??摘 要
??2017年，上海市政府發布了《上海市規章立法后評估辦法》（滬府發〔2017〕88號），對需要進行立法后評估的法規性文件做了規定。《上海市基本農田保護的若干規定》（以下簡稱《若干規定》）自1997年施行以來至今已逾23年，基本農田的工作形勢、管理制度等在其間已有較多變化。尤其是《若干規定》制定時所依據的上位法《基本農田保護條例》（1994年制定）于1998年廢舊立新為《基本農田保護條例》，且于2011年進行了修訂。另外一部相關上位法《土地管理法》也于2019年進行了修訂。因此，《若干規定》的部分內容已有滯后。為適應新的工作要求，上海市規劃和自然資源局組織開展了《若干規定》的立法后評估工作。
??在此次立法后評估過程中，采用了座談會、訪談、調研、書面材料評查等多種調查研究方式。在座談和訪談方面，重點聽取了市、區相關行政主管部門和基層相關工作人員的意見。在書面研究方面，重點梳理了相關部門實踐過程中的工作總結、檢查報告、自查報告、年度報告，對《若干規定》實施以來取得的成果以及目前面臨的主要問題和困難進行了整理，在此基礎上形成了立法后評估報告。
??根據基本農田保護工作特點，此次立法后評估重點聚焦合法性、立法技術等2個靜態型指標，以及合理性、科學性、協調性等3個動靜態兼具的評估指標。
??經評估，得出綜合評估結論為：《若干規定》實施情況較好。在立法目的實現方面，《若干規定》規定了本市基本農田保護的各項制度，對于更好保護基本農田、更科學地劃定基本農田保護區、高標準農田建設起到了積極作用。在制度實施方面，主要制度基本落實到位，永久基本農田劃定、設立保護標志牌、耕地保護目標責任制、基本農田生態補償機制的落實情況較好。在促進行政管理規范化方面，《若干規定》起到了積極的促進作用，加強了永久基本農田的管控和日常監管、促進了耕地質量的保護與提升。同時，從評估指標來看，《規定》還存在一些不足和需要完善的地方。建議根據上位法的規定進行相應修訂，對上位法已經修改、變更的內容進行相應的調整；對上位法作出了新的原則性規定加以實施性細化。
??基于上述考量，建議依據《土地管理法》《基本農田保護條例》等上位法規定，結合本市永久基本農田和耕地保護工作的實際情況，適時廢舊立新。一是可以結合貫徹實施上位法，修訂為《上海市永久基本農田保護辦法》；另一種是拓展立法內涵，結合本市耕地保護的實際需要，制定《上海市耕地保護辦法》。??
??引言
??1996年12月19日，上海市人民政府批轉了原市房地局、市農委制訂的《上海市基本農田保護若干規定》（滬府發[1996]70號）（以下簡稱《若干規定》）的通知，該政府規章自1997年1月1日起正式施行。《若干規定》后于2010年根據《上海市人民政府關于修改<上海市農機事故處理暫行規定>等148件市政府規章的決定》進行了修訂。目前，《若干規定》已經施行了23年，為全面客觀地了解其實施效果和制度執行情況，對實施過程中出現的問題進行梳理和研究，上海市規劃和國土資源管理局組織開展了《若干規定》的立法后評估工作。
??評估工作主要包括以下四個階段：1、部署階段。2020年4月，對評估的工作方案、任務要求、時間節點等進行了部署；2、評估階段。2020年5月-7月，根據評估的工作方案，通過召開座談會、訪談、調研、書面材料評查等多種方式，開展后評估工作；3、撰寫評估報告階段。2020年8月-9月中旬，結合中央文件精神、上位法的規定以及調研中存在的問題，起草形成立法后評估報告（草稿）；4、征求意見、提交報告階段。2020年9月中下旬，就草稿征詢意見，修訂完善后形成后評估報告（定稿）。
??《若干規定》立法后評估共分為四部分內容：第一部分“評估概況”是關于評估目的、評估方法、評估指標的介紹，是關于開展本次立法后評估的基礎性論述；第二部分是對《若干規定》在目的實現、制度落實和行政管理規范化情況等方面的總體評估；第三部分是關于《若干規定》施行中具體問題的分析評估，主要以立法后評估相關指標為評估參照系，對立法的相關技術性問題進行分析；第四部分是關于《若干規定》的立改廢等完善建議，主要針對后評估過程中發現的問題，結合中央文件精神、上位法規定以及本市實際情況提出相應的對策建議。
