一、摘要
為適應本市軌道交通運營安全面臨的新形勢、新情況和新問題，進一步加強本市軌道交通運營的安全管理，保障運營安全，確保市民群眾出行更加安全便捷，我委開展了《上海市軌道交通運營安全管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）立法后評估工作，采取委托評估方式。評估報告從立法目的實現程度、主要制度落實情況等對《管理辦法》作出總體性的評估，從《管理辦法》合法性、合理性、專業性、協調性、實效性、成本效益、立法技術、認同度等角度，對《管理辦法》進行了具體性的分析評價。
評估結果顯示，《管理辦法》立法及其實施情況的總體評估結論是較好。《管理辦法》中加強本市軌道交通運營安全管理、保障運營安全、保障維護乘客的合法權益三個主要立法目的基本實現；軌道交通運營安全的主要規定多數已經得到較好的落實；對推動本市城市軌道交通運營的科學化、規范化管理起到了積極的促進作用；社會公眾對《管理辦法》的知悉程度也非常高。具體分析顯示，《管理辦法》在立法合法性、實效性、成本效益、立法技術、立法認同度方面情況較好。
《管理辦法》相關制度的實施整體上較為平穩有序，執行情況較好。但是，在具體實施中仍然遇到了一些問題。一是法制層面的問題，主要表現在：《管理辦法》對隱患排查和整治規定比較原則，對安全生產責任及責令改正的規定較粗，罰則中有關行政處罰的數額設定太低，針對一些新事物、新業態的監管還存在一些監管上的空白。二是體制機制層面的問題：在部門職責職能方面還不夠清晰，存在一定的交叉；部門之間的協調機制還不夠順暢；與相關部門的協調還缺乏有效的手段。三是具體操作層面的問題：軌道運營企業的個別單位、員工存在管理不夠規范、查改不夠及時、維護不夠到位等問題。四是乘客行為層面的問題：對安檢制度的接受程度不高，乘客逃票、拒檢等影響到其他乘客安全的不文明行為突出，缺乏有效的管理手段，車廂里面乞討、賣藝、散發小廣告等情況屢禁不絕等。
通過對《管理辦法》的全面評估，從總體上來看，《管理辦法》立法質量較高，立法執行情況較好，需要通過立法修訂予以體現吸納完善的內容，主要是伴隨著行業發展、技術進步以及管理理念的改變而出現的新要求、新事物和新理念。具體評估建議如下：一是固化行政管理主體的法律地位。明確應急管理部門的監管主體責任，明確建設部門的管理職責。二是明確建立相關制度與機制。建立軌道交通運營安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制；完善應急演練機制與應急預案；明確運營企業建立全網絡綜合應急搶險體系，完善應急搶修布點和隊伍建設；加強事故信息預警發布；建立第三方運營安全評估制度。三是體現智慧化精細化的管理理念。《管理辦法》在修訂中應明確通過相關配套性規范文件完善標準化管理；明確委外人員的管理職責。四是吸納完善相關規定。增加新線試運行的規定，增加從業人員職業資格的規定，完善安全設施及禁止行為范圍的規定。五是進一步細化完善安全檢查制度。六是進一步完善法律責任的設定。
二、評估工作基本情況
2019年4月—10月，我委組織開展了《管理辦法》的立法后評估工作。為了做好這項工作，采取委托評估方式：委托上海市行政法制研究所對《管理辦法》進行評估。
（一）評估目的
本次評估，屬于整體性評估。評估目的是在全面了解和掌握《管理辦法》立法及其實施情況的基礎上，針對立法及其實施中發現的問題，提出評估建議，為《管理辦法》的后續修訂完善提供參考。
（二）評估指標
由于本次評估是對政府規章立法及實施情況的整體性評估。因此，在評估指標的構成上，采用了立法后評估指標體系中的全部評估指標，包括8個一級指標、23個二級指標（見表1）。
表1：評估指標
| 一級指標 | 二級指標 |
| 合法性 | 立法依據合法；符合法定權限；符合法定程序；立法內容合法 |
| 合理性 | 目的的正當性；平等對待；與改革的同步性 |
| 專業性 | 科學性；可操作性 |
| 協調性 | 相關同位之間的協調性；與配套規范性文件的協調性；與其他公共政策之間的協調性 |
| 實效性 | 守法的有效性；執法的有效性；專業管理制度的有效性 |
| 成本效益 | 執法成本；守法成本；社會成本 |
| 立法技術 | 文本結構的完整性；立法語言的準確性 |
| 認同度 | 對立法基本情況的知曉程度；對立法相關規定的認可度；對執法效果的評價；對自我守法情況的評價 |
（三）評估方法
本次評估主要采用了如下3種評估方式：
1.書面問卷調查。調查問卷分為兩個版本：一是針對單位的調查問卷，發放對象包括軌道交通運營企業、建設單位、監督管理部門，涉及到的軌道交通運營安全的執行情況及主要制度實施情況共10個問題，共回收有效問卷1207份。二是針對市民的調查問卷，主要圍繞市民的主觀感受度展開，共回收有效問卷2029份。
