??摘 要
??2001年9月14日，上海市人民政府發布了《上海市管線工程規劃管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2001年11月1日正式施行。《辦法》為上海市城市管線工程規劃管理提供了法律依據，促進了上海市管線工程規劃管理的規范化。《辦法》目前已經實施19年，雖然2016年經過修正，但隨著時代的發展，上海市城市建設水平的要求越來越高，對關涉城市建設水平的管線工程規劃的要求也大幅提高。《辦法》在實施過程中已經出現一些與新的形勢不相適應的問題，有必要進一步修正。為了更好的開展修訂工作，根據《上海市規章立法后評估辦法》，需要對《辦法》的制度規范性和實施效果進行評估，以便為修訂提供充分的參考和可靠的依據，增強立法的科學性。因此，上海市規劃與自然資源局組織開展了《辦法》的立法后評估工作。
??本次評估，對市區相關行政管理部門，以及管線工程建設單位、管線測繪單位等行政相對人進行了訪談，制作發放了分別以行政機關、行政相對人和公眾為對象的調查問卷，并與杭州、南京、武漢等其他城市管線工程規劃管理的立法進行了比較，從制度規范性和實施效果等方面對《辦法》進行了深入評估，在此基礎上形成了評估報告。
??本次《辦法》的立法評估，采用了7項一級指標，21項二級指標。7個一級指標，包含合法性和立法技術等2個靜態型指標，以及合理性、科學性、協調性、實效性和認同度等5個動靜態兼具的評估指標。
??經評估，得出總體性評估結論為：較好。在立法目的實現方面，《辦法》在客觀上對本市管線工程建設的規劃具有較好的規范作用，基本實現了出臺時的立法目的。在主要規定落實方面，管線專業系統規劃和詳細規劃管理、道路管線規劃控制、架空線設置的規劃要求、管線技術標準、建設條件限制的處理、選址意見書和建設用地規劃許可、地下管線竣工圖編制、規劃驗收和竣工檔案報送等制度設計落實情況較好，道路管線位置的規劃安排、地下管線的交叉處理、架空線的規劃控制、管線通過橋梁和隧道的要求、規劃的協調、建設工程規劃許可、管線的放樣復檢和跟蹤測量等制度設計，由于各種原因與現狀存在一定程序的差異。在促進社會管理規范化方面，《辦法》對本市的社會管理、城市安全運行產生了積極的作用，因此，《辦法》的總體社會認可度也比較高。
??同時，從具體評估指標來看，《辦法》具有合法性，在合理性上，符合正當性和平等性，但隨著經濟社會發展，在立法的適應性方面已不完全符合當前工作實際。在協調性上，《辦法》與同位法和公共政策相互協調，但與近期新制定的一些規范性文件有不一致的地方。在專業性上，《辦法》的一些規定已滯后于實際工作的需求，同時，《辦法》的某些規定較為原則，可操作性有一定欠缺。在立法技術上，《辦法》基本做到了結構完整、語言準確，但在法律責任方面有待進一步強化，在相關概念界定方面有待與時俱進。此外，《辦法》在執法的有效性上有待加強。
??基于評估結論，建議適時啟動《辦法》的修訂程序，重點增強立法的適應性、協調性、專業性、可操作性以及執法的有效性，促進《辦法》的完善和有效實施。
??引言
??市政管線是重要的基礎設施，與社會生產、人民生活息息相關，屬于社會經濟發展的基礎性資源網絡體系之一。如何有效進行管線工程規劃管理，對城市的發展至關重要。為了加強城市管線工程規劃的管理，完善城市基礎設施，上海市人民政府于2001年9月14日發布了《上海市管線工程規劃管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并于2001年11月1日正式施行。《辦法》對管線工程進行了界定，對管線工程規劃的管理部門、管線工程的建設原則、管線工程的規劃編制、道路管線和架空線的規劃控制、管線工程的許可、地下管線的跟測、管線工程規劃的驗收等做出了規定，為上海市管線工程規劃管理提供了法律依據，促進了上海市管線工程規劃管理的規范化。
??《辦法》目前已經實施19年，雖然2016年經過修正，但隨著時代的發展，上海市城市建設水平的要求越來越高，對關涉城市建設水平的管線工程規劃要求也隨之大幅提高。《辦法》在實施過程中已經出現一些與新的形勢不相適應的問題，為了更好地推動本市管線規劃管理相關工作，根據《上海市規章立法后評估辦法》，上海市規劃與自然資源局組織開展了立法后評估工作，以對《辦法》的制度規范性和實施效果進行評估，為《辦法》后續的存改廢提供充分的參考和可靠的依據，增強立法的科學性。
