摘要
《上海市國家建設征收土地費包干使用辦法》（滬府發[1987]58號）（以下簡稱《使用辦法》于2010年12月20日第二次修訂后，已經超過5年，同時新修訂的《土地管理法》已經出臺。《使用辦法》適用范圍、相關規定和實施效果等是否能適應市場環境形勢發展的需要，與有關法律法規是否能有效銜接等，需要重新評估。為此，上海市規劃和自然資源局根據《上海市規章立法后評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》）確定的評估條件、標準和評估的辦法，組織了對《使用辦法》的全面立法后評估工作。
評估工作從2019年3月到2019年10月，經歷了立項準備、調研分析和形成調研報告等階段，評估方法采用實地調研、專家咨詢和比較分析，在此基礎上形成評估報告。
根據《評估辦法》要求，從規章的制度規范性和實施有效性兩方面進行評估，并將評估標準細化為合法性、協調性、技術性、可操作性和實效性5個二級指標，以及20個左右的三級指標。
從合法性評估看，符合合憲性，立法依據充分，符合法定立法權限的規定，制定程序、修改程序均符合相應的法定程序，立法內容具有合法性。從協調性評估看，與同位法、相關配套文件都保持了較好的協調關系，符合公共政策的要求。從技術性標準看，名稱規范性、文本結構完整、立法語言規范基本準確，但隨著《土地管理法》的修訂和管理體制等變化，一些表述與現實已經不太適應，有必要對土地征收費管理中的相關語言進行調整。從可操作性評估看，《使用辦法》主要使用人為單位主體，所以公眾的知曉度不高，但規章行政相對人都知曉，規章有較強的針對性和現實指導性，除個別條款外，規章的具體有較強的操作性，并實施中也有一定的靈活性和實用性，也規定都體現了操作程序正當、簡便的原則。
從實效性評估看，《使用辦法》立法時，符合當時整個基本建設管理體制改革發展的需要。也有效解決了征地補償中的公平性和規范性。2010年修訂后，仍起到維護征地工作的規范、有序實施。是符合上海實際的有效征地程序性制度安排。但當前隨著社會經濟形勢的發展，以及最新修訂的《土地管理法》的要求，《使用辦法》的實效性有所減弱。一些條款已不適應新的管理體制和社會發展要求，但規章實施總體看實施還是有效的，這一制度安排還是需要持續的。
在綜合分析基礎上，按照確定的評估方法進行評估。從總體上來看，《使用辦法》立法質量好，執法情況較好，但隨著社會經濟的發展的相關法律法規以及規章制度的完善，《使用辦法》的實施效果已有所減弱，因此，建議對《使用辦法》進行重大修改。
從修改的基本方向看，未來的《使用辦法》的修訂，注重與新修訂的《土地管理法》相銜接，與行政管理體制改革相銜接，與社會經濟發展的需要相銜接。并重點關注進一步規范征地補償工作流程，盡可能將土地補償與房屋補償的流程銜接起來，強化集體組織取得補償后的資金監督和使用進行規范。
前言
為了規范國家建設征用土地程序，1987年9月9日上海市人民政府發布《上海市國家建設征收土地費包干使用辦法》（滬府發[1987]58號）（以下簡稱《使用辦法》。2008年6月6日上海市人民政府令（第3號）將《使用辦法》第一次修訂，2010年12月20日上海市人民政府令（第52號）又將《使用辦法》第二次修訂。自該《使用辦法》實施以來，為上海市國家建設征收土地費用包干使用提供了具體的實施辦法。
由于《使用辦法》制定時間較早，第二次修訂后實施也已超過5年，同時，國家《土地管理法》等相關法律法規現已修改，《使用辦法》適用范圍、相關規定和實施效果等是否能適應市場環境形勢發展的需要，其相應條款與國家相繼頒布的有關法律法規是否能有效銜接等，需要重新評估。
上海市規劃和自然資源局根據《上海市規章立法后評估辦法》（滬府發〔2017〕88號）確定的評估條件、標準和評估的辦法，組織對《使用辦法》開展全面立法后評估工作，為下一步立法活動奠定基礎。
一、《使用辦法》評估過程和方法（一）《使用辦法》評估過程
1、立項的準備階段
