??摘 要
??《上海市鐵路上海站地區綜合管理暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）于1998年9月發布，并于當年實施，2004年和2010年修正并重新發布。根據上海市政府發布的《上海市規章立法后評估辦法》，《暫行規定》屬于需要進行立法后評估的政府規章，為此，鐵路上海站管委會委托上海市行政法治研究所開展《暫行規定》的后評估工作。本次評估的技術路徑主要是采取行政機關自評、社會調查、條文評估等相結合的評估方法。
??本項目的評估采用6項一級、19項二級指標組成的指標體系。評估報告的內容分為評估概況、總體評估結論、具體評估結論、評估建議等四個部分。
??評估的總體結論：通過對《暫行規定》立法目的實現情況、主要規定具體落實情況、對社會管理的促進作用以及社會認可度的分析，評估組認為，《暫行規定》的立法理念既符合當時本市經濟、社會發展的客觀需要，也具有一定的前瞻性和可操作性。《暫行規定》實施以來，通過行政機關各方的共同努力，基本實現了加強鐵路上海站地區的綜合管理、維護正常的社會秩序的兩項立法目的。
??評估的分項結論：一是合法性。《暫行規定》屬于區域性綜合管理的地方政府規章，是地方政府根據區域面臨的問題，有針對性地創設相關法律制度，做出相應規定，屬于創制性立法，屬于地方的立法權限。從立法程序上看，符合法律法規的相關要求。從內容上看，其涵蓋了管理區域的管理事項，并無違法情形的存在。二是合理性。從正當性看，《暫行規定》實施以來，站區的治安、市場秩序、環境衛生等亂象得到了改觀，很好地滿足了公共利益的要求。從平等性看，相關條文體現了對市場不同主體平等性的要求。從適應性看，考慮到當前執法權限不斷下沉，城市網格化管理不斷強化，相對集中行政處罰權大力推行等客觀現狀，因此，目前的管理體制機制在適應性方面存在一些問題。三是協調性。第一，與同位法之間的協調性。《暫行規定》屬創制性政府規章，沒有相關同位法，因此不存在協調性的問題。第二，與配套規范性文件的協調性。《暫行規定》目前的實施效果還是比較良好。是否有必要制定相應的規范性文件，可以視未來的發展情況而定。第三，與其他公共政策之間的協調性。《暫行規定》與本市其他公共政策沒有不協調之處，能夠保障和調整合理的社會利益。四是立法技術。無論是從文本結構，還是從立法語言來看，在當時的立法背景下，作為實施性立法，其立法技術較為成熟，不存在大的問題。為順應時代發展和立法進步，應對有關內容需要補充完善。五是專業管理制度。從專業性看，基于上海站地區的特殊性，對交通暢通的管理、對環境衛生的管理等都凸現了特殊區域突出行政管理而行業專業管理較弱的特點。從實效性看，《暫行規定》通過明確指定行政管理部門的方式，將鐵路上海站地區涉及的12項管理事項的管理和執法權限分別授予了管委辦、公安、城管、市場監管等部門，他們分別開展相關事項的管理和執法工作。除了這些制度授權本身具有的合理性和可操作性外，實踐證明這些管理制度的執行是卓有成效的。
??具體評估建議：從總體上來看，《暫行規定》立法質量較高，立法執行情況較好。但是隨著本市社會經濟發展，以及本市行政管理體制和機構改革的推進，《暫行規定》也面臨著與時俱進的需要，為此評估組建議適時啟動《暫行規定》的修訂工作，并在管理體制改革層面、有效應對新形勢新問題新要求等方面，在法律層面明確應對措施，同時，依據本市行政區劃的調整以及相對集中行政處罰權的推進對相對已經滯后于客觀實際需要的條文作出適應性的修正。
??前 言
??《上海市鐵路上海站地區綜合管理暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）于1998年9月26日（市府令第62號）發布，并于當年開始實施，2004年和2010年市政府分別對其進行了修正并重新發布。《暫行規定》實施以來，為提升鐵路上海站地區的綜合管理水平，維護正常的社會秩序提供了法制保障。隨著本市社會和經濟的持續健康發展，長三角一體化國家戰略的有序推進，城市帶、城市群態勢的逐步形成，以及相關法律法規的修訂與完善，鐵路上海站地區的綜合管理面臨著新的要求和挑戰。
??《上海市規章立法后評估辦法》第八條第四項明確，“規章有下列情形之一的，實施部門應當進行立法后評估：（一）擬上升為地方性法規的；（二）擬進行重大修改的；（三）擬廢止但有較大爭議的；（四）與經濟社會發展或者公眾利益密切相關，且實施滿5年以上的；（五）人大代表、政協委員或者社會各界意見、建議較為集中的；（六）市政府法制機構認為需要評估的其他規章。”其核心目的是確保政府立法的科學性和促進規章有效實施。
??基于《暫行規定》2010年修改后實施也有10來年了，面對當前新形勢新要求，有必要對《暫行規定》開展立法后評估工作。
??本評估報告共分為四個部分：第一部分為評估概況；第二部分為總體評估結論；第三部分為具體評估結論；第四部分是評估建議，主要針對評估過程中發現的問題，重點從制度建設方面對《暫行規定》提出修訂完善的若干建議。