??一、評估工作概況
??（一）評估計劃與進度
??評估工作主要分為以下幾個階段進行：一、部署階段。2020年4月，制定統一的評估工作方案和相關調查問卷，完成評估的準備和部署工作；二、調研階段。2020年5月-6月，根據評估工作方案，通過實地考察、召開座談會、專題調研、調查問卷、邀請專家評估等多種方式，開展調研工作。三、分析和撰寫報告階段。2020年7月-8月，以目前理論界對立法后評估的相關研究成果為依據，對調研資料進行匯總、梳理、分析，在此基礎上，起草完成報告初稿；四、審核、提交報告階段。2020年9月上旬，報告初稿提聽取意見，并根據聽取意見情況，結合管線工程規劃管理的最新形勢和要求，修改形成報告終稿。
??（二）評估方法
??本次評估主要采用了以下5種評估方式：
??1.召開座談會
??組織市區相關行政主管部門，相關建設單位和測繪單位座談，了解對《辦法》的看法及實施情況，存在的問題以及對今后修訂立法的建議。
??2.問卷調查
??以相關行政管理機關、行政相對人及社會公眾為對象，制作并發放了城市管線規劃管理的調查問卷，了解各類主體對《辦法》的知曉度，對《辦法》立法質量和實施效果等的評價。
??3.立法比較分析
??將《辦法》與上位法、同位階相關法比較，分析其合法性、協調性，并與杭州、南京、武漢等其他地區城市管線工程規劃管理的立法進行比較，分析其合理性、專業性、可操作性等。
??4.典型案例分析
??收集城市管線規劃管理的典型案例，分析《辦法》的執法守法情況以及對本市管線規劃管理帶來的實際影響。
??5.文獻研究
??對《辦法》實施以來相關的政策、文件、報告、資料進行詳細的梳理和分析，將實證研究中的發現與上述資料進行對照，以增強評估的說服力。
??二、評估內容
??（一）總體評估
??在專題調研、專家座談、問卷調查的基礎上，經過充分討論后一致認為，《辦法》的立法理念符合立法當時的需要，并具有一定的前瞻性，實施二十年以來，基本實現了《辦法》加強本市管線工程建設的規劃管理，完善城市基礎設施的立法目的，《辦法》立法及其實施情況的總體評估結論為“較好”。具體包括：
??1.關于立法目的的實現程度
??《辦法》立法目的是加強本市管線工程建設的規劃管理，完善城市基礎設施。從調查問卷的結果看，除40.72%的受訪者表示不清楚之外，有2.9%的受訪者認為《辦法》的立法目的得以完全實現，有47.56%的受訪者認為基本實現，僅有8.8%受訪者認為，《辦法》的立法目的沒有實現。從專題訪談和實務部門座談的情況來看，參會單位等都認為，從整體上講，《辦法》在客觀上對本市關鍵工程建設的規劃具有較好的規范作用，基本實現了出臺時的立法目的，但同時也存在與新工作環境和要求相匹配、部分操作層面做法有待加強等不足。
??綜合來看，《辦法》立法目的實現程度好于基本實現，但是尚未完全實現，處于基本實現與完全實現之間的狀態。因此其評估結果以“較好”為宜。
??2.關于主要規定的落實情況
??為了確保本市管線工程建設規劃的制度化、規范化和有序化，《辦法》就管線工程建設規劃，規定了覆蓋全生命周期的閉環式管理制度。
??（1）規劃許可制度。《辦法》規定了建設項目選址意見書和建設用地規劃許可制度、建設工程規劃許可制度、掘路審批制度、放樣復檢制度、規劃竣工驗收、竣工檔案報送等許可制度。
??從調研情況來看，這些許可制度為本市管線工程建設規劃提供了堅實的管理基礎，在未來本市管線工程建設規劃管理工作中，仍然有繼續保留和持續推進的必要，但在簡化手續、優化程序、提升管理效率，強化執法效果等方面也存在完善空間。
??（2）規劃配套管理制度。《辦法》規定了管線專業系統規劃和詳細規劃管理、道路管線規劃控制管理、道路管線位置的規劃安排管理、地下管線交叉處理管理、架空線的規劃控制管理、架空線設置的規劃管理、管線通過橋梁和隧道的規劃管理、管線技術標準、竣工圖編制等規劃管理制度。
??綜合來看，《辦法》的主要規定多數已經落實到位，且發揮出重要作用，因此其評估結果以“較好”為宜。
??3.關于對社會管理產生的作用
