??一、評估必要性
??《上海市查處車輛非法客運辦法》（以下簡稱《辦法》）于2014年7月29日公布，自2014年8月1日起施行。《辦法》從內容來看，以禁止性規定和執法性規范為主要內容，其中通過禁止性行為的設定、信息服務管理的規定、證據方面的規定、法律責任的設定，以實現嚴厲打擊非法客運行為，維護正常的客運市場秩序、保障乘客安全的立法目的。《辦法》維護的是包括巡游出租車和網絡預約出租車（以下簡稱“網約車”）在內的正常的客運市場秩序，保障市民通過“叫車”出行的通行權，與公眾利益密切相關。同時，《辦法》實施至今是互聯網經濟快速發展的幾年，包括交通等領域在內的互聯網經濟呈現爆發式增長，在這種背景下，《辦法》的一些規定略顯滯后，需要通過評估對其進行修改和完善。綜上，《辦法》符合《上海市規章立法后評估辦法》第八條第四項規定“與經濟社會發展或者公眾利益密切相關，且實施滿5年以上的”，應當進行立法后評估。
??二、評估指標和評估方法
??2020年4月—10月，我委組織開展了《辦法》的立法后評估工作。為了做好這項工作，采取委托評估方式：委托上海市行政法治研究所對《辦法》進行立法后評估。
??（一）評估指標
??本項目研究將借助于立法后評估的一整套評估指標體系開展分析研究。評估指標體系是立法后評估制度的重要組成部分，是反映立法文件是否需要修改、廢止的檢驗標尺。本項目將以市行政法治研究所前期研究成果《地方立法后評估制度研究》中構建的8個一級評估指標26個二級評估指標為評估依據。
??[1]
??評估指標具體見下表：
??評估指標表
| 一級指標 |
二級指標 |
| 合法性 |
依據合法；符合法定權限；符合法定程序；內容合法 |
| 合理性 |
正當性；最小侵害；平等對待；與改革發展的同步性 |
| 協調性 |
與相關同位法之間的協調性；與配套規范性文件的協調性；與其他公共政策之間的協調性 |
| 科學性 |
專業性；可操作性 |
| 實效性 |
守法的有效性；執法的有效性；專業管理制度的有效性 |
| 立法技術 |
文本結構的完整性；立法語言的準確性 |
| 認同度 |
對立法基本情況的知曉程度；對立法相關規定的認可度；對執法效果的評價；對自我守法情況的評價 |
| 成本效益 |
執法成本；社會成本與社會效益之比；守法成本與違法成本之比較；管理制度的投入與產出 |
??在具體評估過程中，將結合《辦法》的實施情況，對上述評估指標進行適當的選擇。
??（二）評估方法
??評估組主要采用了以下三種評估方法：
??1．問卷調查。評估組于2020年5月開始調查問卷的設計工作，分別設計了管理部門和執法機構調查問卷和行政相對人調查問卷。其中管理部門和執法機構調查問卷，于5月26日在交通部門系統內部下發，共發放問卷200份，截至6月12日收回有效問卷189份，收回有效比94.5%。行政相對人問卷，于6月23日通過問卷星程序推送，于6月28日關閉，共收到有效問卷反饋1077份。
??2．座談會。問卷調查和統計分析工作結束后，評估組聚焦重點難點問題，設計了座談會提綱，組織召開了市區管理部門和執法機構座談會，就《辦法》評估中的重點難點問題開展座談。
??3．專人訪談。評估組在聚焦問題的基礎上，對部分出租車司機以及網約車司機做了專人訪談。
??4．法律文本分析。評估組核對了與《辦法》相關的上位法及配套規定，包括國家和地方兩個層面的法規、政策性文件、配套規定等，對其中的相關內容進行整理和分析。
??三、總體評估
??（一）本市出租汽車行業及查處非法客運的基本情況
??根據相關材料和調研座談，行業基本情況和查處非法客運的數據反映出幾個問題：一是，網約車的數量已遠超過巡游出租車的數量；二是，隨著移動網約車平臺的快速發展和市民打車習慣的改變，市民選擇網約車出行的占比不斷上升；三是，巡游出租車駕駛員的合規意識較強。目前獲得了網約車從業資格證明的駕駛員中，有一大半為巡游出租車司機；四是，查處的非法客運案件中，網約車占絕對多數，且比重不斷加大；五，自2015年起至今，每年查處的非法客運案件數量都在高位徘徊，也正是包括交通領域在內的互聯網經濟快速發展的幾年。以上情況均說明，網約車是否合法合規，是查處非法客運工作的重點、難點和關鍵點。
??（二）總體評估結論
??評估組開展立法后評估工作，按照立法目的的實現度、主要規定的具體要求落實情況、對社會管理產生的規范促進作用、社會認可度等幾個方面，將評估等級劃分為好、較好、中等、較差、差五個等級。
??總體評估等級及劃分標準表
| 等級 |
劃分標準 |
| 好 |
立法目的已經實現；主要規定的全部具體要求落實到位；對社會管理產生積極的規范促進作用；社會認可度高（好評比率在90%以上）。 |
| 較好 |
立法目的基本實現；主要規定的多數具體要求落實到位；對社會管理產生一定的規范促進作用；社會認可度比較高（好評比率在80%以上）。 |
| 中等 |
立法目的的實現度不高；主要規定的少數具體要求落實到位；對社會管理規范促進作用不大；社會認可度不高（好評比率在70%－80%之間）。 |
| 較差 |
立法目的基本沒有實現；主要規定的少數具體要求基本落實到位；對社會管理規范沒有起到促進作用；社會認可度較低（好評比率在60%－70%之間）。 |
| 差 |
立法目的沒有實現；主要規定的具體要求基本沒有落實到位；對社會管理規范沒有促進作用；社會認可度很低（好評比率在60%以下）。 |
??根據對立法目的實現度、主要規定的具體要求落實情況、對社會管理規范化的促進作用、社會認可度等四個大的方面的綜合考察和評估，評估組對《辦法》的總體評估結論是“較好”。