??一、評估概況
??（一）評估目標
??立法后評估的對象主要是《暫行規定》所確立的各項管理制度的實施情況，包括治安秩序管理、道路交通管理、道路設施管理、綠化管理、市容管理、環境衛生管理、環境保護管理、建筑規劃管理、文明施工管理，以及相關禁止性規定、限制性規定的執行情況。
??評估主要是圍繞兩個方面開展：
??一是制度規范性有效性方面：主要評估是否存在與上位法相抵觸的內容；制度措施是否合理，是否符合公平、公正的原則，是否適應社會經濟發展的需要；是否存在與其他規章不相協調的內容等。
??二是制度實施有效性方面：主要評估公眾、行政相對人等對規章及其主要制度的知曉度、滿意度；制度措施是否可行；相關配套制度建設情況；規章的執行情況和效果，實施中存在的主要問題以及原因等。
??（二）評估指標
??評估指標體系是立法后評估制度的重要組成部分，是反映立法文件是否需要修改、廢止的檢驗標尺。本項目結合課題實際情況，在上海市行政法治研究所前期研究成果《地方立法后評估制度研究》中構建的指標體系的基礎上進行了歸并與調整，最后形成以下6個一級評估指標19個二級評估指標為評估依據。評估指標具體見下表：
??表1 評估指標
一級指標 | 二級指標 |
合法性 | 依據合法；權限合法；程序合法；內容合法 |
合理性 | 正當性；平等性；適應性 |
協調性 | 與同位法之間的協調性；與配套制度的協調性；與其他公共政策之間的協調性 |
立法技術 | 文本結構的完整性；立法語言的準確性 |
專業管理制度 | 專業性、可操作性、實效性 |
實施效果 | 公眾知曉度；公眾認可度；守法有效性；執法有效性 |
??（三）評估的技術路徑
??本次評估，采取行政機關自評報告、社會調查、條文評估相結合的評估方法。
??1.自評報告。上海鐵路公安處、上海市公安局治安總隊、靜安區城管部門、靜安區市容環境部門等單位撰寫了關于實施《暫行規定》的自評報告，是整個項目研究工作的基礎材料。
??2.社會調查。項目組針對上海站地區的商戶、市民、旅客等開展社會問卷調查，掌握相關信息，出具相關分析報告。問卷發放對象包括鐵路上海站地區的經營業主、路過鐵路上海站地區的本市居民/居住證持有者/外來務工人員、剛到/途徑上海的旅客，問卷回收后進行了數據統計，并在此基礎上形成了問卷分析報告（見附件一）。本次社會調查共回收問卷90份，其中，屬于鐵路上海站地區的經營業主的受調查者有44人，占比48.89%；路過鐵路上海站地區的本市居民/居住證持有者/外來務工人員的受調查者為27人，占比30%；剛到/途徑上海的旅客有6人，占比6.67%。其他類別13人，占比14.4%。雖然由于鐵路上海站地區的特殊情況導致的問卷回收數量較少，但仍然能在一定程度上反映出管理相對人對《暫行規定》的認知度和評價情況。
??3.條文評估。項目組針對《暫行規定》的具體條文進行全面分析，評估其合法性、合理性、實效性。
??二、總體評估
??在行政機關自評、社會調查和條文評估的基礎上，評估組通過綜合分析，以及對照評估等級及劃分標準（見表2），經過充分討論后一致認為，《暫行規定》立法及其實施情況的總體評估結論為“較好”。具體分析如下：
??表2：總體評估等級及劃分標準
評估項目 | 具體評價 | ||||
立法目的實現程度 | 已經實現 | 基本實現 | 實現度不高 | 基本沒有實現 | 沒有實現 |
主要規定的落實情況 | 全部落實 | 多數落實 | 少數落實 | 少數基本落實 | 沒有落實 |
對社會管理的促進作用 | 積極的規范促進作用 | 一定的規范促進作用 | 較少的規范促進作用 | 基本沒有規范促進作用 | 沒有規范促進作用 |
社會認可度 | 高 | 較高 | 不高 | 較低 | 很低 |
評估等級 | 好 | 較好 | 一般 | 較差 | 差 |
??（一）關于立法目的的實現程度
??《暫行規定》的立法目的有兩個：一是加強鐵路上海站地區的綜合管理；二是維護正常的社會秩序。從評估結果來看，《暫行規定》這兩個立法目的都已經基本實現，在評估等級中處于“較好”。具體理由如下：
??一是站區治安頑癥得到有效治理。在上海市鐵路上海站地區管理委員會及其辦公室（以下統稱管委辦）的統一部署和協調下，各行政管理部門依托聯動指揮中心，建立站區聯勤聯動機制，扎牢巡邏發現網、快速處突網、聯合打擊網，充分發揮“釘子崗”、平安志愿者群防群治功能，通過重點排摸和打擊站區范圍治安類、市場經營類、交通運營類涉黑涉惡案件，強化對“兩懷”婦女叫賣發票、“黃牛”強行拉客、偷盜扒竊等治安頑癥的治理，不斷提升站區安防能級，基本實現了“平安站區”。
??二是站區公共安全得到有效保障。管委辦按照“精、準、細、嚴”的要求，全面落實公共安全管理各項工作，通過推進站區物聯網建設，集中整治站外上下客行為，落實食品安全工作責任，持續開展安全檢查，壓實防汛防臺工作，加強反恐防范和區域聯防等方式，有效落實安全生產和監督管理工作職責，加大宣傳力度，不斷改善站區環境。公安、城管、市場監管等行政管理部門通過打造站區圈層防護體系，推進站區打防管控一體化運作，開展食品安全、非機動車整治、社會救助、戶外廣告治理等專項整治，確立站區商事主體一戶一檔制度等措施，不斷改善站區公共安全態勢，基本實現了“安全站區”。