??從調研情況來看，《辦法》實施二十多年以來，在規范本市管線工程建設活動，推動本市城市基礎設施建設，保障城市安全運行等方面發揮了良好的作用。主要體現在三個方面：一是建立起了較為完善的法律支撐體系，有效保證了《辦法》規定的各項措施得到基本落實；二是有效規范了本市管線工程建設規劃活動。三是基本實現了“管線走向有著落，管線變動有跟蹤”的動態管理模式。
??綜合來看，《辦法》通過嚴格規范管線工程建設規劃，在一定程度上對本市的社會管理、城市安全運行產生了積極的作用，因此其評估結果以“較好”為宜。
??4.關于社會認可度
??從調研情況來看，本次社會調查統計結果顯示，作為專業性較強的政府規章，普通民眾對《辦法》的知曉度總體上偏低，但同時，調查結果也顯示《辦法》的總體社會認可度比較高。受訪者和參加座談的部門、單位代表普遍認為，《辦法》的立法目的基本實現；相關行政主管部門基本履行了《辦法》所賦予的各項職責。被調查者基本上都認為《辦法》設置的大部分制度無論是合理性還是實效性都可圈可點，基本達到了制度設定的初衷，而相關的行政執法工作也基本得到了受訪者的普遍認可。
??綜合來看，《辦法》的社會認可度“較高”。
??（二）分項評估
??結合本次立法后評估的目的及《上海市管線工程規劃管理辦法》的具體情況，重點從合法性、合理性、協調性、科學性、立法技術、實效性、認可度等七個方面進行逐項評估，情況如下：
??1.關于立法的合法性
??包括四個方面：
??(1)立法依據合法性。《上海市管線工程規劃管理辦法》是2001年9月14日上海市人民政府令第107號發布的政府規章，《辦法》制定時的上位法依據為當年有效的《上海市城市規劃條例》以及有關法律、法規。2011年《上海市城鄉規劃條例》施行，《上海市城市規劃條例》廢止，2016年上海市政府對《辦法》進行修正，上位法依據修改為《上海市城鄉規劃條例》。《上海市城鄉規劃條例》符合《立法法》規定的立法權限，是上海市人大為執行《中華人民共和國城鄉規劃法》等法律法規的規定，根據本行政區域的實際情況作出的具體規定，該項立法權來源合法。
??（2）立法權限合法性。根據《立法法》，直轄市人民政府可以根據法律、行政法規和本直轄市的地方性法規，就“為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項以及屬于本行政區域的具體行政管理事項”制定地方政府規章。因此，上海市人民政府享有地方政府規章立法權，其對本行政區域內管線工程規劃管理的具體管理事項進行立法，符合法定的權限規定。
??（3）立法程序合法性。
??《辦法》于2001年由市政府按照法定立法程序制定，并于2016年6月21日根據《上海市人民政府關于修改〈上海市關于管理外國企業常駐代表機構的規定（試行）〉等12件市政府規章的決定》進行修正。制定、修改均符合法定程序。
??（4）立法內容合法性。以《上海市城鄉規劃條例》等上位法為參照進行對照評估，《辦法》相關規定與上位法沒有沖突。
??綜上所述，《辦法》在立法依據、立法權限、立法程序、立法內容等四個方面均具有合法性。
??2．關于立法的合理性
??包括三個方面：
??（1）立法的正當性。《辦法》的立法目的是為了加強本市管線工程建設的規劃管理，完善城市基礎設施。經對《辦法》的條款逐一進行評估，《辦法》的主要規定都較好地體現了立法正當性。比如：《辦法》第二十五條對地線管線跟蹤測量和竣工圖編制的規定，是本市地線管線空間位置準確采集的保障，第二十六條對規劃驗收和竣工檔案報送的規定，是督促管線施工按照規劃設計實施的保障，兩者都有利于實現《辦法》追求的公共利益。
??（2）立法的平等性。《辦法》有關行政管理相對人權利與義務的規定均是針對某一領域不特定的主體，不存在對某一領域某類主體的歧視與差別對待問題。如《辦法》第十六條規定，管線工程只要具備規定的情形，管線建設單位就應當按照有關規定，申請建設項目選址意見書和建設用地規劃許可證，也即在項目選址和建設用地的準入上不存在沒有合理依據和合理程度的差別規定。