??1.關于立法目的的實現程度。《辦法》的立法目的有三個：一是為了保障乘客安全；二是規范客運市場秩序；三是制止車輛非法客運行為。經評估，《辦法》關于保障乘客安全和規范客運市場秩序的立法目的實現較好，制止車輛非法客運行為的立法目的實現度相對較弱，具體理由如下：
??一是乘客安全得到有效保障。《辦法》共25條，針對當時歷史背景下非法客運的特點，對查處范圍、證據采集、處罰力度、車輛處理、信息管理、綜合治理等方面作了明確，具有一定的前瞻性，成為本市查處非法客運的重要法律依據。《辦法》實施以來，市交通管理部門依托非法客運整治聯席會議機制，針對克隆出租車、非合規網約車非法客運等行業頑癥和突出問題，通過組織開展系列專項執法活動，持續強化嚴管態勢，乘客的人身財產安全得到有效保障。
??二是客運市場秩序基本有序規范。《辦法》實施以來，市交通管理部門堅持專項治理與綜合治理相結合，集中整治與日常檢查并重，全面規范本市出租汽車客運市場秩序，重拳整治群眾反映強烈的巡游車和網約車各類非法客運行為，相關行政管理部門各盡其責，齊抓共管，出租汽車客運市場長效管理機制基本形成。總體來看，按照《辦法》的職責分工，本市交通管理部門堅守“合法經營”的監管底線，秉承“包容審慎，鼓勵創新”態度，深入推進對全市網約車平臺合規化工作，對“屢罰不改”的網約車平臺依法嚴懲，維護市場公平秩序。《辦法》在維護本市客運市場秩序方面發揮了積極有效的法治保障作用。
??三是非法客運行為得到有效遏制，但并未從根本上杜絕。《辦法》實施以來，針對行業頑癥和突出問題，交通管理部門嚴格執行《辦法》的各項規定，對非法客運組織開展多項執法檢查和集中整治：一是對“克隆”出租汽車實行源頭管控，通過加大處罰力度，開展集中整治，“克隆”出租汽車的非法客運現象得到有效遏制；二是重點加大對網約車非法客運的執法力度。通過創新非現場執法、完善信息化監管、加強大數據應用、加大媒體宣傳報道力度等方式，著力提升執法隊伍的依法履職能力。通過組織聯合執法等整治行動，非法客運行為得到有效遏制。但是由于利益驅動
??等各方面原因，網約車占主要比重的非法客運行為并未從根本上被杜絕。
??2.關于主要規定的具體要求落實情況
??一是交通執法智能化信息化建設全面加速。《辦法》實施以來，市交通管理部門堅持“智慧交通、科技監管”的理念，不斷加強城市交通的智能化、信息化建設。“上海網約車平臺監管系統”建成運營，并實現全市網約車平臺的全量數據實時監管。完善執法總隊綜合執法信息平臺功能，研發完成電子辦案系統，并在全總隊應用。不斷強化執法大數據的應用，查處克隆出租汽車、網約車等非法客運案件的效率不斷提升。
??二是執法方式不斷創新。依托市網約車監管平臺“全量數據、實時監管”，不斷創新執法方式，強化源頭治理。形成“街面執法檢查”和“線上數據檢查”相結合的執法模式，提升對網約車平臺違規派單的執法監管效能。通過“亮燈執法”，打擊克隆出租汽車；探索開展非現場執法方式，通過“電子警察”大數據比對，打擊安裝“空車燈”的傳統“黑車”；依托公安部門“查酒駕”“公安臨檢”等形式，查處網約車非法客運，執法實效不斷提升。
??三是交通管理領域的難題頑癥得到有效遏制。依托非法客運整治聯席會議工作機制，通過系列整治行動，克隆出租汽車非法客運得到有效遏制。關于網約車非法客運行為，本市交通執法機構通過加大路面執法整治力度、加強平臺車輛清退力度、加大違法行為曝光力度等舉措，積極推進網約車平臺的合規化進程，持續開展對網約車非法客運的專項整治工作。本市出租汽車行業的頑癥難題得到有效遏制。
??3.關于對社會管理規范化的促進作用
??一是相關公共政策和配套管理制度陸續出臺。公共政策方面，2016年11月上海印發《關于本市深化改革推進出租汽車行業健康發展的實施意見》，進一步明確在堅持公共交通優先發展的前提下，適度發展出租汽車，巡游車與網約車實行差異化經營的定位。配套管理制度方面，2016年12月，市交通委、市網信辦、市公安局、市市場監管局（原市工商行政管理局）、市通管局等五個部門制定出臺《關于規范本市私人小客車合乘出行的實施意見》。2018年9月，市交通委通過了《上海市交通委員會關于出租汽車和車輛非法客運行政處罰的裁量基準》。這些公共政策和配套制度的頒布實施，明確了巡游出租汽車和網絡預約出租汽車的定位，對推動巡游出租車轉型升級，規范網約車經營活動，進一步推進本市出租汽車行業健康規范發展起到了重要的作用。
??二是依法履職、協同共治的機制基本形成。近年來，市交通管理部門依托全市整治非法客運跨部門聯席會議工作機制，聯合公安、城管、稅務、市場、文化旅游、網信、通信等部門，持續開展對本市非法客運的整治行動，取得較好進展和成效，聯合執法常態機制不斷完善，部門協同共治的合力和機制基本形成
??。
??4.關于社會認可度
??《辦法》實施后，市交通管理部門加大普法力度，利用傳統媒體和新媒體，對《辦法》的重點內容進行了廣泛的宣傳和解讀，調查問卷顯示，社會公眾對《辦法》的知悉程度比較高。從行政執法機構來看，《辦法》與相關的地方性法規等，已成為行政執法人員重要的執法依據，對《辦法》的科學性、前瞻性和可操作性等的認可度較高。
??綜上，通過對《辦法》立法目的實現程度、主要規定執行情況、對社會管理的規范促進作用及社會認可度的分析，評估組認為，《辦法》相關制度的實施整體上較為平穩有序，總體執行較好。但是，《辦法》在實施中也遇到了一些具體問題：
??一是對巡游出租汽車的管理有待進一步強化。巡游出租汽車行業的發展還面臨各種瓶頸，如何促進其與網約車的融合發展、錯位服務，將是今后面臨的重大課題。