??一、評估概況
??（一）評估目的
??黨的十九大報告提出“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”。我們在不斷適應新時代新形勢對地方立法工作的新要求,切實提高立法質量的同時，也需要努力做好立法后評估工作。
??立法后評估就好比替法律文件做“體檢”，也被稱為“立法回頭看”，是指按照規定的程序和標準，運用科學的方法和技術，對法律法規制度的制度設計、實施效果、存在問題等進行跟蹤、調查、評價的活動。通過開展立法后評估，可以檢驗衡量法律法規制度執行效果，及時發現法律法規制度本身存在的問題，準確提出法律法規制度修改完善路徑，進而為法律法規的“廢改留”提供儲備性建議。
??（二）評估方法
??本次評估主要采用了以下三種評估方式：
??1、座談會
??通過組織座談會，聽取了市區相關行政主管部門意見。
??2、個別訪談
??一是結合座談會的情況進行了一系列前期訪談；二是針對一些疑難問題，與相關專家及基層工作人員進一步溝通交流。
??3、查閱部門工作總結等材料
??在評估過程中，結合相關部門實踐過程中的工作總結、檢查報告、自查報告、年度報告中關于基本農田保護的內容進行評估。
??（三）評估指標
??根據本次立法后評估的目的，以及被評估對象——《若干規定》的制定時間相對較早、立法內容相對簡單、制度設計相對滯后等特點，重點聚焦以下五項指標開展評估：
??1、合法性
??即立法是否符合立法權限、符合立法程序、不違背上位法的規定等情況。
??2、合理性
??即立法是否符合正當性、最小侵害、平等對待等原則，以及是否與改革發展同步。
??3、協調性
??即在符合合法性的前提下，立法與其他法律規范在規定上是否存在內容交叉重疊、相互抵觸等問題。
??4、科學性
??即立法的內容及規定是否反映了立法所調整領域的內在規律，以及與客觀規律的相符程度。
??5、立法技術
??即文本結構是否完整，立法語言是否準確等。
??在上述五項一級指標中，合法性和立法技術兩個指標，屬于靜態型的評估指標，是對立法當時已經固化的狀態進行評價；而合理性、科學性、協調性三個指標，既包括靜態型指標，又包括動態型指標，即不但要對立法當時的靜態情況進行評價，還要對立法的施行效果、制度落實等動態發展情況進行評價。
??二、《若干規定》總體評估結論
??在充分調研論證的基礎上，對《若干規定》立法及其實施情況的總體評估結論為“較好”。
??主要體現為以下三個方面：
??（一）基本農田保護立法目的的實現情況
??1、對于更好保護基本農田起到了積極作用
??《若干規定》對基本農田保護的相關管理機構、職責分工、資金籌措、監督檢查等制度的規定，在基本農田保護工作中起到了積極的促進作用。
??2、對于更科學地劃定基本農田保護區起到了積極作用
??《若干規定》第4條規定了應當劃入基本農田保護區的耕地范圍，第5、6、7條規定了基本農田保護區規劃和劃區定界的責任部門，第8條規定了設立保護標志的經費，這些規定對于基本農田保護區的劃定工作提供了立法上的支撐。
??3、對于高標準農田建設起到了積極作用
??《若干規定》第10、11條明確了耕地維護的要求和地力監測的行政管理部門，《規定》第12條規定了監督檢查的制度。這些制度與高標準農田建設、土地綜合整治等實際工作相結合，對本市農田保護和利用，農業生態景觀形成等提供了有力保障。
??（二）主要制度的具體落實情況
??1、永久基本農田劃定規定的落實情況較好
??上海前后開展了多輪基本農田劃定工作，市域集中連片、水土資源環境條件較好、農業基礎設施較為完善的優質耕地均劃入永久基本農田范圍，并納入國土資源“一張圖”和上海城市空間基礎信息平臺統一管理。
??2、設立保護標志牌規定的落實情況較好
??在全市范圍內統一設計、統一規格、統一內容、統一編號、統一材質設立基本農田保護標志牌，提高全社會保護耕地意識，接受社會對基本農田保護工作的監督。
??3、耕地保護目標責任制的落實情況較好
??各級政府制定耕地保護責任目標考核辦法，逐級簽訂耕地保護目標責任書，層層落實耕地保護責任，形成了分年度、一級抓一級的市、區、鎮3級耕地保護目標責任制。