??三是站區的交通秩序得到有效管理。公安行政管理部門結合道路交通違法行為大整治，通過集中式、滾動式、疊加式等整治方式，通過嚴查嚴整嚴處，增加道路交通違法成本，促使交通參與者主動遵守道路交通法律法規，不斷打造暢通有序的道路交通環境；針對四輪“黑車”非法營運突出的情況，強化聯絡溝通、信息共享，理順工作機制，不定期開展聯合整治，形成高壓態勢，確保非法客運不抬頭、不反彈、不蔓延；廣泛收集鐵路上海站地區各類路政設施的使用信息，對鐵路上海站周邊道路及路口交通設施不斷進行優化。此外，管委辦也通過不斷優化公交站點布局，有效應對大客流等方式，確保旅客平安出行，基本實現了“通暢站區”。
??四是站區品質形象得到有效提升。管委辦及其他行政管理部門以精細化管理為目標，通過借力大數據時代的創新技術，聚焦薄弱環節，細化站區文明建設計劃，動員站區單位，聯創共建站區文明建設等方式，開展讓站區“亮起來”、“美起來”、“綠起來”的行動，持續美化站區環境，不斷提升站區品質，基本實現了“美麗站區”。
??（二）關于主要規定的落實情況
??《暫行規定》實施以來，鐵路上海站地區管理的主要規定都基本得到有效的落實，在評估等級中處于“較好”。具體理由如下：
??《暫行規定》通過明確指定行政管理部門的方式，將鐵路上海站地區的治安秩序管理、道路交通管理、道路設施管理、綠化管理、市容管理、環境衛生管理、環境保護管理、建筑規劃管理、文明施工管理、禁止性行為的管理、限制性行為的管理、勞務活動的備案等分別授權給了原閘北區公安機關、鐵路公安機關和地鐵公安機關，原閘北區城市管理行政執法部門，原閘北區環境保護管理部門，管委辦、原閘北區工商行政管理部門等行政機關，由他們分別開展相關事項的管理和執法工作。
??從管委辦、上海市公安局治安總隊、上海市公安局靜安分局、上海鐵路公安局公安處、靜安區城市管理行政執法局、靜安區市場監督管理局、靜安區建筑建材業管理中心等提交的自評報告來看，各行政管理部門/單位基本上都能依法履職，在確保信息共享、聯勤聯動的基礎上，積極開展相關管理和執法工作，并取得了一定的成績，有效地維護了鐵路上海站地區的社會秩序，維護了相對人的合法權益，確保了該地區的公共安全。
??從社會調查結果來看，100%的受調查者認為鐵路上海站地區管委會在鐵路上海站地區的工作情況優良，多數留言的受調查者表示希望鐵路上海站地區管委會能更上一層樓；有96.66%的受調查者認為公安機關在鐵路上海站的執法情況優良，部分受調查者建議公安部門繼續加強現場執法，繼續有效提升管理效果；有96.67%的受調查者認為城市管理執法部門在鐵路上海站的執法情況優良，但是也存在60分以下的打分，顯示城管部門的執法工作有進一步改進提升的空間；100%的受調查者認為環境保護部門在鐵路上海站的執法情況優良，部分受調查者建議若能進一步增加綠化，則能起到錦上添花之效。
??（三） 關于對社會管理的促進作用
??評估組認為，《暫行規定》對加強鐵路上海站的綜合管理，維護正常的社會秩序起到了積極的促進作用，評價結論為“較好”。
??一是鐵路上海站地區管理和執法相關責任主體的履職情況良好。如在治安管理方面，近5年來,站區治安派出所共破案288起,刑事拘留453人,行政拘留1248人,形成強大震懾效應。上海站軌道交通區域侵財案件立案數逐年減少,今年以來月均立案僅2起,較去年下降約99%,破案率約為63.6%,較去年上升約58.8個百分點,地域性、團伙型違法犯罪群體基本消滅,治安類警情大幅減少,“黃牛”“兜售”等治安亂象基本絕跡。又如在在交通管理方面。近5年來,在鐵路上海站地區及周邊道路共查處各類道路交通違法行為45.6萬余起,會同交通行政執法部門開展“非法客運”打擊整治1000余次,查獲涉嫌從事非法營運車輛2180輛。期間，未發生特重大道路交通事故，切實保障了人民群眾出行安全。再如，近五年，區城管執法局共對站區內開展執法檢查5000余次，出動人員9000余人次，2000余車次，開展專項執法800余次，聯合執法100余次。共辦理一般程序案件、簡易程序案件1400余件，累計罰款金額13余萬元，處罰事項包括占用公共場所設攤經營、占用公共場所堆物、超出門窗經營、臨時占用城市道路、擅自占用城市道路、亂懸掛、隨意堆放建筑垃圾、擅自設置戶外廣告設施、未按規定設置封閉圍欄、未將裝修垃圾運至指定場所、夜間施工等。基本覆蓋《上海市鐵路上海站地區綜合管理暫行規定》關于城管執法方面的內容。最后，管委辦、區市場監管局、區建筑建材業管理中心等也根據各自的法定職責，在站區管理的統籌協調、無證無照經營管理、人力資源服務機構管理、建筑工地圍墻管理等方面認真履責，有效促進了鐵路上海站地區的社會管理。