2019年3月底，成立項目評估組，就評估的目標、內容、方法、標準以及法律法規的依據進行了討論，制定評估調研方案。
2、項目的調研階段
2019年4月-5月底，評估組通過調研訪談、專家咨詢、論證會等形式，調研了解《使用辦法》的實施情況。調研對象主要包括市、區土地管理部門和土地征收事務部門、主要用地單位，聽取《使用辦法》在具體實施過程中的實際效果，遇到的問題，需要修訂的建議等，多方面、全方位了解《使用辦法》實施的社會效果。
3、評估報告的初步形成階段
2019年6月-7月底，在深入調研的基礎上，梳理調研材料，提出相關的初步意見和相關結論，初步形成評估報告。
4、評估報告的形成
2019年8月-9月，將初步形成的報告組織專家和管理部門論證，在充分聽取有關專家、管理部門意見的基礎上對《使用辦法》立法后評估進行完善，形成評估報告。
（二）《使用辦法》評估方法
1、實地調研
根據《評估辦法》第三條評估原則，明確了規章立法后評估，堅持客觀公正、科學、合理的原則以及《評估辦法》第十二條評估方法，結合《使用辦法》評估項目的特點，對典型區的征地事務部門，用地單位等進行了調研走訪，獲取了第一手的資料和相關數據。
2、專家咨詢
根據《評估辦法》第十四條社會參與條款，評估單位開展規章立法后評估，應當采取多種方式，廣泛聽取社會公眾、專家學者等方面的意見和建議。召開了小型專家座談會，聽取相關領域的專家學者的意見、建議，為評估提供了相應的理論支撐，并結合最新的國家建設征收土地相關立法動向和社會發展規律分析。
3、比較分析
查閱了北京、天津、深圳等十余個大中城市關于國家建設征收土地相關法規、規章以及規范性文件，整理土地征收費的收取、標準以及使用等方面的具體規定，借鑒相關經驗。
二、《使用辦法》評估標準（一）《評估辦法》確定的一級標準
根據《評估辦法》第十條評估標準有關規定，《使用辦法》主要從以下兩方面確定評估的標準，作為一級總體指標。
1、制度規范性
根據《評估辦法》第十條第一款第一項評估標準，《使用辦法》的制度規范性是指是否存在與上位法相抵觸的內容；制度措施是否合理，是否符合公平、公正的原則，是否適應社會經濟發展的需要；是否存在與其他規章不相協調的內容等。
2、實施有效性
根據《評估辦法》第十條第一款第二項評估標準，《使用辦法》有效性是指公眾、行政相對人等對規章及其主要制度的知曉度、滿意度；制度措施是否可行；相關配套制度建設情況；規章的執行情況和效果，實施中存在的主要問題以及原因等。
3、評估側重點
根據《評估辦法》第十條第二款評估標準，《使用辦法》將以實施有效性為重點開展評估。根據《評估辦法》第十一條要求以及根據《使用辦法》的基本制度和特點，除對《使用辦法》進行全面評估基礎上，還對其核心制度，即“國家建設征收土地費包干使用制度”設立、程序、方式、基本內容進行了重點評估。
（二）《使用辦法》評估的二級和三級標準
根據《評估辦法》確定的一級標準體系和總體要求，在充分聽取有關專家、學者意見和建議的基礎上，形成了《使用辦法》評估適用的具體二級和三級評估標準，即為一級標準的細化，具體詳見表1。
表1：《使用辦法》評估的三級評估標準體系
| 一級標準 | 二級標準 | 三級標準 |
| 規范性 | 合法性 | 合憲性；符合上位法的規定；立法權限合法；制定程序合法。 |
| 協調性 | 與相關同位法之間的協調性；與配套規范性文件的協調性；與其他公共政策之間的協調性。 | |
| 技術性 | 名稱規范性；結構、體系完備性；立法語言規范性。 | |
| 有效性 | 可操作性 | 制度設計針對性和現實性；法律規則有實際操作性；靈活性和實用性；程序正當、簡便性。 |
| 實效性 | 適應社會發展需求；適應修后訂的《土地管理法》；設定目標科學合理；權利和義務的配置合理；制度設計合理。成本效益。 |
三、《使用辦法》論證與評估
根據《使用辦法》確定的評估標準，在宏觀與微觀相結合、總體與局部相結合、法律原則和法律具體條文相結合、法律法規發展的歷史、現實與未來相結合，對《使用辦法》全方位進行評估。