??二是對網約車非法客運的監管仍缺乏有效的措施。目前《辦法》對網約車非合規駕駛人員的監管仍然缺乏有效的措施，非合規駕駛員闖關逃逸等行為時有發生，嚴重影響到交通執法人員、乘客和其他市民的人身安全。同時，《辦法》對無許可證的網約車平臺的處罰力度明顯不足，也影響到執法的有效性和權威性。
??四、具體指標評估
??（一）合法性
??從本質上講，合法性是立法文件必須符合客觀規律、充分反映民意、科學理性、基本價值理念等。從形式上講，合法性是立法文件必須符合立法權限、符合立法程序、不違背上位法的規定等。
??1．依據合法
??從事非法客運的車輛既包括未取得營業性客運證件的汽車，也包括不得從事客運的摩托車、三輪車、電力助動車以及假冒客運出租汽車等，涉及面比較廣。《
??上海市出租汽車管理條例
??》、《
??上海市公共汽車和電車客運管理條例
??》、《
??上海市道路運輸管理條例
??》、《
??上海市查處車輛非法客運若干規定
??》都是《辦法》列明的立法依據。
??《上海市出租汽車管理條例》是為了加強本市出租汽車的管理，提高出租汽車服務質量，保障乘客、用戶和出租汽車經營企業、個體工商戶（以下簡稱經營者）及其從業人員的合法權益而頒布的一項地方性法規，未依法取得許可，非法從事出租車運營的行為，是非法客運行為，運營車輛俗稱為“黑車”。目前交通執法部門主要依據該條例對非法客運行為做出行政處罰。
??《
??上海市公共汽車和電車客運管理條例
??》是為了加強本市公共汽車和電車客運管理，維護營運秩序，提高服務質量，保障乘客和經營者的合法權益頒布的一項地方性法規。雖然非法從事公共汽車和電車運營的情況比較少，但無證運營的公共汽車和電車也屬于非法客運的范疇。
??《
??上海市道路運輸管理條例
??》主要從維護本市道路運輸市場秩序，保障道路運輸安全、促進道路運輸業的健康發展角度，對省際班線客運經營、包車客運經營和旅游客運經營的從業者做出一系列規定。非法從事省際客運經營的，市交通行政主管部門可以進行處罰。這樣就對非法客運的打擊就涵蓋了省際客運。
??《
??上海市查處車輛非法客運若干規定
??》是市人大采用專門立法，設定若干制度，通過地方性法規的形式賦予執法機關必要的手段，以加大對非法客運的整治力度，提升對非法客運整治的實效。
??2．符合法定權限
??《
??上海市查處車輛非法客運若干規定
??》作為地方性法規，為提升整治車輛非法客運的實效，對從事非法客運的駕駛人設定了暫扣、吊銷駕駛證的行政處罰措施，對非法客運的車輛設定了暫扣、沒收等行政強制和行政處罰措施。《辦法》是為了更好地執行該規定所做的實施細化。《辦法》所針對的車輛非法客運活動，擾亂正常的客運市場秩序，危及乘客人身和財產安全，是城市管理中的一大頑疾。且近年來，隨著網約車的出現，客運市場的進一步開放，車輛非法客運活動存在一定的蔓延趨勢，成為社會共同關注的一個突出問題。打擊非法客運、保障良好的道路交通秩序，沒有超出地方政府的立法權限范圍。
??3．符合法定程序
??從節約立法成本、有效利用現有立法資源的角度考慮，地方立法在立法形式上，應盡可能采用對現有法規進行修正的方式。《辦法》正是對2010年制定、并經兩次修正的政府規章《上海市查處車輛非法客運規定》所作的廢舊立新，旨在強化和完善查處非法客運的措施手段，提高查處工作成效，形成長效機制。
??2014年5月，原上海市人民政府法制辦公室在中國上海門戶網站了發布了關于《上海市查處車輛非法客運辦法（草案）》征詢公眾意見的公告，公開向公眾征求意見。并結合公眾意見反饋，對《辦法（草案）》進行進一步修改后交市政府常務會議審議。2014年7月，市政府第54次常務會議審議通過了《上海市查處車輛非法客運辦法》，并于2014年8月1日起施行。《辦法》的出臺，符合法定程序。
??4．內容合法
??《辦法》在分析、總結過去查處非法客運的實踐工作經驗基礎上，對如何破解查處工作中面臨的取證難、處罰難等法律問題作了立法上的探索。比如，《辦法》第十一條（證據采集）規定：“交通行政執法機構和公安機關依法收集的錄音、錄像等視聽資料、證人證言以及檢查筆錄等，可以作為認定車輛非法客運的證據。交通行政執法機構和公安機關的工作人員不得采用威脅、引誘、欺騙等方式收集車輛非法客運的證據。采用上述方式取得的證據，不得作為查處車輛非法客運的依據。”該規定一方面擴大了行政執法機關的取證范圍，執法人員隨身攜帶的執法記錄儀可以有效地記錄和保存證據。另一方面也對執法人員證據合法性提出要求。在處罰上，對《上海市查處車輛非法客運規定》所確定的對從事非法客運的車輛進行暫扣和沒收的處罰做了分類細化。
??另外，《辦法》還充分運用信息手段，有機銜接本市交通管理、人口管理等機制，實行對非法客運的綜合治理。使得在政府規章層面上，對非法客運的查處措施更為有力，執法行為更為規范，形成對本市道路交通秩序和城市平安建設的有力保障。
??（二）合理性
??1．目的正當性
??目的正當性是指立法機關在立法以及制度設計時，在主觀上是否出于正當的動機，在客觀上是否符合正當的目的。具體來說，一要符合公正、正義的基本價值觀念。一個社會的基本價值體系，是國家法律秩序的基礎和最高準則，法律制度的設計必須符合這些基本價值觀念。二要符合人民的根本利益。三要符合社會公共利益，必須承認政府增進社會福利、維護公共安全和社會公共利益的重要性。
??非法客運一直以來都是交通部門集中專項整治行動的對象。旅客運輸行業，無論是市內的公共汽車和電車，還是出租車、省際客運班線或包車，都要獲得交通主管部門的許可后方可從事經營。而上述許可一般數量有限，期限固定。非法客運的“非法”就體現在相關車輛和人員未得到許可即開始從事運營。