??（3）立法的適應性。《辦法》制定于2001年，后于2016年通過打包修改的方式進行了一次修正，主要包括修改上位法依據、調整管理部門職責、修改管理部門名稱等內容，并沒有涉及具體的管理內容。《辦法》中主要制度設計依然延續了2001年訂立時的基本狀態。隨著城市建設發展，《辦法》主要制度設定難免會與新時代城市建設的現實情況存在一定程度上的不協調，也會面臨管線工程規劃管理專業領域產生的新問題。上述這類問題在調研中有明顯反映。具體表現在：
??一是有待與國家層面的新要求相銜接。國家層面，為加強管線建設管理，保障城市安全運行，在推進城市地下綜合管廊建設、優化管線工程審批、推進綜合管理信息系統建設等方面，先后出臺一系列制度措施（見下表）。這些新的措施和要求有待于在《辦法》中體現。
時間 | 依據 | 提出的主要改革措施或新的工作要求 |
2014 | 《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發〔2014〕27號） | 穩步推進城市地下綜合管廊建設。通過試點示范效應，帶動具備條件的城市結合新區建設、舊城改造、道路新（改、擴）建，在重要地段和管線密集區建設綜合管廊。 建立和完善綜合管理信息系統。各城市要在普查的基礎上，建立地下管線綜合管理信息系統，滿足城市規劃、建設、運行和應急等工作需要。 |
2015 | 《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》（國辦發〔2015〕61號） | 編制專項規劃。各城市人民政府要按照“先規劃、后建設”的原則，在地下管線普查的基礎上，統籌各類管線實際發展需要，組織編制地下綜合管廊建設規劃，規劃期限原則上應與城市總體規劃相一致。結合地下空間開發利用、各類地下管線、道路交通等專項建設規劃，合理確定地下綜合管廊建設布局、管線種類、斷面形式、平面位置、豎向控制等。 |
2019 | 《住房和城鄉建設部、工業和信息化部、國家廣播電視總局、國家能源局關于進一步加強城市地下管線建設管理有關工作的通知》（建質〔2017〕169號） | 規范優化管線工程審批。各地有關部門要按照國務院“放管服”改革要求，進一步優化城市地下管線工程建設審批服務流程，將城市供水、排水、供熱、燃氣、電力、通信、廣播電視等各類管線工程建設項目納入工程建設項目審批管理系統，實施統一高效管理。推行城市道路占用挖掘聯合審批，研究建立管線應急搶險快速審批機制，實施嚴格的施工掘路總量控制，從源頭上減少挖掘城市道路行為。嚴格落實施工圖設計文件審查、施工許可、工程質量安全監督、工程監理、竣工驗收以及檔案移交等規定。 |
??二是有待與城市發展的新形勢相銜接。隨著城市的發展，城市對包括市政公用管線在內的公用基礎設施的需求也在不斷調整，《辦法》需要進一步與城市發展相協調。如《辦法》第十條第一款第一項對城市規劃區域劃分的表述與上海市總規2035的標準已不一致。
??三是有待與新出臺的改革措施相銜接。2018年以來，圍繞營商環境優化，本市先后出臺了建設項目審批制度改革的一系列新舉措，《辦法》需要與其相適應。比如，《關于修訂印發<上海市進一步優化電力接入營商環境實施辦法>的通知》(滬發改規范〔2019〕3號)，明確的多項審批并行操作、并聯審批的規定等。
??綜上所述，《辦法》立法時在合理性上不存在問題，但基于社會實踐的發展，在立法的適應性方面，已有進一步提升的空間。
??3.關于立法的協調性
??包括三個方面：
??（1）與相關同位法之間的協調性，在管線工程規劃管理領域，與《辦法》同位階的法律規范主要是部門規章《城市地下管線工程檔案管理辦法》，對兩部規章逐條分析，未發現相抵觸的情形。
??（2）與配套規范性文件的協調性，以《辦法》為依據制定的配套性規范性文件主要有《關于上海市地下管線跟蹤測量工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），其主要對《辦法》相關內容進行了細化規定，基本與《辦法》保持協調，但在個別問題上，由于審改等原因，已有不一致的地方，如《辦法》第二十四條規定第一款規定，管線工程開工前，管線建設單位應當按照建設工程規劃許可證的要求進行現場放樣，并向原審批的規劃行政管理部門申請放樣復檢，經復檢無誤后方可開工。《實施意見》第三部分第七條規定，管線工程開挖前，管線建設單位應當進行現場放樣，并按規定進行放樣復驗備案。可見，兩個文件中關于復檢的規定并不完全一致。因此，《辦法》客觀上與配套文件在協調性上不盡一致。