??二是鐵路上海站地區的環境和治安情況總體上得到了廣泛認可。社會調查顯示，一方面，有92.22%的受調查者認為鐵路上海站地區綜合管理下的環境非常好，有7.78%的受調查者認為鐵路上海站地區綜合管理下的環境好；另一方面，有93.33%的人認為鐵路上海站的社會治安情況非常好，另有5.56%的人認為鐵路上海站的社會治安情況好。
??（四）關于社會認可度
??評估組認為，《暫行規定》的社會認可度“較高”。
??社會調查結果顯示，一方面受調查群體中，鐵路上海站地區的經營業主對《暫行規定》的知曉度為100%，途徑該區域的本市居民/居住證持有者/外來務工人員的知曉度為66.67%，剛到/途徑上海的旅客的知曉度為16.67%，其他人群為7.69%。另一方面，在所有知道《暫行規定》的受調查者中熟悉《暫行辦法》規定的，鐵路上海站地區的經營業主為97.73%；途徑該區域的本市居民/居住證持有者/外來務工人員為66.67%；其余的受調查者都表示一般。此外，社會調查結果還顯示，《暫行規定》的規范作用得到了有效發揮。一是在知曉《暫行規定》的人群中，有92.06%的受調查者認為《暫行規定》對鐵路上海站地區綜合管理的維護的作用大。二是在知曉《暫行規定》的人群中，有90.48%的受調查者認為《暫行規定》對鐵路上海站地區社會秩序的維護作用大。
??綜上所述，通過對《暫行規定》立法目的實現情況、主要規定具體落實情況、對社會管理的促進作用以及社會認可度的分析，評估組認為，《暫行規定》的立法理念既符合當時本市經濟、社會發展的客觀需要，也具有一定的前瞻性，實施以來，通過各方的共同努力，基本實現了《暫行辦法》加強鐵路上海站地區的綜合管理、維護正常的社會秩序的立法目的。
??三、分項評估
??結合本次后評估的目的及《暫行規定》的具體情況，對照6個一級指標、19個二級指標，對《暫行規定》在立法和實施方面的情況逐項進行了評估。具體評估結論如下：
??（一）合法性
??從本質上講，合法性是立法文件必須符合客觀規律，充分反映民意、科學理性、基本價值理念等。從形式上講，合法性是立法必須符合立法權限、符合立法程序、不違背上位法的規定等。
??1、依據合法
??立法依據作為立法形式要件的全部意義在于說明“立法”這種要式行為中立法權的來源、效力位階等，它是立法行為合法性的證明，而非內容合法性的證明。創制性立法，其權源來自《立法法》，就實施性立法而言，地方性法規的立法依據一般存在于法律之中，而政府規章的立法依據，可以是行政法規或者地方性法規。
??《暫行規定》屬于區域性綜合管理的地方政府規章，是地方政府根據區域面臨的問題，有針對性地創設相關法律制度，做出相應規定，屬于創制性立法。《立法法》第八十二條
??規定直轄市人民政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。
??地方政府規章可以就
??屬于本行政區域的具體行政管理事項做出規定。
??鐵路上海站地區的管理，如臨港新片區、張江綜合保稅區、浦東機場等一般，涉及的是城市內某一特定區域的管理事項，屬于具象化的區域行政管理，因此即使沒有直接立法依據，但仍然屬于地方的立法權限。
??《暫行規定》雖然沒有直接的上位法依據，但是由于其所規范的站區管理制度是對現有法律資源的整合，即在《暫行規定》確立的各種站區具體管理制度上，《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國道路交通安全法》《上海市城市道路管理條例》《上海市綠化條例》《城市市容和環境衛生管理條例》《上海市市容環境衛生管理條例》《上海市環境保護條例》《上海市城鄉規劃條例》《無照經營查處取締辦法》《上海市城市道路管理條例》等，均可視為其立法依據。這種法律資源整合式立法，是《暫行規定》的一大特點。
??2、權限合法
??考察地方立法是否符合法定權限，即考察其立法主體的立法權限是否符合憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法和立法法中的相關規定，是否違背法律保留原則、法律優先原則。
??從1998年起,各級公安機關針對鐵路上海站的亂象，組織了多次大規模的清理整頓。為解決上海站的管理難題，全面提高站區綜合管理水平,作為上海站站區公共秩序的主要管理主體的原上海市公安局閘北分局以“建立鐵路上海站地區長效管理機制”為課題,通過召開懇談會、走訪、問卷調查等調研形式,總結近年來站區管理的成效與經驗，分析治安管理中存在的問題和原因，探索長效管理機制。1998年8月6日，市委專門召開鐵路上海站地區綜合管理協調會議，明確職責，確立治理重點，提出了具體細致的工作目標。形成了由鐵路上海站地區管理委員會和閘北區政府雙重領導，站區管委會辦公室具體組織、協調、督促，公安、工商、監察等管理部門各負其責的綜合管理格局和工作機制。管委會辦公室設在天目西路街道，在屬地管理的基礎上，對上海站這一樞紐區域，實施區別于一般屬地管理的更有針對性的管理措施、監督措施等。這種按屬地原則，通過區域性管委會進行治理的模式，上海在綜合保稅區、張江高新區、臨港自貿區新片區、化工區、新天地、田子坊等特別區域落地實施。從治理手段上看，也相繼出臺了《上海市人民廣場地區綜合管理暫行規定》《上海浦東機場綜合保稅區管理辦法》《上海市徐家匯地區綜合管理規定》等地方政府規章。
