財務狀況進行核查、審計。規劃、土地管理部門應當定期對儲備地塊的臨時利用情況進行檢查。”《辦法》及《實施細則》確立的各項定期檢查制度，保證了執法的有效性。
??2、守法的有效性
??從守法的有效性上看，土地儲備是個相對封閉的過程。政府根據經濟發展狀況和國民經濟和社會發展規劃確立的發展目標，制定年度土地儲備計劃，對列入計劃的土地進行收儲，包括前期的土地征收，農地轉建設用地審批等程序。以舊改為例，舊改辦把項目地塊列入舊改計劃，發改委把該項目排入今年的儲備計劃，土地儲備中心進行兩清資料調查，編制投資估算和評估報告，組織專家認證、評審然后報發改委審批，項目正式啟動。在此過程中，政府各職能部門和土地儲備機構，對《辦法》的嚴格遵守，保證了本市土地儲備制度的規范運作。
??3、與社會經濟發展的相適應性
??《辦法》與其他法律相比，與經濟發展和國家及地方的宏觀經濟政策密切相關。土地儲備工作與土地有償使用制度的建立與完善、土地市場的培育與發展密不可分。其發展充分體現了土地資源配置方式由計劃向市場配置轉變，土地利用方式由粗放型向集約型轉變，土地管理從資源管理向資源資產資本一體化管理并重轉變的過程。《辦法》的實施，保證政府通過控制土地的供應量，抑制土地投機，防止地價非理性上漲，很好地發揮了調控手段的作用。作為一種調控手段，土地儲備制度一定要與經濟發展相適應，通過擴大或收縮土地儲備的范圍，實現對經濟發展或刺激或抑制的制度作用。
??4、專業管理制度的有效性
??對土地儲備的各項專業管理制度，如儲備地塊的前期開發立項、土地儲備的信息庫、對土地儲備計劃的定期檢查等，《辦法》制定時，土地儲備制度處于創制的階段，盡管總體構架相對完整，能夠保證工作的有效開展，但也存在各種規定不夠具體，操作層面缺乏程序規范的問題。《實施細則》部分彌補了這一問題，但其已失效。建議未來可以在充分論證的基礎上，對《辦法》的內容進行細化完善，進一步增強操作性。
??（六）關于立法技術
??包括兩個方面：
??1、文本結構的完整性
??《辦法》在文本上共20條，第1-5條為總綱部分，主要為明確了土地儲備的目的依據、管理部門、儲備機構等；第6-10條內容為土地儲備流程管理，具體包括儲備范圍，儲備分工，儲備計劃，儲備地塊的立項、規劃和用地和儲備地塊的補償安置等；第11-16條對土地儲備管理的配套建設作出了相關規定，具體包括儲備地塊的基礎性建設、權屬證明、臨時利用、儲備信息統計、供應、資金管理等；第17-18條為監督檢查和法律責任；第19-20條主要是對相關概念的解釋權和施行日期作出規定。
??從整體上來看，文本結構較為完整，但在監督檢查和法律責任方面相對薄弱。《辦法》中對于“監督檢查”僅限于第十七條，對于“違法行為的處理”僅限于第十八條。而《管理辦法》作為部門規范性文件，專門設置了第六章《監管責任》共三條從信息化監管、部門分工監管以及聯合監管機制等方面對行政管理部門設置了監管職責。
??2、立法語言的準確性
??《辦法》立法語言準確規范，在語言邏輯和內部結構方面不存在相互矛盾和沖突的問題。
??四、《辦法》修訂完善的建議
??（一）進一步研究確定土地儲備的范圍
??對《辦法》第六條規定的土地儲備范圍進行調整，對于本市灘涂圍墾成陸的土地，是否納入土地儲備范圍進行研究；或者對圈圍成陸土地履行必要的土地性質確認程序后再決定是否納入土地儲備范圍。
??（二）充實計劃、規劃內容，強化對土地儲備工作的引領
??對《辦法》第八條儲備計劃，在計劃內容上按照國家規定進行擴充，增加三年滾動計劃的相關內容，明確儲備計劃應包括上年度儲備土地結轉情況；本年度新增儲備土地計劃、前期開發計劃、供應計劃、臨時管護計劃以及年度土地儲備資金需求總量等內容。實現對土地儲備資源的動態管理，確立儲備計劃的核心作用。同時對儲備計劃的制定與審批程序做細化規定。
??對標“上海2035”，在國民經濟和社會發展規劃及城鄉規劃的基礎上，制定中觀層面的土地儲備規劃，以服務重大項目與民生工程、平衡資金投入和出讓收益、統籌存量項目和新增項目等為原則，確定全市土地儲備重點分區和用地結構，有效指導各區土地儲備計劃的編制和管理，保證土地儲備計劃的連續性。
??（三）加強土地儲備信息化建設
??以上海市規劃資源系統信息平臺為基礎,構建覆蓋全市范圍的全口徑、動態化、全要素的土地儲備信息管理系統。在《辦法》確立的土地儲備信息統計制度的基礎上，將儲備地塊的基本情況、前期開發情況和臨時利用情況、已供儲備土地、儲備土地資產存量和增量、儲備資金收支、土地儲備專項債券等相關信息等，全部納入信息報送系統。并對違法報送行為進行相應問責。
??（四）進一步明確各儲備機構之間的關系
??建議在《辦法》在第五條儲備機構中應明確市、區兩級土地儲備機構的職責權限；市、區聯合儲備項目的實施條件和啟動程序；明確市土地中心與各分中心之間的法律關系。建議市土地儲備中心建立土地儲備機構工作交流平臺，加強各級土地儲備機構的相互溝通，定期開展工作交流和討論。
??（五）強化土地儲備資金管理
??以《辦法》第十六條資金管理為抓手，制定土地儲備專項資金管理辦法，從項目立項的投資估算審核，到項目實施過程中的投資監理動態審核，再到最終的成本認定的全周期資金監管。