??（3）與其他公共政策之間的協調性。與《辦法》相關的公共政策主要是2015年上海市人民政府辦公廳印發的《關于加強本市地下管線建設管理實施意見》。二者之間不存在相抵觸、相矛盾的地方。
??綜上所述，《辦法》與同位法、公共政策之間不存在不協調的問題，但在與配套規范性文件的協調上存在需要改善的地方。
??4.關于立法的科學性
??包括兩個方面：
??（1）立法的專業性。《辦法》是本市第一部專門用于加強本市管線工程規劃管理的政府規章，作為創制性立法，具有很強的專業性特點。比如，《辦法》第八條規定了道路管線位置的規劃安排,該條文對規劃紅線中心線不同方向、不同道路和空間鋪設不同種類的管線作出了具體規定，體現了專業方面的要求。但從社會實踐發展的角度看，《辦法》的專業性、科學性也有提高的空間，如《辦法》第七條規定的道路管線控制規劃，已不僅限《辦法》所述結合道路、公路建設的一些項目，河道、軌道交通等項目也有編制管線綜合控制規劃的需要。
??（2）立法的可操作性。從整體上來看，《辦法》由于施行時間已近20年，在操作性上表現一般。比如，第九條關于地下管線交叉的處理，文中對“相對次要”“相對主要”“技術要求低”“技術要求高”的概念界定不夠精晰明確，導致在實際操作的把握有難度。
??綜上所述，《辦法》立法時具有較好的科學性，但隨著社會的發展，《辦法》在專業性和可操作性方面出現需改進和提升的空間。
??5.關于立法的實效性
??包括三個方面：
??（1）守法的有效性。通過調研發現，總體上，行政相對人自覺守法的意識較強，但存在個別條文執行不到位的問題。如《辦法》第十二條關于管線通過橋梁和隧道的要求規定，“新建、擴建橋梁和隧道的，應當根據規劃要求，預留管線通過的位置；在橋梁和隧道的人行道下，應當預先埋設電力電纜管道和信息線纜管道。管線在橋梁上和隧道內通過的，應當符合有關的技術規范，保證橋梁和隧道的安全以及正常的維修、養護，并不得影響市容。”調研中，電力公司代表認為橋梁和隧道建設單位在規劃設計時，有時會忽略將電纜管道和信息線纜管道的管位規劃等考慮進去。
??（2）執法的有效性。從調研情況來看，《辦法》客觀上存在執法力度不足、成效不明顯的問題，有待進一步研究。
??（3）專業管理制度的有效性。對《辦法》規定的三方面主要專業管理制度，分別進行了評估，情況如下：
??第一，規劃控制制度
??規劃管理是《辦法》的核心內容，包括若干具體制度，主要有：
??一是管線專業系統規劃和詳細規劃管理制度。調研得知，該項制度在執行中總體情況較好。
??二是道路管線規劃控制制度。調研得知，《辦法》第七條規定的該項制度總體執行較好，但其第三款規定，“在高速公路的規劃紅線內和一級公路的快車道內，不得埋設地下管線。”該表述有不嚴謹之處，容易引起與《中華人民共和國公路法》第四十五條關于滿足一定條件后管線是可以穿越高速公路的規劃紅線和一級公路的快車道的規定不符的質疑，但事實上，本市規劃管理實際與《公路法》是一致的，《辦法》第七條的表述應在修法時予以調整。
??三是道路管線位置的規劃安排制度。調研得知，《辦法》第八條規定的道路管線位置的規劃安排制度，在實際執行中存在一些問題。特別是在中心城區，隨著近年來老舊污水管網改造、老舊自來水管網改造，普遍會遇到原先隨意安排的管道，現在排新管線嚴格按照此條規定操作則較為困難。
??四是地下管線交叉處理制度。調研得知，《辦法》第九條規定的地下管線交叉處理的制度，在實際執行中存在一定問題。主要因為法條中“相對次要”“相對主要”“技術要求低”“技術要求高”等概念的表述不夠清晰，執行中較難把握。
??五是架空線的規劃控制制度。調研得知，《辦法》第十條規定的架空線的規劃控制制度，總體執行較好，但也存在一定的問題。比如規劃分區概念變化的問題，以及根據本市戰略定位和區域調整等要求，架空線禁止范圍有進一步擴大的需求。
??六是架空線設置的規劃要求制度。調研得知，《辦法》第十一條規定的架空線設置的規劃要求制度，總體上執行較好。
??七是管線通過橋梁和隧道的要求制度。調研得知，《辦法》第十二條規定的管線通過橋梁和隧道的相關要求，雖然在設置的合理性方面認可度較高，但存在的問題也較為明顯，調研中，電力公司代表認為橋梁和隧道建設單位在規劃設計時往往會忽略預留管線，從而影響了這一制度的實施效果。