??首先，“黑車”如果不加以整治，會對合法運營車輛存在較大的擠出效應。在城市的客運系統中，公共汽車和電車是公共產品，滿足大眾的一般出行需求；而出租車是準公共產品，滿足居民的個性化的出行需求。合法營運的出租車需要承擔固定的運營成本，除日常的加油費、過橋費、維修費外，還包括向公司上繳的管理費以及各項稅費。黑出租車的運營成本往往只有合法經營成本的三分之一。如果不加以查處，會形成劣幣驅逐良幣的后果。
??其次，網約車的出現，給“黑車”以更隱蔽的生存空間。查處的非法客運案件中，網約車占絕大多數，且比重不斷加大。2014年，《辦法》已經將網約車納入管理范圍，近年來，隨著網約車的快速發展，市民使用網約出租車已明顯超過巡游出租車。事實上，合規網約車的成本并不低，比如平臺也要對網約車進行抽成；比如網約出租車車輛保險要15000以上；車輛經過8年就得強制報廢等。高成本之下、補貼取消之后，有相當一部分社會車輛是“黑車”運營的狀態。
??最后，從運營安全的角度，非法客運在車輛、司機等各方面都存在安全隱患，一旦發生事故，因為保險上的欠缺，乘客可能得不到充分的賠付。不久前，滴滴順風車發生的惡性事件，使乘客付出了生命的代價。
??因此，查處非法客運，目的正當性是十分充足的。
??2．最小侵害性
??當有多種同樣能達成目的的方法時，立法機關應選擇對公民正當權益侵害最小的一種方法。“相同有效”的措施中存在禁止性措施與負擔性措施時，應以負擔性措施代替禁止性措施。當“相同有效”的措施中存在強制性措施和指導性措施時，應以指導性措施代替強制性措施。當“相同有效”的措施，均不涉及公共利益時，以不侵犯私權利的自由為選擇原則。
??非法客運一直是交通部門執法的難點。《辦法》第十二條
??關于“違反一般禁止規定的處罰”條款，
??對非法從事經營性客運活動的，只在第二次被查獲且存在安全隱患的，才對車輛進行沒收。對非法從事經營性客運活動的駕駛員，由公安交通管理部門暫扣其機動車駕駛證3個月至6個月。
??而摩托車、三輪車、電力助動車等車輛從事非法客運的，考慮到這些車輛可能是當事人的日常交通工具，因此，交通執法部門只處以1000元以上5000元以下的罰款，并不對車輛進行暫扣。體現了審慎監管和最小侵害的原則。
??3．平等對待
??平等對待是體現憲法確立的公民的平等權。平等對待要求立法機關在立法時杜絕一切不合理的差別，承認一些合理的差別，立法應當考慮弱勢群體的傾斜保護。
??網約車剛出現的時候，被認為是出租車的有益補充。但假以時日，大家發現，網約車平臺對駕駛員的進入缺乏相應的限制，駕駛員的駕駛水平和個人素質魚龍混雜，再加上接連發生的網約車惡性案件，使乘客對于網約車安全持懷疑態度。因此《辦法》在對二者進行平等對待的前提下，仍然保留了對出租車專用標識的保護。而且由于巡游出租汽車實行總體的車輛額度控制和運價政府定價，具有準公共產品性質，在保證市民通過“叫車”出行的通行權方面具有政府托底的性質，所以對巡游出租車和網約車平等對待，實行差異化發展是必要且合理的，也符合平等對待的原則。
??4．符合公序良俗
??法律應當維護并闡釋其所處時代的基本道德準則和公序良俗，并盡可能確切地反映大眾的基本價值觀。如果立法規范無法符合這一標準，會使法律的價值弱化，并在社會公眾心目中失去權威性。
??網約車的出現，在提高客運效率的同時，也帶來了不可忽略的社會問題。例如，軟件叫車的方式對老年人不夠友好；叫車軟件的使用進一步擠壓了揚召叫車的成功率；最主要的，叫車軟件的存在，使得非法客運活動更加隱蔽。針對非法客運，《辦法》需要探索新的執法方式，在保護乘客的生命財產安全和打擊非法客運活動之間獲得平衡，以更好地實現社會的公序良俗。
??（三）協調性
??1.與國家和地方層面公共政策的協調性
??2016年，國務院辦公廳發布《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》（國辦發[2016]58號），明確出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。提出出租汽車行業要堅持改革創新。抓住實施“互聯網+”行動的有利時機，堅持問題導向，促進巡游出租汽車轉型升級，規范網絡預約出租汽車經營，推進兩種業態融合發展。通過明確發展定位，著力構建多樣化、差異性城市綜合運輸服務體系，更好滿足人民群眾出行需求。地方層面，2016年11月上海印發《關于本市深化改革推進出租汽車行業健康發展的實施意見》，對指導意見的內容做了進一步細化。
??2.與同位法之間的協調性
??國家層面，2016年7月交通運輸部、工業和信息化部等七部門共同發布了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（交通運輸部、工業和信息化部、公安部、商務部、工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家互聯網信息辦公室令2016年第60號）（2019年12月修正），明確“堅持優先發展城市公共交通、適度發展出租汽車，按照高品質服務、差異化經營的原則，有序發展網約車。”“網約車運價實行市場調節價，城市人民政府認為有必要實行政府指導價的除外。”交通運輸部同步完成對《出租汽車駕駛員從業資格管理規定》（交通運輸部令2011年第13號）、《出租汽車經營服務管理規定》（交通運輸部令2014年第16號）的修訂，為依法規范出租汽車行業管理提供良好法律法規等制度保障。此外，交通運輸部對《巡游出租汽車經營服務管理規定》進行了修改，調整了適用范圍，并對出租汽車行業定位、經營者與駕駛員利益分配等方面做出了一系列規定。要求巡游出租汽車經營者根據經營成本、運價變化等因素及時調整承包費標準或者定額任務等，更好地構建企業和駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經營模式，加快推進傳統行業轉型升級。地方層面，本市制定并實施《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》（滬府令48號），提出“滬人滬證、滬牌轉性”等網約車運營準入要求，同時對個人信息保護、跨業經營、網絡信息安全等方面作了明確規定。