??3、程序合法
??在法理學意義上，程序既是實體的保障，同時具有獨立于實體內容而存在的價值。《規章制定程序條例》第十條
??規定：省、自治區、直轄市人民政府所屬工作部門或者下級人民政府認為需要制定地方政府規章的，應當向該省、自治區、直轄市或者設區的市、自治州的人民政府報請立項。第十四條規定，省、自治區、直轄市人民政府可以確定規章由其一個部門或者幾個部門具體負責起草工作，也可以確定由其法制機構起草或者組織起草。《暫行規定》是1998年9月26日，由上海市人民政府第62號令正式發布的，符合法定程序。2004年和2010年分別由市政府進行了打包修改并再次發布。從立法程序上看，符合法律法規的要求。
??4、內容合法
??立法內容的合法性，又被稱為實質合法性，是指法律自身價值目標的正義性和法律內容的正統性。鐵路上海站地區東起大統路,西至恒豐路,南臨天目西路,北迄中興路,面積為0.64平方公里,是連接外省市與本市之間的陸上交通樞紐。站區面積不大，但涉及治安秩序管理、道路交通管理、道路設施管理、綠化管理、市容管理、環境衛生管理、環境保護管理、建筑規劃管理、文明施工管理等各方面的事項。這些管理事項，既有納入網絡化管理的城管綜合執法，也有涉及建設、交通、綠化市容、環保等各主管部門的專業執法。設立管委會的目的，就是通過一個綜合管理機關，統籌協調各方事務，齊抓共管，共同打造好上海站這個重要的長三角陸上交通門戶。并且，近年來，執法事項向街道下沉、網絡化執法力量不斷加強，更加強調執法與管理的屬地性。因此，從內容上看，《暫行規定》涵蓋了管理區域的管理事項，并無違法情形的存在。
??（二）合理性
??本次評估將合理性的評估細化分為以下三項二級指標：
??1.正當性
??正當性是指立法機關在立法以及制度設計時，在主觀上是否出于正當的動機，在客觀上是否符合正當的目的。具體來說，一要符合公正、正義的基本價值觀念。社會生活的基本價值體系，是國家法律秩序的基礎和最高準則，法律制度的設計必須符合這些基本價值觀念。二要符合人民的根本利益。三要符合社會公共利益，必須承認政府增進社會福利、維護公共安全和社會公共利益的重要性。
??一般而言，一個城市的火車站，都是治安環境較差、交通秩序較亂的地區。上海站是老站，地處城市中心，緊臨南北高架，交通秩序先天不足，進站車輛停車困難，易堵塞交通，夜間管理警力較少，過往旅客、站區單位反響較大；治安頑癥屢禁不絕，站區治安熱點源較多，倒賣火車票、販賣假發票等違法活動時有發生，旅館拉客、個體行李搬運等活動極易引發治安、刑事案件；市容環境不夠理想，站區亂招貼現象屢禁不止，夜間環境衛生狀況不容樂觀，無證設攤經營、圍站叫賣兜售商品現象時有出現；此外，販賣假煙、亂收費現象等也偶有發生。
??上述這些問題全和公共利益相關，影響旅客出行的體驗和感覺，也使外地旅客進入上海時容易受到人身或財產的利益損害。因此，《暫行規定》的立法初衷，就是九龍治水——管理理念是以間接管理為主，強調協調監督。管理模式為“條包塊管”，各派駐機構各自管理自身權責范圍內的事務，管委會采用每周例會的方式統一協調各派駐機構，并負責對其監督。這種管理模式極大地節省了管理開支，并有效協調了各派駐機構的職能分配，在管委會的組織協調整合下，多部門能形成合力。《暫行規定》實施以來，站區的治安、市場秩序、環境衛生等亂象得到了改觀，很好地滿足了公共利益的要求。
??2.平等性
??平等對待是體現憲法確立的公民的平等權。平等對待要求立法機關在立法時杜絕一切不合理的差別，承認一些合理的差別，立法應當考慮弱勢群體的傾斜保護。
??以《暫行規定》第十八條為例，因為站區內設有鐵路運營的行李搬運服務，可以直接把旅客送上站臺，因而具有天然的競爭優勢。但其他從事搬運服務的經營者，可以給一些勞動能力單一的體力勞動者提供就業機會，滿足旅客多樣化的搬運需求。因此，從平等對待的角度，這一領域應當是開放的。只是，為了保證服務的規范有序，保證出現問題時便于追責，《暫行規定》規定在站區內從事經營性旅客行李搬運等勞務活動的，需要滿足3個條件：第一，應當取得工商營業執照；第二，應當到管委會辦公室備案；第三，應當遵循一系列服務規范。如明碼標價，統一著裝，佩帶標志，搬運工具定點存放等。
??這些條文，體現了對市場不同主體平等性的要求。
??3.適應性
??要發展就要改革，而改革勢必要突破現狀，也可能觸及到法律規范的底線。如果法律的規定不再適合改革發展的要求，成為改革的阻力和障礙，那就要進行修改。《暫行規定》在適應性方面的問題主要集中在管理體制方面。