（一）合法性評估
主要表現在以下幾個方面：
1、合憲性評估
根據我國《憲法》第十條第一款規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。第十條第二款規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。《使用辦法》的立法目的就是為了解決國家建設征收土地的補償公平性、規范性問題，符合合憲性。
2、立法依據評估
《使用辦法》最初立法是依據《土地管理法》以及根據《國務院關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》（國發[1984]3號1984年9月18日發布）（以下簡稱《暫行規定》）制定的。
但《暫行規定》已被《國務院關于廢止2000年底以前發布的部分行政法規的決定》（實施日期：2001年10月6日）廢止。2008年6月6日上海市人民政府令第3號和2010年12月20日上海市人民政府令第52號分別對《使用辦法》進行了兩次修訂，立法的依據主要為《土地管理法》。
當前，《土地管理法》進行了新的修訂，對國家建設征收土地的補償費用等進了完善，但具體操作性仍需要地方政府結合實施，進行具體立法。因此，評估組認為《使用辦法》立法依據充分。
3、立法權限評估
《使用辦法》是關于本市行政管理區域內國家建設征收土地工作，并結合本市情況而制定的規章。依據《立法法》第82條的規定，屬于“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章”的立法事權范圍，由本市人民政府出臺政府規章，《使用辦法》的制定符合法定立法權限的規定。
4、立法程序評估
《立法法》是在2000年7月1日通過實施，《規章制定程序條例》2002年1月1日施行，而《使用辦法》在1987年9月9日上海市人民政府發布實施（滬府發[1987]58號）的。因此，《使用辦法》最初立法制定的程序是按照《立法法》、《規章制定程序條例》之前的有關法律、法規和相關的政策為依據的。但是《使用辦法》在2008年和2009年進行了兩次修訂，這兩次修訂是按照《立法法》、《規章制定程序條例》規定的程序規范修訂的。因此，《使用辦法》的制定程序、修改程序均符合相應的法定程序。
5、立法內容評估
根據《立法法》第82條，本市政府可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。
1987年《使用辦法》為了貫徹《土地管理法》，規范國家建設征用土地工作，根據《暫行規定》，并結合本市情況，制定的。《土地管理法》就土地征收補償費用繳付和行政程序未作具體的規定，《使用辦法》就是為了有效執行《土地管理法》而出臺的。而具體的采取的方式和程序則采用了《暫行規定》的基本制度。根據該《暫行規定》第15條，“實行征地由地方政府統一負責的辦法。今后，經批準的建設用地，應由縣、市人民政府統一負責，實行征地費用包干使用，保證建設用地”。“各省、自治區、直轄市人民政府要按照國家有關規定，在今、明年內制定出征地費用包干辦法，并報國務院備案”。“不論中央項目或地方項目，都要一視同仁，按規定的包干辦法執行”。
雖然《暫行規定》已于2001年廢止，但《使用辦法》所規范的內容仍是符合上位法《土地管理法》實施要求的，所以，評估組認為，《使用辦法》立法內容具有合法性。
（二）協調性評估
1、同位法協調性評估
關于不動產補償的政府規章，相關的主要是《征地管理費暫行辦法》（財政部、國家物價局價費字[1992]597號）等部委規章，提到了征地管理費的性質，征地管理費系指縣以上人民政府土地管理部門受用地單位委托，采用包干方式統一負責、組織、辦理各類建設項目征用土地的有關事宜，由用地單位在征地費總額的基礎上交一定比例支付的管理費用，但該管理費已經在《使用辦法》中取消，由于部委規章與《使用辦法》屬于同位法，不影響《使用辦法》協調性。