??總體上看，由于《辦法》頒布實施時間較早，雖然其中對于信息服務管理做出了前瞻性的規定，在全國都屬領先，但是在當時的歷史條件和社會背景下，《辦法》中對于有網約車并沒有做出很細致的規定，因為彼時網約車剛剛開始萌芽，還沒有成為一個社會聚焦的現象和問題。隨著網約車的爆發式增長，國家和地方層面通過公共政策、部門規章、政府規章等形式對網約車做出專門規定，對巡游出租車和網約車的差異化發展明確了定位。《辦法》對禁止性行為的規定主要是聚焦于巡游出租車的管理，且社會宣傳、證據采集、監督檢查等條款具有普遍適用性，因此和后來頒布實施的政策規章等并不存在明顯沖突，在協調性上沒有大的問題。
??（四）專業性
??專業性，是指立法的內容及規定是否反映了立法所調整領域的內在規律，以及與客觀規律的相符程度。主要包括：
??1.科學性
??強調立法規定必須與社會實際相一致，不僅要避免相關規定滯后于社會實際，也要防止相關規定過于超前，而導致規定無法執行，造成不必要的社會浪費或者政府強行推進而得不償失。
??《辦法》第三條“一般禁止性規定”將非法客運限定在“未取得營業性客運證件的汽車”以及“摩托車、三輪車、電力助動車”的范圍。從該條規定看，營業性客運證件，既包括巡游出租車，也包括網約出租車。取得相關證件，都要向交通行政主管部門提出申請并且提供有關的文件和資料，由交通行政主管部門作出審核決定。《辦法》中沒有體現二者在獲得相關許可時的區別。根據修訂后的《出租汽車駕駛員從業資格管理規定》，在駕駛員從業資格考試應當滿的條件：如取得相應準駕車型機動車駕駛證并具有3年以上駕駛經歷；無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄，最近連續3個記分周期內沒有記滿12分記錄；無暴力犯罪記錄等，無論是從事巡游還是網絡預約服務，在申請條件上并無區別，為促進新老業態公平競爭創造積極條件。但二者在駕駛員從業資格考試內容上存在不同。巡游出租車包括全國公共科目和區域科目考試。網約出租車駕駛員從業資格區域科目考試是對地方出租汽車政策法規等具有區域規范要求的知識測試。設區的市級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門可以根據區域服務特征自行確定其他考試內容。從科學性的角度，《辦法》打擊非法客運，應當對巡游出租車和網約出租車的取得合法經營許可做出規定。
??2.可操作性
??既要求要充分考慮管理相對人自覺守法的可能性和可行性，又要充分考慮行政執法機構及執法人員執法的可能性和可行性，以保證立法規定的實際可操作。
??《辦法》第七條在機場、車站、港口、醫院、商業網點、旅游集散點以及道路等公共場所，劃定客運出租汽車專用候客區域。專用候客區域主要針對具備外部識別性的訊游出租車，但網約出租車也有上下客的客觀需求，網約出租車是否可以使用上述專用候客區域，用以停靠車輛供乘客上下車。
??《辦法》第十條對“宣傳動員和社會舉報機制”做出規定，規定交通、公安等行政管理部門應當通過多種形式，廣泛宣傳非法客運行為的危害性，動員市民積極配合查處車輛非法客運工作。但因為非法客運從一定程度上也是為了滿足乘客的出行需求，所以，乘客舉報非法客運的積極性并不高，并且出于對司機的同情，不愿配合執法機關的查處。
??（五）實效性
??實效性，是指立法在具體實施過程中所帶來的社會效果，即設計的各項制度在實施中的實現程度，主要包括守法的有效性、行政執法的有效性以及專業管理制度有效性。
??1．守法的有效性
??如果每一項立法規定都需要借助于行政執法活動才能實現，那么立法規定的實現必然是高成本和低效率的。
??（1）評估組認為《辦法》規定涉及的行政管理相對人是單位的，其中巡游出租車公司的自覺守法意識較強，但是網約車平臺，尤其是滴滴等，自覺守法意識較為薄弱，違法現象較為嚴重。主要問題包括：一是違法收留其他平臺清退的非法車輛，以此鞏固市場地位；二是違背合規承諾，黑名單車輛不減反增；三是拒絕遞交全量非法車輛清單，干擾正常行政執法和擾亂本市客運正常秩序。
??（2）評估組認為《辦法》規定涉及的行政管理相對人是個人的，大部分巡游出租車駕駛員自覺守法意識較強，而網約車駕駛員的自覺守法意識較為淡薄，在法定義務遵守上存在的問題集中表現在以下幾個方面：一是少量巡游出租車駕駛員存在拒載、繞道多收費等現象，據統計，2013年-2019年間，每年都有巡游出租車駕駛員因為此類違法行為被吊銷駕駛員準營證；二是每年克隆出租車的相對數量有所控制；三是網約車駕駛員闖關逃逸現象嚴重。部分無資質網約車輛的駕駛員，在遇到公安交警和交通執法人員聯合執法檢查時，往往采取闖關逃逸等方式，有的甚至造成較為嚴重的后果。
??2.執法有效性
??行政執法的目的是為了實現立法意圖，保障立法規定在現實生活中得以實現。行政執法的有效性，既能夠反映立法規定實施的情況，也能夠反映立法的質量與水平。如前所述，評估組認為，行政執法機構在保障《辦法》各項制度得以實現方面，做了大量的工作，執法成效還是較為明顯的。存在的問題主要涉及以下幾個方面：一是網約車方面，由于法定處罰的限額遠低于實際獲利，使得執法實踐中的行政處罰無法在客觀上對網約車平臺形成有效威懾。個別網約車平臺無視相關規定，在某些方面實際上是處于不可控狀態；二是克隆出租車的數量基本得到控制，但是客運標識方面的創新違法手段較多，加之《辦法》中對這些新的違法行為缺乏必要規定，因此客觀上降低了這一領域的執法有效性。