??從兄弟省市的客觀實踐來看，全國有許多地方取消了火車站地區的綜合管理規定，比如天津，徐州等。直接由站區綜合管理辦公室作為擁有獨立行政執法資格的主體，按照當地《城市管理相對集中行政處罰權規定》等相關法規集中行使有關執法部門的行政執法權。
??實際上，考慮到當前執法權限不斷下沉，城市網格化管理不斷強化，相對集中行政處罰權大力推行等客觀現狀，在一般執法領域，管委會可以考慮從各行政部門獲得授權，而在特殊的專業性較強的領域，站區管委會沒有執法能力的，再報相關職能部門進行執法。
??從違法行為上看，在治安秩序得到極大改善的同時，像火車站這種人流密集地區，又會產生一些新的違法現象，如網紅主播為了增加流量，實施怪異、嚇人的行為，或是在公共場合有不雅行為，比如在南京火車站發生的未成年人被摸胸事件等，站區監察隊在實施日常監察巡查的時候，應當進一步加強從公序良俗的角度對上述行為的處罰與治理。
??（三）協調性
??本次評估將協調性的評估細化分為以下三項二級指標：
??1.與同位法之間的協調性
??與同位法之間的協調性是指立法規定與其處于同一法律位階的其他法律規范之間是否協調。《暫行規定》屬創制性政府規章，沒有相關同位法，因此不存在協調性的問題。
??2.與配套規范性文件的協調性
??與配套規范性文件的協調性是指立法與其內容緊密相關的規范性文件之間的協調性。上位法律規范一般過于抽象，執行步驟與細則需要由相關單位組織落實制定。但上海市并未制定以《暫行規定》為依據的配套規范性文件。評估組認為，即使沒有配套的規范性文件，在多部門配合，管委會及其辦公室協調組織下，《暫行規定》目前的實施效果還是比較良好。是否有必要制定相應的規范性文件，可以視未來的發展情況而定。
??3.與其他公共政策之間的協調性
??公共政策具有適時性和創造性，能夠及時地適應變化的社會環境，反映社會利益的合理訴求。因此，需要評估立法與公共政策之間的協調性，保障和調整合理的社會利益。從這一角度來看，《暫行規定》實現了加強鐵路上海站地區的綜合管理，維護正常的社會秩序和公共安全這一立法目的，能夠保障人民的生命財產安全、方便市民和旅客出行、創造文明宜居的友好環境，與《上海市城市總體規劃（2017-2035 年）》建設“環境友好、經濟發達、文化多元、安全宜居的城市”的目標愿景相一致。在城市建設更合理、城市運行更安全、城市發展可持續、城市環境更美好這一大目標下，實現了鐵路上海站地區治理更有序、權力運行更規范。因此，與我市其他公共政策沒有不協調之處，能夠保障和調整合理的社會利益。
??（四）立法技術
??立法技術是指“依照一定之體例，遵循一定之格式，運用妥恰之詞語（法律語言），以顯示立法原則，并使立法原則或國家政策轉換為具體法律條文之過程”。立法技術的好壞，對于立法質量、立法實施，包括執法和守法均有非常直接和重大的影響。本次評估將立法技術指標細化分為以下二項二級指標：
??1.文本結構的完整性
??《暫行規定》在文本結構上由二十二條構成，涵蓋了目的依據、適用范圍、管理機關、治安、交通、綠化、市容、環保、建筑規劃施工等管理事項、執法部門、處罰程序、復議訴訟等內容。從整體上來看，結構完備，首尾照應，立法思路清晰。
??2.立法語言的準確性
??因2015年11月，本市實施閘北、靜安兩區行政區劃調，撤銷閘北區靜安區建制，設立新的靜安區，因此涉及到的原閘北區相關機構名稱，需要適時變更名稱。除此之外，《暫行規定》均使用法律規范用語來表達規章的意圖與指示，法律規范語言精準、明確，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語言使用不規范等情況。《暫行規定》的內在邏輯嚴密。在內容上，以治安和交通為重點，涵蓋了綜合管理所涉及的各個事項，突出分類管理、明確責任、細化要求，力求降低監管成本，提高管理效率。在體例上，避免大而全，突出重點、精準簡潔，對當時法律法規和規章中直接適用于上海站管理的規定，如道路設施、市容、環境衛生和保護、建筑規劃和文明施工等內容，采用概述方法以簡化文本。其所設定的法律責任也與其預設的行為義務相互呼應。所以《暫行規定》結構嚴謹，內容前后照應、清晰明了，具備邏輯的嚴密性。
??但從具體內容上看，還有以下兩點需要在修法時加以強化：一是修正相關內容。因距離2010年《暫行規定》修訂后，已經過去十年。這十年當中，除《上海市城市道路管理條例》在2010年之后未修正外，相關地方性法規和規章大部分都有修正，比如，《暫行規定》第十條、第十一條、第十三條、第十四條涉及的《上海市綠化條例》《上海市市容環境衛生管理條例》《上海市環境保護條例》《上海市城鄉規劃條例》均于2018年12月修正，第十五條涉及的《上海市建設工程文明施工管理規定》于2019年8月修正，與之相關的內容條款需要對比修正和補充完善。二是規范新生事物。近十年出現了很多新生事物，如網約車、共享單車、垃圾分類等等，鐵路上海站地區作為主要的交通樞紐，人流和客流密度十分之大，對于網約車、共享單車、垃圾分類的管理必須加以規范，相關內容亦應補充完善。