??八是管線技術標準。調研得知，《辦法》第十三條規定的地下管線的技術標準，總體上執行較好，但隨著本市地下空間日益擁擠，以及管線技術進步導致管線口徑變化等問題，客觀上存在現行管線技術標準與工作需求不匹配的問題。
??第二，與規劃相關的制度
??一是協調制度。調研得知，《辦法》第十四條規定的管線通過橋梁和隧道的相關要求，總體上執行較好，但也存在一定問題，主要是由管線建設單位作為協調主體，在操作中很難做到，從便民的角度考慮，建議由行政主管部門作為協調主體更為合適。
??二是建設條件限制的處理制度。調研得知，《辦法》第十五條規定的建設條件限制的處理制度，總體上執行較好，但還存在需要完善的地方，主要是協調的方式和作出決定的時間限制不夠清楚，不利于項目的建設進程。
??三是跟測制度。調研得知，《辦法》第二十五條規定的地下管線的跟蹤測量制度，制度設計較為合理，操作性較強，但由于執法的實效性問題，導致該制度的執行效果受到一定影響。
??四是竣工圖編制制度。調研得知，《辦法》第二十五條規定的竣工圖的編制制度，總體上執行較好。
??總體來說，被調研對象較普遍地期待隨著經濟社會的快速發展，進一步完善管線的規劃制度，不斷提升管線規劃質量。
??第三，規劃許可制度
??一是關于選址意見書和建設用地規劃許可制度。調研得知，《辦法》第十六條規定的建設項目選址意見書和建設用地規劃許可的相關要求，實際執行較好。
??二是建設工程規劃許可制度。調研得知，《辦法》第十七條規定的建設工程規劃許可制度，總體上執行較好，但其中第一款關于“局部更新”的表述不夠清晰，實際中利用這個模糊性的規定回避許可的現象客觀存在，一定程度影響了該項制度的實施效果。
??三是變更規劃要求的手續制度。調研得知，《辦法》第二十二條規定的變更規劃要求的相關手續，總體上執行較好，但辦理變更手續較為復雜煩瑣，存在需要重復提交申報材料的情況。
??四是放樣復驗制度。調研得知，《辦法》第二十四條規定的管線工程開工前放樣復驗制度，審批制度改革增加了事后備案的選項。
??五是規劃驗收和竣工檔案報送制度。調研得知，《辦法》第二十六條規定的規劃驗收和竣工檔案報送的相關要求總體上執行較好，但也存在改進的空間。主要體現在對需要提交的檔案清單目錄，各個區在具體理解和操作要求上存在差異，需要進一步統一標準。
??總體來看，管線許可對于本市管線的有效管理起到了十分重要的作用，但有必要根據實際形勢，對審批流程有待進一步簡化。
??綜上所述，《辦法》設定的以上三方面制度，總體上具有合理性和可操作性，具體實踐也證明了這些制度實施的有效性。但是經濟社會發展，隨著行政審批制度和“放管服”改革的深化，這些制度有根據新形勢、新要求與時俱進、適度調整、不斷完善的客觀需求。
??6.關于立法的技術
??包括兩個方面：
??（1）文本結構的完整性。《辦法》共30條，主要涵蓋了立法依據、定義、適用范圍、管理主體、管理原則、規劃、技術標準、許可、法律責任、救濟、施行日期等，從整體上來看，文本結構和內容較為完整。
??(2)立法語言的準確性。通過對《辦法》法律文本用語的分析，《辦法》立法語言基本上準確規范，在語言邏輯和內部結構方面也不存在相互矛盾和沖突的問題。但隨著本市區域規劃等的調整，原有的一些提法已經發生了很大的變化，如規劃分區概念的調整。
??綜上所述，《辦法》基本做到了結構完整、語言準確，但是，在相關概念界定方面有待進一步與時俱進。
??7.關于立法的認同度
??主要采用問卷調查和專題訪談的方式，從四個方面對認同度進行了調查：
??（1）對立法基本規定的知曉度。從調查結果可知，超過半數的被調查者知道《辦法》的存在，但在知道《辦法》存在的被調查者中，大多數對《辦法》的內容并不熟悉，說明《辦法》的整體知曉度一般。但是，從群體來看，管理機關和行政相對人作為執法機關和適用法律的對象，絕大部分知道并了解《辦法》的內容，而公眾的知曉度偏低。
??（2）對立法基本規定的認可度。