??3．專業管理制度的有效性
??專業管理制度的有效性，強調立法時所設計制度的目標和要求是否被轉化為現實，并對社會產生積極的規范促進作用。
??《辦法》涉及的專業管理制度主要包含有四個領域：
??一是以禁止性規定的形式，就與巡游出租車管理的相關內容在五個方面做出了規定。從這些年的管理和執法實踐來看，這五個方面的禁止性規定基本上都得到了較好的實施。交通執法部門通過建立“四輪機動車”違法信息數據庫，開展非法客運專項整治、區域性專項整治、克隆出租車專項整治、行業專項整治、以及與公安部門開展的聯合專項整治等工作，以及不斷加大違法行為的曝光等方式，有效地維護了巡游出租車的市場運營秩序，保障了巡游出租車駕駛員和廣大乘客的合法權益。
??二是增設對召車信息服務商的監管措施。交通行政執法部門通過重點針對非本市注冊登記的車輛、非本市戶籍的駕駛員非法從事網約車加大打擊整治力度、開展網約車非法客運高發區整治工作、對網絡平臺公司開展源頭查處、責成停止不正當低價競爭、全力推進網約好車平臺合規化進程等方式，不斷嚴格網約車平臺和網約車管理，積極維護依法開展經營的平臺與駕駛員、以及乘客的合法權益。但是由于《辦法》的規定的滯后性，以及處罰手段和金額設定的局限性，這一領域的工作尚存在較大的改進、完善空間。
??三是明確查處證據的類型。在以往非法客運查處中，證據認定方法比較單一，在乘客不愿作證的情況下，“一對一”的經營模式取證十分困難。對此，《辦法》明確查處證據類型，規定合法方式取得的錄音、錄像等視聽資料、證人證言以及檢查筆錄等可以作為認定證據。客觀實踐中，交通執法部門不斷完善創新執法監管手段，探索利用現場視頻取證和界面視頻監控取證等方式，提高交通執法監管效率，提升交通執法監管效能。同時，通過不斷完善綜合執法信息平臺功能，研發和使用電子化辦案系統，推進長三角數據共享，不斷強化執法大數據應用，不斷提升智慧賦能效力。
??四是推行綜合治理工作機制。《辦法》將查處非法客運與本市其他四個領域的管理機制實行有效銜接。包括：一是將非法客運查處納入本市社會治安綜合治理；二是將非法客運違法者信息納入本市個人信用信息系統；三是將違法者處罰信息納入社保部門對本市居住證積分扣減審核內容；四是將違法者信息以及非法客運車輛信息納入公安交通管理、人口管理等信息系統。實踐證明，綜合治理方式使從事非法客運活動的違法行為人不但受到行政處罰，且在其居住證辦理、就業、子女入學、個人征信等方面都受到限制和影響，有效遏制了一部分違法行為人的違法行為，對本市非法客運的治理和巡游出租車、網約車的正常營運秩序的維護有著重大作用。
??總體上，評估組認為《辦法》設定的四項制度，在設計上具有合理性和可操作性，實踐也證明了這些制度的有效性。但是由于經濟、社會的發展出現了很多新情況，提出了很多新要求，因此，這些制度，尤其是對網約車平臺和網約車的管理模式及其相關規定有與時俱進、適度調整、不斷完善的客觀需求，有進一步提升實效性的必要。
??（六）立法技術
??立法技術是指“依照一定之體例，遵循一定之格式，運用妥恰之詞語（法律語言），以顯示立法原則，并使立法原則或國家政策轉換為具體法律條文之過程”。立法技術對于立法質量、立法實施，包括執法和守法均有非常直接和重大的影響。本次評估將立法技術指標細化分為以下二項二級指標：
??1．文本結構的完整性
??文本結構的完整性，即是否由法律規則一般要求的假定、處理和制裁三部分構成。《辦法》由二十五條構成，在文本結構上并未分章。從邏輯上看，第一條和第二條在實際上構成了《辦法》的總則部分；第三條至第七條構成了《辦法》規范的禁止性行為范疇；第八條對運營平臺的信息服務管理做出了規范；第九條至第十一條對監督檢查、投訴舉報、證據采集作出了規定；第十二條至第十八條是法律責任部分；第十九條至第二十四條規范了與行政處罰相關的一些事項，第二十五條是施行日期的規定。從整體上來看，文本結構完整。
??評估組認為，問題比較大的有兩項內容：一是對網絡運營平臺的信息服務管理的規范落后于時代的客觀需求。由于《辦法》出臺時，網約車剛剛出現，尚屬于新鮮事物，立法將其納入管理的范疇，是具有很強的前瞻性的。但是由于時代和認知所限，對網約車管理平臺未來發展的趨勢、可能存在的問題以及其違規野蠻生長所可能帶來的危害，難免估計不足，由此作出的規定也難免滯后于時代發展的客觀需求，亟待更新、調整、強化。二是法律責任的設定和行政處罰的種類和金額，尤其是對網約車平臺違法行為處罰的設定不能有效威懾行政管理相對人，不能有效阻止違法行為的發生，亟需進一步研究和調整。
??2．立法語言的準確性
??立法語言的準確性，即立法中法律用語具有內在邏輯的嚴密性和表達的準確性，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語言使用不規范等情況。通過對《辦法》法律文本用語的分析，評估組認為，《辦法》立法語言準確規范，在語言邏輯和內部結構方面也不存在相互矛盾和沖突的問題。
??綜上所述，評估組認為無論是從文本結構，還是從立法語言來看，立法技術都較為成熟，有待進一步強化的是對網約車平臺的管理模式和手段的設定；有待進一步完善的是法律責任部分。
??（七）認同度
??立法實施的實際情況，不僅指其在實施過程中所帶來的客觀結果，同時也包括公眾、尤其是立法所調整的法律關系主體對該制度的認知和認同情況。一般情況下，只有當社會公眾及相關主體對立法持認同態度時，立法才能夠得到有效的實施。本次評估將立法技術指標細化分為以下四項二級指標：