??綜上所述，評估認為，無論是從文本結構，還是從立法語言來看，在當時的立法背景下，作為實施性立法，其立法技術較為成熟，不存在大的問題。為順應時代發展和立法進步，應對有關內容加以補充完善。
??（五）專業管理制度
??對專業管理制度的評估，主要是評估立法所設立的專業管理制度的內容及規定是否反映了所調整領域的內在規律，與客觀規律的相符程度，以及實際的效果如何。本次評估將專業管理制度的評估細化分為以下三項二級指標：
??1.專業性
??專業性強調立法規定必須與社會實際相一致，不僅要避免相關規定滯后于社會實際，也要防止相關規定過于超前，而導致規定無法執行，造成不必要的社會浪費或者政府強行推進而得不償失。評估組認為，《暫行規定》作為一部管理鐵路上海站地區治安、環境衛生、交通秩序等綜合管理的政府規章，主要負責的是行政管理領域，涉及到的行業專業性較弱，因此相關條款基本都屬于指引性條款類型。如第七條規定，“進入地區的單位和個人應當自覺維護社會公共秩序和公共安全。對擾亂公共秩序、妨害公共安全、妨害社會管理秩序的行為，由公安機關按照《中華人民共和國治安管理處罰法》及有關規定予以處罰。”同理，基于上海站地區的特殊性，對交通暢通的管理、對環境衛生的管理等都凸現了特殊區域突出行政管理而行業專業管理較弱的特點。
??2.可操作性
??可操作性，是指立法既要充分考慮管理相對人自覺守法的可能性和可行性，又要充分考慮行政執法機構及執法人員有效執行法律的可能性和可行性，以確保相關規定的實際操作和實施。評估組認為，從整體上來看，《暫行規定》可操作性較強。比如，《暫行規定》的第六條、第九條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條、第十四條、第十五條、第十六條、第十九條、第二十條的規定，都是涉及到區城管執法部門的執法和管理事項。實踐證明，《暫行規定》實施以來，鐵路上海站地區的無序設攤、跨門經營、擅自占道等違法現象得到遏制，總體上看，《暫行規定》的操作性較強。
??3.實效性
??專業管理制度的實效性，強調立法時所設計制度的目標和要求是否被轉化為現實，并對社會產生積極的規范促進作用。《暫行規定》通過明確指定行政管理部門的方式，將鐵路上海站地區涉及的12項管理事項的管理和執法權限分別授予了管委辦、公安、城管、市場監管等部門，他們分別開展相關事項的管理和執法工作。調查結果顯示，除了這些制度授權本身具有的合理性和可操作性外，實踐證明這些管理制度的執行也是卓有成效的。社會調查顯示，所有部門的工作成效所獲得的社會滿意度都在96%以上。
??（六）實施效果
??1.公眾的知曉度
??立法實施的實際情況，不僅指其在實施過程中所帶來的客觀結果，同時也包括公眾、尤其是立法所調整的法律關系主體對該制度的認知和認同情況。一般情況下，只有當社會公眾及相關主體對立法持認同態度時，立法才能夠得到有效的實施。社會調查結果顯示，一方面受調查群體中，鐵路上海站地區的經營業主對《暫行規定》的知曉度為100%，途徑該區域的本市居民/居住證持有者/外來務工人員的知曉度為66.67%，剛到/途徑上海的旅客的知曉度為16.67%，其他人群為7.69%。另一方面，在所有知道《暫行規定》的受調查者中熟悉《暫行辦法》規定的，鐵路上海站地區的經營業主為97.73%；途徑該區域的本市居民/居住證持有者/外來務工人員為66.67%；其余的受調查者都表示一般。由此可見，《暫行規定》的社會知曉度還屬于較高的范圍。
??2.公眾的認可度
??認可度是指公眾、尤其是立法所調整的法律關系主體對立法規定的認可和信任程度。當各方主體對立法規定持認可態度時，不僅自己會自覺守法，還會積極地維護法律的實施，推動立法目的的實現。這時，立法目的實現的可能性也較大；反之，當各方主體抱有抵觸情緒時，立法實施的阻力就會增加，立法實施的成本也會增加。
??社會調查顯示，《暫行規定》的公眾的認可度很高。一是在知曉《暫行規定》的人群中，有92.06%的受調查者認為《暫行規定》對鐵路上海站地區綜合管理的維護的作用大。二是在知曉《暫行規定》的人群中，有90.48%的受調查者認為《暫行規定》對鐵路上海站地區社會秩序的維護作用大。
??3.守法有效性
??如果每一項立法規定都需要借助于行政執法活動才能實現，那么立法規定的實現必然是低效的。評估組通過調研發現，有部分行政相對人自覺守法的意識不夠強。主要表現為：一是每年的社會治安案件數雖有所下降，但絕對數仍然處于較高狀態。二是每年違反交通行政管理的案件時有發生，特別是非法客運的現象屢禁不絕，影響到上海站地區的交通有序。因此，在社會治安和交通管理方面，相對人的守法意識有待進一步提高。
??4.執法的有效性
??從對執法效果的評價來看，執法效果的評價是指對行政執法行為所產生效果的評價。經過調研，評估組普遍認為，《暫行規定》的立法目的基本實現；上海站地區管委會全面履行了《暫行規定》所規定的各項管理職責；《暫行規定》設定制度基本達到了制度設定的初衷。社會調查的受訪者對《暫行規定》相關行政管理部門的行政執法及其效能給予了高度評價。