??4、基本農田生態補償機制的落實情況較好
??從基本農田、公益林和水源地等入手，綜合運用行政、法律、市場等手段，建立相應的生態補償機制，并鼓勵有條件的區探索建立基本農田保護基金，對農民和農村集體管護、利用基本農田給予補貼和獎勵。
??（三）對行政管理規范化的促進作用
??1、加強了永久基本農田的管控和日常監管
??充分依托信息化建設平臺，全面推進耕地保護精細化管理，不斷加大對基本農田的管控力度。一是完善了“新三線”管控機制。二是建立了執法監察網絡，加強動態巡查。
??三是建立了永久基本農田數據庫，明確將永久基本農田數據更新納入“大機系統”管理。
??2、促進了耕地質量的保護與提升
??耕地質量保護與提升工作已經基本形成長期制度，一是改良土壤，二是培肥地力，三是保水保肥，四是控制面源污染。
??三、《若干規定》分項指標評估結論
??《若干規定》規定的關于基本農田保護的各項制度的落實情況，在報告第二部分已有詳細表述，落實情況均較好。鑒于此，在分項指標評估上，對于實施較好或者不存在問題的部分不予展開贅述，重點聚焦《若干規定》存在的問題和不足進行分析。
??（一）關于立法的合法性
??合法性指標包括4個二級指標，即“依據合法”“符合法定權限”、“符合法定程序規定”和“內容合法”。
??總體上，在制定《若干規定》的過程中，不存在立法依據無效、立法主體無權限、立法程序違規、立法內容違法等合法性問題。但需要指出的是，隨著國家法律制度的更新發展，在立法依據方面，《若干規定》制定時所依據的《基本農田保護條例》（1994年）已經失效。在立法內容上，很多制度設計已與當前的法律和政策規定不一致，如本部分第（三）項關于立法協調性所述。
??（二）關于立法的合理性
??合理性指標包括4個二級指標，即“正當性”、“最小侵害”、“平等對待”、“與改革發展的同步性”。總體上，“正當性”、“最小侵害”和“平等對待”3個二級指標方面不存在明顯的問題。但在“與改革發展的同步性”上存在不足，具體表現為：
??一是基本農田的劃定規定與實踐操作不盡一致。《若干規定》第6、7條分別對縣、區基本農田保護區的劃區定界和鄉、鎮基本農田保護區的劃區定界進行了規定。目前永久基本農田由各區直接劃到地塊后，統一報市自然資源和規劃管理部門，實行全市“一張圖”管理。鄉鎮人民政府不需另外劃定，也不需單獨制作分布圖。
??二是用地審批的權限和程序規定有待適時更新。根據新修訂的《土地管理法》的規定，永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準。將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準。2020年《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號）規定，試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準，上海被列為首批試點省份。對于這些審批權限的變更，《若干規定》在后續立法完善中應當對占用審批的程序等進行細化規定。
??（三）關于立法的協調性
??協調性指標包括3個二級指標，即“與相關同位法之間的協調性”“與配套規范性文件的協調性”“與其他公共政策之間的協調性”。總體上，《若干規定》立法時，不存在協調性問題。但由于年代較為久遠，后續出臺的若干法規政策文件對于部分概念和內容已有調整，客觀上，要求《若干規定》在將來的立法活動中重點關注協調性方面的問題，具體表現為：