上海市人民政府關于印發《上海市征地土地補償費標準(2017)》、《上海市征地青苗補償標準(2017)》、《上海市征地財物補償標準(2017)》的通知（滬規土資綜規〔2017〕321號），該套政府規章與《使用辦法》進行了有效銜接，由征地補償費用確定后，再按照《使用辦法》簽訂征地費包干合同。
2、配套文件協調性評估
1993年2月13日，國家土地管理局發布《關于收取征地管理費辦法》國土資源部關于征地補償有關問題的答復；（2000年12月29日國土資法函36號）國土資源部關于印發《關于完善征地補償安置制度的指導意見》的通知；（國土資發[2004]238號）國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知（國土資發[2010]96號）等三部部委規范性文件，經研究，《使用辦法》與上述規范性文件協調性很好，與這些文件不存在沖突和矛盾。
3、公共政策協調性評估
《使用辦法》的制定符合我國公共政策的要求，包干費合同的內容就是市政府按照《土地管理法》、《土地管理法實施條例》以及《上海市實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》基本政策，保障集體土地所有者的土地合法權益。
總體看，《使用辦法》的協調性較好。
（三）技術性標準
1、名稱規范性評估
根據《規章制定程序條例》第七條規定，規章的名稱一般稱“規定”、“辦法”，但不得稱“條例”。
《使用辦法》的全稱為《上海市國家建設征收土地費包干使用辦法》，使用的辦法符合《規章制定程序條例》第七條規定。規章的法定區域為“上海市”，明確了規章的實施區域。
從立法初衷看，“包干”二字準確界定了原來征收土地費的范圍，但隨著當前征收土地費內容的變化，以及實踐中的遇到問題，這一概念需要重新衡量。
2、文本結構的完整性
《使用辦法》在文本上共11條，第1-3條為總綱部分，主要為《使用辦法》的適用范圍、管理機關職責等；第4條內容為包干費合同的簽署，具體包括合同簽署的當事人、合同的基本內容、合同的生效和用地單位的責任等；第5-7條對土地征收費用的有關規定，具體包括合同中包干費用的具體內容、征地包干費用的取費、國家建設征收土地造成的多余勞動力的安置等；第8-9條為違約責任和征地土地費用的合理使用；第10-11條主要是對相關概念的解釋權和施行日期作出規定。
從整體上來看，文本結構較為完整。
3、立法語言規范準確性
通過對《使用辦法》法律文本用語的分析，該條例立法語言準確規范，在語言邏輯和內部結構方面不存在相互矛盾和沖突的問題。
但是，隨著《土地管理法》的修訂，土地征收的范圍進行了新的界定，外延限定為公共利益的范圍。法律文件中與此相關的一些概念應按此調整。
此外，《使用辦法》中相關主體名稱，隨著機構的變遷，也應加以修改。
綜上所述，在立法技術方面，《使用辦法》在立法當時基本做到了結構完整、語言準確。但隨著《土地管理法》的修訂和土地征收管理新形勢的變化，有必要對土地征收費管理中的相關語言進行調整。
（四）可操作性標準
1、公眾的知曉度評估
由于《使用辦法》是行政程序法范疇，專業性較強，普通市民與專業從業人員對《使用辦法》的知曉度差別較大。
《使用辦法》設計的行政主體和行政相對人是市建設用地和土地整理事務中心和用地單位，而用地的單位一般是國家建設在本市范圍征收土地的機關、團體、部隊、企事業單位等。
因此，《使用辦法》的公眾知曉度知主要集中在上述行政主體和行政相對人，對普通的市民來說，知曉度很低。這是由于該《使用辦法》的行政程序性質決定的，但根據調研可知，上海市自該《使用辦法》實施以來，在本市范圍國家建設征收土地行為都是按照《使用辦法》簽訂土地費包干使用合同，也從另一個方面得知該規章行政相對人都了解《使用辦法》。
2、制度的針對性和現實指導性評估
《使用辦法》是為貫徹《中華人民共和國土地管理法》，改進國家建設征收土地工作，結合本市情況制定的，其國家建設征收土地費包干使用制度制定明確，有利于征收土地補償的有效實施。指導了用地單位申請征收土地經依法批準后，如何與市建設用地和土地整理事務中心辦理征地包干手續。