??1. 對立法基本規定的知曉度
??立法所調整的法律關系主體只有對立法規定有所了解，才有可能按照制度的要求來規范自己的行為。因此，對制度的知曉程度，可以從一個側面判斷制度的實現程度。從行政相對人調查問卷的情況來看，在回收的1077份調查問卷中，勾選“知道，但不了解內容”的有560份問卷，占52%；勾選“知道，也了解內容”的有328份問卷，占30.45%；勾選“不知道”的有189份問卷，占17.55%。總體顯示，被調查者中知道《辦法》的占比82.45%。因此，評估組認為《辦法》在知曉度方面的評價應當以“較好”為宜。
??2. 對立法基本規定的認可度
??認可度，是指公眾、尤其是立法所調整的法律關系主體對立法規定的認可和信任程度。當各方主體對立法規定持認可態度時，不僅自己會自覺守法，還會積極地維護法律的實施，推動立法目的的實現。這時，立法目的實現的可能性也較大；反之，當各方主體抱有抵觸情緒時，立法實施的阻力就會增加，立法實施的成本也會增加。
??從管理部門和執法機構的調查問卷情況來看，被調查者普遍認為《辦法》中禁止性規定、監督檢查、社會舉報、證據采集制度等設定比較合理，認可度較高；對信息服務管理的規定認為其有存在的必要性，但是對具體內容的設定和對實施效果的評價較差。從管理相對人的調查問卷情況來看，普遍認為“黑車”的存在還是有其客觀原因的，對行政執法的認同度較高，對乘客有配合義務也持肯定態度。
??3. 對執法效果的評價
??執法效果評價是指對行政執法行為所產生效果的評價，既包括行政管理相對人的評價，也包括行政執法機關的自我評價以及社會公眾的評價。本次調查主要是通過社會調查和與行政管理部門和執法部門座談了解具體情況。社會調查和座談人員普遍認為在現有條件下，行政執法工作能夠得以較為順利地開展，認為行政執法方面總體效果較好。但是在違反信息服務規定的處罰方面，普遍認為手段不足，管理的作用未能達到有效發揮。
??4.對自我守法情況的評價
??自我守法是指公眾、尤其是立法所調整的法律關系主體，對自身是否能夠將立法中的相關規定內化為自覺行為的評價。如果能夠做到自覺內化，那么則說明該立法的社會認同度高。社會調查和座談人員普遍認為在巡游出租車管理領域，自我守法的情況良好，雖然存在一些問題，但是尚屬于可控、可治范圍。但是在網約車管理領域，存在著較為嚴重的違法違規行為，有待進一步規范和有效治理。
??綜上所述，《辦法》在立法的合法性、合理性、協調性、立法技術等方面上均不存在明顯問題，主要問題集中于專業性和實效性方面，專業性方面的問題集中反映在：社會舉報、證據采集等個別制度可操作性不強。實效性方面的問題集中反映在：1.個別網約車平臺合法合規意識淡薄，守法性差，不惜以違法違規手段擴大市場份額、賺取高額利潤；2.《辦法》中信息服務管理的規定已不適應當前網約車平臺發展現狀，法律責任部分手段不夠用，對網約車平臺沒有有效的制約和威懾，影響了執法的有效性。
??五、本市查處車輛非法客運集中反映出的其他問題
??如前所述，非法客運中網約車已占絕對比重，網約車是否合法合規，是查處非法客運工作的重點、難點和關鍵點。同時，目前網約車非法客運的監管仍缺乏有效的措施。但網約車非法客運的蔓延，除了缺乏有效監管措施外，還有一些深層次的原因。
??（一）巡游出租車運力不足是網約車非法客運具有生存空間的原因之一
??首先，根據《上海市出租汽車管理條例》以及配套規章的規定，出租車駕駛員必須具有本地戶籍，但巡游出租車行業由于勞動強度大，且實行單一運價，多年來收入沒有明顯增長，又受網約車沖擊分流明顯，對于本地年輕人不具有職業吸引力，駕駛員缺口明顯；其次，上海出租車行業實行許可經營制管理，巡游出租車實際額度5萬輛左右，且多年來保持相對穩定，增幅較小，但是根據調研，目前實際運營的只有3萬輛左右，大量的巡游出租車閑置，造成有限公共資源的浪費。巡游出租車運力明顯不足，是網約車數量不斷增長，非法客運具有生存空間的原因之一。
??評估組認為，第一，在出租汽車行業實行許可經營制管理模式下，車輛額度作為有限公共資源應充分利用；第二，無論是巡游出租車公司還是巡游出租車駕駛員，得益于多年來公司化、品牌化的經營模式和經營理念，其合規性都強于社會的網約車平臺和網約車駕駛員；第三，數據顯示，巡游出租車差次數高于網約車，單車運力高于網約車。從道路資源有限，應最大化利用的角度，應提高巡游出租車運轉率，避免車輛額度閑置。
??（二）租賃車公司為網約車平臺輸入了大量非法網約車
??評估組在調研中了解到，從事網約車非法客運活動的，有相當一部分車輛來源于租賃車公司，目前租賃車公司出租車輛用于非法客運活動的行為基本上已經公開化，一般采取三種形式：一是出租Y牌車，由租賃車公司出面接入滴滴、美團等合作的網約車平臺從事非法經營活動；二是出租普通牌照車，接入網約車平臺從事非法經營活動；三是用以租代買的形式，出售帶牌照的車輛用于非法經營活動。租賃車公司有恃無恐、混肴視聽，大肆宣傳其Y牌車為合法運營車輛，為網約車平臺輸入了相當數量的非合規車輛和司機，一定程度上助長了網約車非法客運行為。事實上，租賃車無論是車輛還是人員方面均不合規：1.租賃車中的Y牌車，是表明租賃車性質，合法的租賃車公司可以把這些車輛租賃給普通用戶自己使用，而非專門的運營車輛；2.租賃用于運營的駕駛員，一般均是外地來滬人員，不符合“滬人”的要求。
??（三）《辦法》處罰手段單一、威懾力不足，是網約車非法客運屢罰不止的主要原因