??根據調查問卷可知，相關主體對《辦法》的總體認可度較高，絕大多數的調查者認可《辦法》確定的各項管線工程規劃管理制度具有必要性和合理性。但與此同時，對于上述制度的實施，被調查者也持有“需要改善”的態度。主要建議包括：中心城、新城、中心鎮的口徑需要與規劃統一；建設條件限制的處理應當細化；管線規劃許可證制度設立應適應行政審批改革的要求；應完善地下管線跟蹤測量和竣工圖的編制的監督檢查制度等。
??（3）對執法效果的評價。根據調查問卷結果得知，有相當部分被調查者在回答問題時，選擇了“不清楚”的選項，這與公眾對《辦法》的知曉度低相互關聯。但選擇“清楚”的被調查對象傾向于立法目的基本實現和實施有正面效果。與此同時，公眾在對現存問題的回答中，較多勾選了“拉鏈馬路和架空線影響市容”的選項，由此看出，綜合管廊、管線工程與道路統籌規劃、協調建設以及架空線合理規劃及控制等問題是改善《辦法》實施效果的重要方面。
??（4）對自我守法情況的評價。根據調研所知，管線規劃編制單位、管線建設單位、測繪單位等對自我守法的評價較好，在對《辦法》相關制度較高認可度的情況下，自覺守法成為必然的選擇。
??三、評估建議
??綜合以上評估情況，建議《辦法》適時予以修訂，重點在適應性、協調性、專業性、可操作性、實效性等方面加以完善。
??（一）增強立法的適應性
??1.完善架空線規劃控制制度
??按照國務院批復的《上海市城市總體規劃(2017—2035年)》，“上海2035”的主題是建設“卓越的全球城市”。未來上海城市空間的建設也必然要適應這一要求，對標最高標準、最好水平。在架空線規劃管理方面，可以適應上述要求，進行立法完善，具體為：一是落實《上海市城市總體規劃(2017—2035年)》關于規劃分區名稱和內涵的新要求。二是擴大架空線禁止范圍。根據城市建設發展的當前階段，適時將臨港新片區、長三角一體化示范區等重點區域，納入新建架空線控制范圍。三是將電車客運線路觸線網納入控制范圍。軌道交通線路和電車客運線路的觸線網，不屬于《辦法》規定的架空線控制管控范圍。但電車客運觸線網在道路交叉口立桿多、拉線密、對城市景觀建設有較大的影響，且市交通委已經明確了規劃保留的電車客運線路，因此，建議《辦法》第十條進行相應調整，即在交通委規劃保留的電車線路之外，將電車客運線路觸線網納入控制范圍。
??2.完善規劃申請許可制度
??《辦法》第二十條規定了申請建設工程許可證必須提交的材料，對材料的形式要求是“書面材料”，但隨著電子信息技術的發展和行政審批方式的變革，當前對材料的形式要求已經發生了變化，如對于第二十一條第四款要求的“有關管理部門和相關單位的書面材料”，按照審改的要求已經更改為電子材料。未來《辦法》的立法完善也應當符合時代發展要求，對申請材料的形式作出變更。此外，當前放管服改革不斷在深入、一網通辦等審批途徑也在推進，規劃申請許可制度無論在申請形式上還是程序上都應對改革作出回應，對改革中較為成熟的做法給予確定。
??（二）增強立法的協調性
??《辦法》制定時間較為久遠，隨著社會的發展，對城市治理要求的提升，管線工程管理也在逐漸發生變化，為此也陸續出臺了一些相關規范，2015年出臺《關于加強本市地下管線建設管理實施意見的通知》、《上海市測繪質量管理規定》、2017年出臺《關于本市地下管線納入地下綜合管廊的若干意見》等，建議將相關文件中施行效果較好的核心內容與《辦法》現有內容進行整合，既可以促進相關制度與時俱進，不斷完善，也可避免立法過于分散，提升執法效率。
??此外，在《辦法》出臺后制定的一些審改文件，有個別規定已經做出了調整，比如放樣復檢增加備案形式等，未來《辦法》在修訂時應對相應條款進行修改，既保障《辦法》與相關文件的協調性，也有利于提升《辦法》的科學性。
??（三）增強立法的專業性
??1.完善管線位置規劃安排制度
??《辦法》第八條對道路管線位置作出了規劃，即在城市道路、公路的規劃紅線內進行管線工程建設的，管線位置的規劃安排應當遵循相應的位置規定，如在規劃紅線的中心線以東、以南，主要安排污水管、燃氣管、電力排管和電力電纜等。但根據調研，對于在一些老路的管線建設，尤其在中心城區的老路，很多管線已經存在，新的管線在現存情況下無法遵循第八條的位置規劃。此外，還可能出于避讓地鐵、地下通道等各種現實原因，管線位置也無法完全符合第八條的規定。《辦法》第十五條關于建設條件限制的處理，為第八條規定的變通處理提供了法律依據。按照其規定，對于因管線工程建設條件限制，確實無法按照本辦法規定的規劃要求執行的，應當由市規劃行政管理部門或者區、縣規劃行政管理部門會同各有關管理部門協調作出處理決定。但實踐中，通常的處理方式是管線規劃編制單位在編制階段即協調處理，管線建設單位在申請許可時提出合理理由，然后再由規劃行政部門在實施許可時考量和決定。這種處理程序符合現實需求，更具有合理性，有必要在立法上明確。