經過調研發現，本市政府有關部門和用地單位都非常認同該國家建設征收土地費包干使用合同，也將其視為比較有效的法律文件。
3、法律規范實際操作性評估
《使用辦法》總計11條法律條文，除了第1第2和第10第11條外，整部法律文件規范明確，具體，自由裁量的空間很小，針對建設征收費包干的合同的簽訂、內容、履行、違約責任，合同當事人的主要禁止事項規定比較明確，具體非常強的操作性。
在區級層面的具體實施過程中，有的區與征收集體土地房屋補償工作結合起來，不再單獨實施這一辦法，有的規定已經不再使用，如第四條“征地費用包干協議必須經市用地中心審核蓋章并監督執行”。
4、規章的靈活性和實用性評估
《使用辦法》靈活性主要在具體的法律條文中，第六條規定，征地包干費用的取費，以《土地管理法》和本市規定的各項費用標準為依據。《使用辦法》主要解決國家建設征收土地費如何支付問題，具體明確，具有實用性。
5、操作程序正當、簡便評估
《使用辦法》操作程序嚴格，不存在例外的規定，根據第四條，申請征收土地經依法批準后，辦理征地包干手續，經市用地中心審核蓋章并監督執行，實事求是地確定征地包干費額，不得任意擴大征地包干取費范圍和提高取費標準。第八條，任何一方不履行協議或違反協議的，應承擔違約責任，這些主要的規章條文的規定都體現了操作程序正當、簡便的原則。
總體看，《使用辦法》的操作性較強，基本符合實際工作需要。
（五）實效性評估
1、適應社會發展需求評估
2010后修訂后的《使用辦法》是基本適應社會發展需求的，有效保障了征地工作的公平、規范、高效實施。但其中一些具體的規定有的已經與社會發展的實際相脫節，如第七條規定“因國家建設征收土地造成的多余勞動力、被征地單位群眾的生產和生活，由區縣土地管理部門組織被征地單位、用地單位和勞動部門或有關單位協商，妥善安置；有招工指標的應優先安排符合條件的人員，并將相應的安置補助費轉給吸收勞動力的單位”。這一規定與當前用地單位主要是市、區土地儲備中心為主已不相適應。同樣，在第九條“財政部門、建設銀行和上級土地管理機關應加強對征地費包干使用情況的檢查、監督”。其中，將“建設銀行”作為監督單位已不符合實際情況。
2、立法目標的科學性評估
《使用辦法》的立法目的主要是為了解決征地補償的公平性和規范性問題。即不同征地單位、不同被征地單位之間的補償標準平衡，維護征地工作的規范性，減少征地工作的矛盾。本市屬于直轄市，建設用地，尤其是國家建設用地的比例較高，征收的任務繁重，數量巨大，直接影響到土地的相關權益人的利益，因此，《使用辦法》在經濟上和政治上完全符合公平原則和效率原則，立法的目的明確且科學。
3、權利與義務的匹配性評估
《使用辦法》主要是涉及土地征收補償的一部程序性和流程性規章立法，關于法律權利與義務的匹配性問題在《使用辦法》體現不是很明顯，這是行政機關履行行政職責而決定的。行政職權的授權履行即是一種法定職權，同時也是一種法定義務，《使用辦法》要求各級土地管理部門、用地單位等都必須依法按照《使用辦法》確定的程序履行，以及確定了違法的法律責任。《使用辦法》要求征地費用包干合同當事人嚴格履行合同的約定，否則按照《使用辦法》和《合同法》等承擔違約責任。
《使用辦法》關于有關行政管理機關、事業單位的行政職權的依法履行原則，體現了權利與義務的匹配性。
4、制度設計合理性評估
《使用辦法》的基本制度就是征地費用包干使用制度，該制度一定時期，在上海市土地征收補償中發揮了巨大的作用，規范了土地征收中有關各方合法權益，確保征地各方的公平、公正，同時有利于行政管理，體現了效率的原則。通過《使用辦法》制定的征地費用包干使用制度，維護了全市、區縣征收標準的統一。
《使用辦法》在具體的實施中，得到土地征收中有關各方充分認可，具有高度的可信度。為了適應社會和市場經濟的發展，其經過兩次修訂，確保其發展中的合理性。