??一是主要調整對象的內涵已經發生變化。《若干規定》主要圍繞基本農田保護區這一調整對象展開制度設計，分別對基本農田保護區的范圍、規劃、區縣和鄉鎮基本農田保護區的劃區定界以及保護區保護標志的費用安排等進行了詳細規定。但是，目前“基本農田保護區”作為一個區域概念已經轉變為“永久基本農田”的地塊概念。從國家立法規定來看，2019年新修訂的《土地管理法》第34條規定：“永久基本農田劃定以鄉（鎮）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門組織實施。永久基本農田應當落實到地塊，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。鄉（鎮）人民政府應當將永久基本農田的位置、范圍向社會公告，并設立保護標志。”從國家發布的文件規定來看，“永久基本農田”概念于2008年中共十七屆三中全會上被首次提出，并指出設立“永久基本農田”的根本目標在于牢固樹立“耕地紅線”意識，保證國家糧食安全穩定。2017 年，全國各地永久基本農田調整劃定工作全面完成，至此，“永久基本農田”取代“基本農田保護區”成為地方基本農田保護中的具體實踐工作內容。此后，2017年中共中央、國務院聯合下發了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號），提出了嚴格永久基本農田劃定和保護的具體要求；2018年原國土資源部下發了《關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》（國土資規[2018]1號）；2019年自然資源部、農業農村部聯合下發《關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1號）；黨的十九大報告又明確提出“完成生態紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作”的要求。這一系列文件都體現了構建保護有力、集約高效、監管嚴格的永久基本農田特殊保護新格局、牢牢守住耕地紅線的要求。從上述國家法律和中央文件的規定可見，《若干規定》中關于基本農田保護區的規定需要更新。
??二是整體制度設計存在一定的滯后性。從整體制度設計來看，《若干規定》對基本農田的保護主要側重于基本農田保護區的劃定方面，在基本農田的質量提升等方面缺乏系統性規定，不能完全滿足國家目前所強調的“加強耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護”的要求。通過梳理上位法的規定，結合耕地數量、質量、生態“三位一體”保護的要求，在后續立法活動中，《若干規定》除了劃定、占用管理等規定之外，還需要對耕地質量的保護和提升、對永久基本農田環境的監測和評價、對永久基本農田耕作者等主體的義務設定、激勵機制和保護責任等方面進行全方位的制度設計，包括：1、對耕地質量建設和提升的規定，包括耕地質量綜合評價指標、質量調查監測、儲備區建設等；2、對永久基本農田環境監測、污染防治、污染治理等的規定；3、對行政相對人禁止性行為的規定，包括禁止占用永久基本農田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物，禁止發展林果業和挖塘養魚等；4、關于激勵機制和保護責任的規定，包括耕地保護補償機制、生態補償機制、各級政府的保護責任、領導的任期目標責任等。
??三是一些具體規定與上位法不盡一致。主要表現為基本農田的保護范圍與上位法不完全一致。《若干規定》第4條對納入基本農田保護區的耕地范圍進行了規定，與《土地管理法》第33條規定的范圍進行對比可見，兩者的規定略有差別。一方面，《土地管理法》將“已建成的高標準農田”劃入到永久基本農田的范圍，《若干規定》由于制定時間較早，因此劃定范圍中沒有這一項內容。另一方面，《若干規定》規定了“農業綜合開發區的耕地”，但是實踐中“農業綜合開發區”已經取消了。同時，《若干規定》規定了“農作物種子生產基地”，而《土地管理法》并沒有將其納入永久基本農田范圍。
??（四）關于立法的科學性
??科學性指標包括2個二級指標，即“專業性”和“可操作性”。總體上，《若干規定》立法時具有極好的科學性，這從本市基本農田保護取得的成效可以看出。但隨著社會發展和不斷進步，尤其是精細化管理要求的不斷提升，一些當年可行的制度設計在“可操作性”方面出現了一些問題，主要表現為個別條款面臨規定過于原則性、內容不明確、操作性不強的質疑，具體體現在如下三個方面：