??根據調研和座談，管理部門和執法機構普遍反映，《辦法》中信息服務管理的規定，實施效果不理想，原因包括：互聯網信息服務平臺向不具備營運資質的駕駛員和車輛派單的情況普遍存在；個別網約車平臺未取得許可，無資質經營，知法犯法現象嚴重等等。其中，《辦法》的處罰手段單一、處罰力度過低、違法成本過低、威懾力不足，是實施效果不理想的最主要原因。
??（四）對非法網約車，需要研究更有針對性的證據規則
??根據調研和座談，行政管理部門及執法機構普遍認為，《辦法》中的證據采集規定集中反映出一些問題。數據顯示，目前從運營車輛數和單日運營差次總數來看，網約車均已遠超過巡游出租車，在這種情況下，對非法網約車需要研究更有針對性的證據規則。
??（五）巡游出租車下線監管不嚴，是克隆出租車非法客運的原因之一
??自《辦法》頒布實施以來，克隆出租車非法客運行為得到有效遏制，但并未從根本上杜絕，主要原因在于，巡游出租車下線流程不完善，監管不嚴，部分巡游出租車下線報廢但并未及時清除出租車專用標識、顏色和設施。另外，市場中仍有販售出租汽車專用設施的渠道，由于隱蔽性強，執法成本高等原因，對于這些渠道取締困難。
??六、評估建議
??（一）在試點的基礎上，及時修改《辦法》的上位法
??一是，建議在試點放開巡游出租車駕駛員的戶籍限制和試點巡游出租車動態運價的基礎上，適時修改《辦法》的上位法《上海市出租汽車管理條例》，通過制度的調整，提升巡游出租車行業和職業的吸引力，提升巡游出租車公司和駕駛員的獲得感，吸納優秀的滬籍和非滬籍駕駛員進入巡游出租車行業。以改善車輛空置現象，提升巡游出租車運力，擠壓非法客運生存空間。二是，通過適時修改《辦法》的上位法《上海市出租汽車管理條例》，補全法律責任，加強對租賃車公司非法客運活動的查處，不讓租賃車公司的行為游離于非法客運的法律責任之外。
??（二）創新手段實現對網約車平臺的有效監管
??建議，一是，加大懲戒力度，強化網約車平臺主體責任。建議采取責令停業、吊銷許可證等行為罰手段，對網約車平臺加大懲戒力度；二是，創新監管手段。可聯合通信管理局等部門實行聯合監管和懲戒，對知法犯法且屢教不改的網約車平臺，通過信息技術手段，采取平臺下架、暫停APP使用、斷網等有針對性的監管措施；三是，實施精準打擊。應用科技手段，通過大數據信息比對，對扣證階段還在營運駕駛的司機，對高頻次活躍的非法客運行為實行精準打擊。
??（三）完善證據規則，研究將網約車平臺訂單信息納入證據范圍
??（四）加強源頭管理，嚴格監管，完善巡游出租車退出機制
??建議應加強源頭管理，完善巡游出租車退出營業的手續和流程，并嚴格監管，從源頭上杜絕已下線的車輛再次進入二手車市場，經過改裝成為克隆出租車進行非法運營。
??總體上，《辦法》作為一部以禁止性規定和配套法律責任為主要內容的行政執法類規章，其本身的作為空間相當有限，作為其禁止性規定制
??度前提的出租車許可經營制度，作為其法律責任前提的行政強制措施和行政處罰規定，均規定在《辦法》的上位法中，包括《上海市出租汽車管理條例》和《上海市查處車輛非法客運若干規定》等。因此，對《辦法》的評估，離不開對其整個制度環境的考量，對《辦法》的調整和完善，也需要在整個大的制度環境下統籌考慮。
??附件：
??《上海市查處車輛非法客運辦法》實施情況問卷調查
??（行政相對人問卷）
??1. 您知道《上海市查處車輛非法客運辦法》嗎？了解內容嗎？
??A. 知道，但不了解內容 B.知道，也了解內容 C.不知道
??2. 《上海市查處車輛非法客運辦法》中規定了三個立法目的，分別是“保障乘客安全”和“規范本市客運市場秩序”、“制止車輛非法客運行為”，您認為這三個目的的實現情況如何，請在您認為合適的態度分值上打
??不好 好
| 保障乘客安全 |
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2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
| 規范本市客運市場秩序 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
| 制止車輛非法客運行為 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
??3. 您乘坐過黑車么？乘坐黑車的主要原因是什么？
??A. 出租車太少，很難叫到 B. 沒有合適乘坐的公共交通線路 C.黑車價格便宜 D.其他
??若選D.其他原因，請填寫_____________________________
??4. 您是否開過黑車，若開過，開黑車而不辦理注冊登記的主要原因是什么？
??A. 外地戶籍，不符合條件 B. 沒有符合條件的車輛
??C. 辦理注冊登記周期長，手續繁瑣
??5. 您認為，執法機構查處黑車時，乘坐黑車的乘客及其他目擊人員是否應當配合檢查，并提供相關證據？
??A. 應當配合檢查并提供相關證據 B.沒有配合義務
??6. 乘坐黑車的過程中，如果出了交通事故或者其他安全事故，乘客的權益是得不到保障的，這點您了解嗎？
??A.了解 B.不了解
??7. 您是否知道如何判別打到的網約車是黑車？
??A.知道 B.不知道
??8. 如果明確知道打到的網約車是黑車，您還會乘坐嗎？
??A.會 B.不會 C、不確定
??9.假設您有一個18歲的女兒，您會讓她一個人乘坐黑車嗎？
??A.會 B.不會 C、不確定
??10.您覺得乘坐黑車的主要風險是什么？
??A、發生道路交通安全事故概率高 B、可能受到駕駛員侵害 C、東西落在車上找不回來
??[1]
??上海市行政法制研究所：《地方立法后評估制度研究》，《政府法制研究》2008年第4期。