??2.完善道路管線規劃控制相關表述
??《辦法》第七條第一款規定：市規劃行政管理部門和區、縣規劃行政管理部門應當結合城市道路、公路的建設，根據管線專業系統規劃和城市詳細規劃，組織編制道路管線綜合規劃。但根據實際情況，當前涉及到管線綜合規劃的項目類型比較多，并不僅限于結合道路、公路建設的一些項目，其他如河道、軌道交通等，都會需要編制相應的管線綜合控制規劃。因此，建議在《辦法》第一款“應當結合城市道路、公路的建設”后增加“河道、軌道交通等”的表述，以使規定更加符合現實發展要求。
??（四）增強立法的可操作性
??1.完善管線工程與城市道路、公路等綜合平衡、統籌安排、協調建設的制度
??《辦法》第五條規定第二款規定，管線工程應當與城市道路、公路以及沿線建設項目工程統一規劃，綜合平衡，統籌安排，協調建設。該條規定對盡量減少管線工程建設對城市環境和公眾生活的影響有著重要意義，對于保障管線工程順利建設也具有重要作用，但該項規定過于原則，誰來組織綜合協調、如何開展綜合協調等都缺乏具體規定，沒有相應的制度和機制，該項規定很難落實。
??2.完善地下管線的交叉處理制度
??《辦法》第九條規定，地下管線工程的建設在規劃上產生交叉的，按照下列規定處理：（一）相對次要管線避讓相對主要管線；（二）易彎曲管線避讓不易彎曲管線；（三）壓力管線避讓重力管線；（四）技術要求低的管線避讓技術要求高的管線；（五）臨時性管線避讓永久性管線。”條文中對“相對次要”“相對主要”“技術要求低”“技術要求高”的概念界定不夠精晰明確，導致在實際操作中很難把握，需要改善。
??3.完善管線建設單位與相關單位的協調制度
??《辦法》第十四條規定：管線工程需穿越城市道路、公路、鐵路、地下鐵道、民防設施、河道、綠（林）地，或者涉及消防安全、凈空控制、樹（林）木保護的，管線建設單位應當征求相關單位的意見，協商采取相應的防護或者安全措施。該條面臨的問題一是由管線建設單位作為協調單位不易操作，二是協商應當采取的方式不明確，實踐中相關單位理解不一，有些采取的是征求意見會，有些是征求意見函，客觀上影響此項工作的規范性和效率。
??4.完善建設工程規劃許可的申請制度
??《辦法》第十七條規定，管線建設單位進行管線工程建設，應當按照有關規定申請建設工程（管線）規劃許可證，但有下列情形之一的除外：（一）不改變原管位軸線和管徑的地下管線局部更新……實踐中對于什么是“局部更新”有不同理解，一些建設單位利用其模糊性規避許可，立法上有必要進一步明確規定。
??（五）增強執法的有效性
??1.加強管線工程規劃許可的監督檢查，實現管線工程建設的全線管理
??當前規劃管理部門在管位控制、跟測管理和竣工驗收方面已經有了很好的成效，但面臨的問題是，仍然存在已經建設的管線并未進入管線規劃管理之中，一些建設單位或因為項目涉及民生需要加急施工的原因、或是因為管線較短認為不重要等原因，未取得規劃許可就進行管線建設，導致管理失效。根據城市管理的需要，以及《辦法》管理的范圍，所有涉及市政公用管線和熱力、油料等特種管線工程都應納入規劃許可范疇，為保障管線規劃許可的實施，《上海市城鄉規劃條例》第五十條專門建立了監督檢查制度，規定規劃行政管理部門應當未經規劃許可的建設用地和建設工程情況以及規劃許可的執行情況等進行檢查，有關部門應按照上述規定加強執法。
??2.加強架空線的規劃控制執法，防止架空線設置影響市容市貌
??《辦法》第十條明確了架空線的禁設區域，但當前私自設置架空線和桿架的情況時有發生。在對公眾的調研中，對管線工程存在的問題上，選擇“架空線隨意設置，影響市容景觀”的占比較高，可見，架空線的規劃控制是管線規劃管理需要加強的內容，尤其在上海市建設卓越城市的目標追求下，城市市容市貌的要求進一步提升，規劃行政管理部門應進一步加強執法，保障架空線符合規劃控制。