??一是保護標志的經費問題。《若干規定》第8條規定了設立保護標志的經費列支部門，但具體實踐中，經費究竟由土地管理部門統一劃撥，還是區財政統一劃撥，抑或是屬地化負責（鄉鎮）各區操作并不一致。
??二是部分義務性規定需要進一步強化。《若干規定》對基本農田的劃定、監管的規定比較具體，而對集體經濟組織、土地承包經營者的義務性、禁止性規定應進一步強化，不利于對基本農田進行更有效的源頭保護。
??三是對相關管理部門的監管內容和責任界定需要進一步明確，具體實施過程可能存在職能交叉問題，特別是《土地管理法》對相關土地管理部門和農業農村管理部門的職責進行了新的規定后，地方立法應當對相關管理部門的協作機制予以明確，增強執法實踐中的可操作性。例如，對于我市生態保護執法中普遍存在的河林還田、高標準農田優先劃入永久基本農田等情況，還未明確具體的工作機制。
??（五）關于立法技術
??立法技術指標中包括2個二級指標，即“立法語言的準確性”和“文本結構的完整性”。《若干規定》是在國家層面已經明確建立基本農田保護制度并已有相應的管理制度的前提下，對制度具體落實的若干具體問題進行的規定，在“文本結構的完整性”上不存在問題，但在“立法語言的準確性”上，按照當前的標準，已有不足，主要表現部分語言歸于概括，影響了操作實效。例如，使用“定期”的表述，但未明確具體時限，實踐操作中難以進行統一要求；又如，使用“土壤養分含量豐富”的表述，但未明確具體標準。
??四、評估建議
??為了貫徹落實國家關于“全面實行永久基本農田特殊保護”的戰略要求、實施《土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規關于保護耕地、保護永久基本農田的規定，結合本市永久基本農田保護工作面臨的實際情況和需求，在評估的基礎上，建議研究論證適時廢止《若干規定》，并重新制定新的政府規章，統籌處理好永久基本農田保護和生態建設的關系，形成更加合理有效的制度體系。具體建議如下：
??（一）適時廢舊立新
??在國家高度重視耕地保護和糧食安全的大背景下，加強永久基本農田或者耕地保護立法，是貫徹國家關于實行永久基本農田特殊保護的重要抓手。總體上，建議適時廢舊立新，制定《上海市永久基本農田保護辦法》或者《上海市耕地保護辦法》，理由包括如下三個方面：
??第一，《若干規定》共14個條款，除了應用解釋部門和施行日期等附屬性規定外，《若干規定》用了5個條款對基本農田保護區的相關內容進行規定，在整部規章的12條主體條款中占比為41.7%。可見，基本農田保護區是《若干規定》的重點規范內容。而如前所述，“基本農田保護區”作為一個區域概念已經被“永久基本農田”的地塊概念所取代。
??第二，《若干規定》所設計的基本農田保護制度傾向于基本農田數量的保護，而對關于基本農田質量保護和提升的規定較為薄弱，不能完全滿足國家目前所強調的耕地數量、質量、生態“三位一體”保護的要求。
??第三，《若干規定》制定時所依據的《基本農田保護條例》（1994年制定）已經廢止，新的《基本農田保護條例》于1998年制定后又于2011年修訂。此外，2019年修訂的《土地管理法》也是《若干規定》的上位法依據。
??基于上述三方面的考量，建議依據《土地管理法》《基本農田保護條例》等上位法規定，結合本市永久基本農田和耕地保護工作的實際情況，適時廢舊立新。目前，國家《永久基本農田保護條例》正在制定過程中，屆時可以根據上位法的內容，選擇不同的地方立法路徑。一種路徑是，貫徹實施國家《永久基本農田保護條例》，制定《上海市永久基本農田保護辦法》；另一種路徑是，如果上位法內容比較充實，地方不存在細化空間，則上海也可以貫徹落實國家關于耕地保護的制度要求，并結合本市耕地保護的實際需要，制定《上海市耕地保護辦法》。
??（二）進一步增強立法的協調性
??為了實現永久基本農田有效保護的目標，需要按照耕地數量、質量、生態“三位一體”的新要求，堅持目標導向和問題導向，從不同方面對永久基本農田保護進行全方位的制度設計，完善管控、建設、激勵多舉措并舉的耕地保護新機制。制度體系構建過程中需要關注如下幾個方面的內容：