經過查詢、研讀全國各省、自治區、直轄市以及較大市的土地征收、征用程序的立法情況。由于土地征收的特殊性、地域性特點非常明顯，相關的規章、規范性類型的文件較多，土地征收、征用程序基本上都體現在集體土地及房屋征收、管理、補償等法規文件中，目前已較少單獨設置法規。
評估認為，為了適應新修訂的《土地管理法》的相關要求，有必要再次啟動《使用辦法》修訂程序。
5、實施成本與效益分析
（1）成本分析
一是立法成本。《使用辦法》在早期立法實踐中，立法主體的單一性，立法過程成本相對較低。但是隨著依法行政之需要，政府規章的立法成本開始上升。目前，根據《立法法》、《規章制定程序條例》和《上海市規章立法后評估辦法》等法律法規，《使用辦法》在修改過程中，應當遵循合法的立法流程，評估、調研、征詢意見、專家咨詢、論證都要花費一定成本。
二是執法成本。《使用辦法》自1987年以來經歷了很長實施期間，已經形成一套行政管理部門，配備了相應的行政資源。《使用辦法》的執法成本比較穩定。
三是守法成本。根據調研，《使用辦法》實施中，基本上沒有發生法律糾紛。《使用辦法》的行政相對人基本上都按照規定簽訂土地征收費包干合同，守法的成本很低。
四是社會成本。《使用辦法》在國家建設征收土地的整個過程中，是一個重要的工作流程，完全從屬于《土地管理法》、《土地管理法實施條例》以及《上海市實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》，并和《上海市征地土地補償費標準(2017)》、《上海市征地青苗補償標準(2017)》、《上海市征地財物補償標準(2017)》等共同發揮作用。對社會的影響較少，因此對社會產生的成本可以忽略不計。
2、效益分析
《使用辦法》立法的初期，有效解決了國家建設土地征收費用不規范、不公平，大大減少了相關的糾紛，初期的立法收益明顯超過立法成本。期間兩個修改，一次是取消了管理費和不可預期的費用，降低了成本，提高了行政相對人的實際效益，另一方面只是名稱術語的變更，實施穩定增強，對行政相對人產生了良好的法律預期。隨著其他相關法規出臺和依法行政的不斷完善，立法的效益有所遞減。
因此，評估認為，《使用辦法》的效益，最初立法時產生非常明顯，隨著依法行政的完善和法律法規的完備，《使用辦法》的效益有所減弱。
四、《使用辦法》評估結論（一）《使用辦法》的總體評估結論
在綜合分析基礎上對《使用辦法》立法及其實施情況的總體評估結論是：較好。二級指標具體評估結果如下（見表3）。
表3：《使用辦法》二級標準評估結果
| 一級標準 | 二級標準 | 評估等級 |
| 規范性 | 合法性 | 好 |
| 協調性 | 好 | |
| 技術性 | 較好 | |
| 有效性 | 可操作性 | 較好 |
| 實效性 | 一般 |
（二）《使用辦法》的具體評估結論
1、關于《使用辦法》的合法性評估結論
《使用辦法》于1987年經上海市人民政府發布的，為了改進國家建設征用土地工作而制定的。后經過兩次修改，在修改的程序上符合我國《立法法》關于上海市人民政府的制定行政規章的權限。我國的根本大法《憲法》以及《土地管理法》、《土地管理法實施條例》均規定為了公共利益要求，可以征收土地并給與相應的補償，《使用辦法》就是在上述上位法的基礎上進行立法的。
因此，《使用辦法》的合法性上完全符合法律、法規的規定，未予上位法相抵觸，合法性評估結論屬于好。
2、關于《使用辦法》的協調性評估結論
《使用辦法》在與國務院各部委的規范性文件及上海市政府的相關法規都有很好的協調性。《使用辦法》有效維護了征地各方的合法權益，確保被征地居民獲得公正、合理的補償，與相應的社會公共利益協調性非常好。
因此，《使用辦法》在與相應的規章、規范性文件和公共政策方面的協調性評估為好。
3、關于《使用辦法》的技術性評估結論
該條例立法語言基本準確規范，在語言邏輯和內部結構方面不存在相互矛盾和沖突的問題。但由于管理機構改革和調整，一些單位名稱等需要修改。
因此，《使用辦法》的技術性評估的結論等級為較好。
4、關于《使用辦法》的可操作性評估結論