??四、具體評估建議
??對照立法后評估指標體系，通過對《暫行規定》的全面評估，從總體上來看，《暫行規定》立法質量較高，立法執行情況較好。但是隨著本市社會經濟發展，以及本市行政管理體制和機構改革的推進，《暫行規定》也面臨著與時俱進的需要，為此評估組建議適時啟動《暫行規定》的修訂工作，并在以下三個方面做出修改：
??（一）管理體制改革成為鐵路上海站地區騰飛的一種或然選項
??從目前鐵路上海站地區的管理實踐上看，鐵路上海站地區的現行的管理體制是有效的。但是從鐵路上海站地區的長遠發展來看，這一管理體制并不一定是最優的選擇。
??首先，《暫行規定》將“上海市鐵路上海站地區管理委員會”確立為站區管理者，負責審議地區綜合管理的總體方案，研究、部署地區綜合管理的重要事項，協調、處理地區綜合管理的重大問題。同時又明確“閘北區人民政府負責本規定的組織實施”。由此一來，管委會與區政府的關系，以及接收雙重領導的鐵路上海站地區管理委員會辦公室與天目西路街道的關系問題就成為需要在法律層面予以明確，但《暫行規定》卻未能明確予以規定的內容。
??其次，除治安秩序管理和道路交通管理這兩項警勤類執法事項以外，《暫行規定》將道路設施管理、綠化管理、市容管理、環境衛生管理、環境保護管理、建筑規劃管理、文明施工管理等事項分別指定專業管理部門開展相關專業管理和執法活動，并由管委會負責督促相關管理部門依法履行各自的管理職責。而另一方面，為確保站區日常管理的有序開展，管委辦又不得不通過政府購買服務的方式，成立鐵路上海站地區綜合管理大隊來行使日常管理權，從而在實際上造成人力資源的浪費，以及管理體制與塊區社會經濟整體發展需求不協調的矛盾，在一定程度上不利于鐵路上海站地區的騰飛。這一問題在當前城管執法力量相關的人財物全部下沉到街道層面的背景下，顯得更加突出。
??為此，評估組建議《暫行規定》的修訂中，可以在以下兩種模式中選擇一種，并據此進行相關條款的修改：
??1.模式一：著眼鐵路上海站地區的未來發展，堅持屬地管理原則，將目前實踐操作中的“塊管”模式予以固化，對管委會職責通過列舉的方式予以明確。同時，從性質上明確管委辦為政府派出機構，具有在站區獨立行使管理權和除警勤類執法事項以外的所有與管理事項相關的行政執法權。從而在管理體制上理順條塊關系，為鐵路上海站地區未來經濟發展和社會進步奠定堅實的體制基礎。
??2.模式二：堅持當前的理論上實行的“條包塊管”模式，通過進一步明確具體執法事項涉及的相關行政管理部門，以及為管委辦每年通過政府購買服務的方式，確保鐵路上海站地區綜合管理大隊的正常運作，而在市、區兩級財政建立逐年穩步增長的財政保障機制，進一步優化鐵路上海站地區綜合管理，確保地區的社會秩序和公共安全。
??（二）為有效應對新形勢新問題新要求，亟需在法律層面明確應對措施
??《暫行規定》頒布實施22年以來，雖然歷經了兩次修改，基本確保了《暫行規定》的適應性，但是隨著改革開放的深入，本市“五個中心”建設的穩步推進，長三角一體化國家戰略的實施，以及鐵路上海站地區本身發展的客觀需要，鐵路上海站區域管理面臨的問題也發生了較大變化。在上世紀末還顯得比較嚴重的比如交通、環保、綠化、市容、規劃等問題，經過這些年管委辦和相關行政管理部門的共同努力，基本都已經得到了有效的治理，并已經逐步下降成為站區管理所要面對的一類相對次要的問題。相反，隨著社會的發展，共享經濟的拓展，大數據時代先進技術的應用等，一些軟環境的治理問題，如拉客、黑旅館、黑中介、小廣告；依托互聯網，在站區進行釣魚的各種詐騙、賣淫、賭博等；在站區可能發生的群體性事件的排查與處置；還有從管制政府向服務政府轉化過程中的各種服務水平的提升等內容，都需要在《暫行規定》中予以體現。此外，新冠疫情下各種防疫、隔離措施的實施中產生的新內容，以及一些有關公共衛生的保障性制度也需要增補到《暫行規定》之中。
??（三） 依據本市行政區劃的調整以及相對集中行政處罰權的推進需要作適應性的修正
??1.行政區劃的調整
??2015年11月，上海市委、市政府宣布“國務院關于同意上海市調整部分行政區劃的批復”，撤銷閘北區、靜安區，設立新的靜安區。2016年3月，原靜安、原閘北區“撤二建一”工作完成。為此《暫行規定》中關于閘北區的相關表述應當根據行政區劃的變化做出修正。
??2.相對集中行政處罰權的推進
??隨著相對集中行政處罰權工作的穩步推進，一批原來由專業行政管理部門行使的行政處罰權被移交給城市管理執法部門行使，如根據《上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》第十一條規定，以及《上海市城市管理行政執法條例實施辦法》第五條規定的相關內容，《暫行規定》第十三條涉及的環境保護管理事項已經由上海市靜安區生態環境局移交給靜安區城市管理執法部門，由其行使。因此在《暫行規定》的修訂中，相關的內容應當做出適應性修改。
??靜安區人民政府
??2020年10月28日