??一是進一步重視數量控制。確保永久基本農田數量不減少，需要堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不降低、農民利益不受損四條底線，永久基本農田一經劃定，即納入國土空間規劃，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。為此，需要通過立法明確規劃標準、劃定、占用審批、占補平衡等規定，特別是要實行指標分類管理，落實耕地占一補一、占優補優、占水田補水田的要求。
??二是進一步加強質量提升。目前我國在基本農田劃定的技術方法和保護制度的設計上，仍然以保護數量的確定和落實為主。在質量建設上，規劃資源、農業農村、環保等主管部門分別推進了農用地分等定級、多目標土壤地球化學調查、農用地土壤詳查、土壤環境質量的監測等工作，但尚未建立一套完整科學的耕地質量綜合評價體系，使得基本農田劃定和保護沒有硬性的指標依據。因此，建議今后的工作中強化耕地質量綜合評價的技術標準研究工作，明確耕地質量調查監測與評價制度，確保耕地質量的保護與提升；細化永久基本農田儲備區制度，明確各區落實永久基本農田儲備區劃定職責的法定化；明確高標準農田建設、土地復墾等新增加耕地情況下，對永久基本農田儲備區進行補充更新的程序性規定。
??三是進一步完善補償機制。政府對基本農田保護管理方式，正在經歷強制性行政管理為主轉變為政府主導，同時通過經濟激勵方式調動農村集體組織、承包經營者保護永久基本農田的積極性的綜合體制。因此，將來立法過程中，可以按照“誰保護、誰受益”的原則，依據永久基本農田保護任務，整合有關涉農補貼政策，探索制定耕地保護激勵性補償制度，明確補償標準和方式，加大補償力度。
??四是進一步強化保護責任。一方面，設定嚴格的法律責任預防侵占永久基本農田等違法行為的發生，同時明確日常監管和動態巡查機制，對違法違規行為嚴格追究法律責任。另一方面，按照《國務院辦公廳關于印發〈省級政府耕地保護責任目標考核辦法〉的通知》（國辦發〔2018〕2號）的要求，通過立法明確耕地保護目標考核制度，并將年度考核結果納入政府領導班子和主要領導綜合考核評價內容。
??（三）進一步增強立法的可操作性
??立法的可操作性，直接關系到立法的執行效果與實效性。建議可以從如下幾個方面有針對性地提高立法的可操作性：
??一是進一步明確相關實體性規定。包括進一步明確永久基本農田保護標志的經費列支問題；進一步明確耕地開墾費的使用問題，確保一定數額的耕地開墾費能夠用于開墾新的耕地；增加對集體經濟組織、土地承包經營者的義務性、禁止性規定。
??二是進一步明確相關協作機制。包括永久基本農田的規劃制定上，與農業農村部門的綜合開發高標準農田建設規劃、水利部門的水土保持規劃、林業部門的退耕還林規劃等相關規劃有效協調和銜接問題；以及針對河林還田、新增耕地認定、高標準農田劃入永久基本農田等問題，進一步明晰各部門的具體職責以及部門協作機制。
??三是進一步細化有關程序性規定。包括明確永久基本農田的劃定范圍和流程，細化占用永久基本農田的審批流程等。
??四是吸納現行制度和實踐成果。近年來，本市在糧食安全省長責任制考核、基本農田生態補償工作考核、耕地質量保護與提升、耕地質量年度監測、耕地保護巡查抽查制度等方面已經積累了不少成熟經驗，在《若干規定》的后續立法完善中應當考慮對現行政策規定和有效的經驗做法予以吸收。
??（四）進一步完善立法技術
??在立法技術方面，明確規定違法行為的相關法律責任。以確保法律的規定能夠落到實處，體現立法的高質量和實效性。法律責任的設定主要有以下兩個方面：
??一是設定相應的行政處罰。對各類違法占用和破壞永久基本農田等行為，應當在遵循過罰相當、比例原則等的前提下設定一定數額的罰款等行政處罰。
??二是對于相關行政部門工作人員的違法行為，也應當設定的相應的法律責任。如對于侵占、挪用耕地開墾費等的違法行為，依法給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任；對于玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。