從該規章的實施看，上海市國家建設征收土地行為都是按照《使用辦法》簽訂土地費承包合同。通過對《使用辦法》整體和分條研究來看，整部法律文件規范明確，具體，自由裁量的空間很少。本市政府有關部門和用地單位都非常認同該國家建設征收土地費包干使用合同的有效性，立法的目的明確，具有實用性，操作程序嚴格，不存在例外的規定。但在實施中仍然稱為“包干”合同已經不合適，一是不符合以前“包干”的定義，二是征收土地費內容由于取消了不可預見費，已經無法起到“包干”的作用。
因此，《使用辦法》可操作性標準方面整體表現較好，但是實際操作上有些規定已經不能適應社會經濟需要，總體評估的結論標準為較好。
5、關于《使用辦法》的實效性評估結論
1987年《使用辦法》立法時，符合當時整個基本建設管理體制改革發展的需要。有效解決了征地補償中的公平性和規范性。2010年修訂后，仍起到維護征地工作的規范、有序實施。是符合上海實際的有效征地程序性制度安排。
但當前隨著社會經濟形勢的發展，以及最新修訂的《土地管理法》的要求，《使用辦法》的實效性有所減弱。
同時，調研發現目前全國主要城市政府規章中關于國家建設征收土地費包干制度已經較少見，而且土地征收與集體土地房屋征收補償有合并立法的趨勢。
《使用辦法》隨著社會經濟的發展需要不斷進行修訂并應該與新修訂的《土地管理法》密切銜接。同時需要完善征地費用包干使用制度。因此，實效性評估的結果為一般。
五、《使用辦法》評估建議
從總體上來看，《使用辦法》立法質量好，執法情況較好，立法實施初期產生了非常好的實施效果，隨著相關法律法規以及規章制度的完善，依法行政的健全，《使用辦法》的實施效果已有所減弱，因此，建議對《使用辦法》進行重大修改。
（一）關于《使用辦法》修改的基本方向
雖然《使用辦法》的實施效果已有所減弱，但作為征收土地的程序、征收費范圍實施的規范性要求還需要保留，征地工作還必有相應法規來規范。因此，建議未來《使用辦法》的修訂可有兩個方向。
方向一：形成系統的土地征收管理方面的法規。充實其內容，根據新修訂的《土地管理法》，結合上海的實際，將有關征收集體土地的基本要求、程序、補償標準等統一到一部規章之中，成為上海關于土地征收方面的一個系統性法規。
方向二：形成征收集體土地和房屋補償的統一法規。將征收集體土地征收補償和地上房屋征收補償工作協調起來，形成一個統一的補償方面的法規。將其與《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》（滬府發〔2011〕75號）相關內容合并統一為集體土地征地與房屋拆遷安置補償辦法。以形成完善的對被征地農民的合理、規范、多元保障機制。
（二）關于《使用辦法》修改需要銜接的重點
1.與新修訂的《土地管理法》相銜接
新修訂的《土地管理法》，在對集體土地征收范圍、補償內容、補償程序都等方面都有新的規定，《使用辦法》中的一些規定已經不相適應。《使用辦法》的修訂應與此相銜接。
2.與行政管理體制改革相銜接
《使用辦法》中一些單位名稱等要隨著管理體制的變化及時修改，如“規劃和國土資源管理局”，已經改為“規劃和自然資源局”；“市建設用地和土地整理事務中心”已經改為“市征地事務中心”；“區縣”已經在上海撤銷了縣級建制等等。
3.與社會經濟發展的需要相銜接
如“包干制度”是與當時社會經濟發展相適應的，適應多用地主體的情況，但當前主要是政府土地儲備機構或國有單位為用地主體，征地的補償標準已有明確的規范，所以應研究“包干”概念繼續適用的必要性。
（三）關于《使用辦法》修改需要關注的幾個內容
無論按方案一還是方案二進行修改，未來征收土地的規范管理中，需要重點研究以下幾點內容。
一是將當前的征地費支付基本程序保留，進一步規范征地補償工作流程。同時考慮將征地補償工作的其他管理內容加入。
二是將盡可能將土地補償與房屋補償的流程銜接起來，有利于征地工作的順利推進。
三是適應當前征地補償主要由財政支付為主的實際，對征地補償資金的預算和到位要求進行完善。