2.座談會和實地調研活動。在評估過程中，以問題為導向，對《管理辦法》的實施情況進行了廣泛深入的座談討論。一是召開專題座談會，聽取市應急管理、公安局軌交總隊、委相關業處及執法總隊對軌道交通運營安全管理的意見建議。二是深入到軌道交通人民廣場站，針對安檢、大客流、垃圾分類等開展實地調研，向軌道交通企業員工等了解第一手情況，并與地鐵一運公司和人民廣場站乘務部、客服部等部門和軌道公安人民廣場派出所的有關同志座談，了解企業運營安全管理工作、存在問題以及立法需求等。三是走進企業，赴申通集團召開座談會聽取有關意見建議。四是召開市民座談會，聽取市民群眾的意見建議。
3.相關行政管理部門的情況介紹。相關行政管理部門和軌道交通運營企業提供的相關材料和情況介紹，是本次評估工作的基礎材料。在評估過程中，市交通委包括有關處室、執法總隊、軌道交通運營企業等提供了相關制度實施情況及立法需求等基礎材料。
三、評估具體情況（一）總體評估情況1.評估等級
表2：總體評估等級及劃分標準
| 等級 | 劃分標準 |
| 好 | 立法目的已經實現；主要規定的全部具體要求落實到位；對社會管理產生積極的規范促進作用；社會認可度高（好評比率在90%以上）。 |
| 較好 | 立法目的基本實現；主要規定的多數具體要求落實到位；對社會管理產生一定的規范促進作用；社會認可度比較高（好評比率在80%以上）。 |
| 中等 | 立法目的的實現度不高；主要規定的少數具體要求落實到位；對社會管理規范促進作用不大；社會認可度不高（好評比率在70%－80%之間）。 |
| 較差 | 立法目的基本沒有實現；主要規定的少數具體要求基本落實到位；對社會管理規范沒有起到促進作用；社會認可度較低（好評比率在60%－70%之間）。 |
| 差 | 立法目的沒有實現；主要規定的具體要求基本沒有落實到位；對社會管理規范沒有促進作用；社會認可度很低（好評比率在60%以下）。 |
2.總體評估結論
對《管理辦法》立法及其實施情況的總體評估結論是較好。
1.關于立法目的的實現程度。《管理辦法》的主要立法目的有三個[1]：一是加強本市軌道交通運營安全管理；二是保障運營安全；三是保障維護乘客的合法權益。從評估情況來看，《管理辦法》這三個立法目的基本實現，具體理由如下：
一是軌道交通設施設備基本能夠保證正常運營。城市軌道交通設施運營、維護所需的各類機電設備通稱城市軌道交通設備，主要包括車輛、信號系統、供電系統、通信系統、自動售檢票系統及維修養護設備等。為加強運營安全管理，相關管理部門和《管理辦法》實施主體分別制定出臺了相應的制度標準，從整體上看，本市軌道交通設施設備的使用功能絕大多數情況下能正常使用，沒有因軌道交通設施設備原因發生重特大安全事故，保障維護了乘客的合法權益。
二是軌道交通安全保護區內外監管基本落實到位。市交通管理部門會同軌道交通運營企業能夠對安全保護區內外積極主動開展日常巡查和重點檢查工作，督促施工作業單位采取各種措施確保軌道交通運營安全，切實履行城市軌道交通公共安全職責。
三是本市軌道交通運行安全態勢總體平穩。截止2019年6月30日，本市軌道交通總里程已達705公里，共17條線路，軌道交通站415座，日均運輸已突破千萬人次，工作日日均突破1200萬人次。總體來看，按照《管理辦法》的職責分工，本市軌道交通管理部門及相關行政機關、軌道交通運營企業等，基本上能夠依法履行各自的法定職責，在軌道交通運營安全方面付出了大量努力，本市沒有發生明顯引起社會公眾高度關注或重大的軌道交通運營安全事件，《管理辦法》在保障本市城市經濟和社會發展方面發揮了積極有效的作用。
2.關于主要規定的具體要求落實情況。《管理辦法》實施以來，本市軌道交通運營安全的主要規定多數已經得到較好的落實，在評估等級中處于“較好”。理由如下：
一是管理體制機制不斷優化。市區兩級政府以及交通管理部門、公安、發展改革、規劃資源、住建、財政、國資、應急管理、市場監管等有關部門能夠按照法定職責分工，認真履行安全管理職責。同時，軌道交通規劃、建設和運營監督管理等職責統一劃歸市交通管理部門，軌道交通指揮部辦公室也由軌道交通企業調整至市交通管理部門，軌道交通行業的管理體制機制得到優化完善。同時，通過定期召開例會和專題會議等方式，市交通管理部門與軌道交通企業的工作對接機制不斷優化，銜接高效、運行順暢的管理體制和運行機制基本建立
二是安全監督管理持續強化。市交通管理部門、軌道交通運營企業與市應急、公安等部門，把防范化解軌道交通運營重大安全風險擺在突出位置、緊抓不放，持續加強運營安全日常動態監管，滾動開展運營安全評估。突出隱患治理與監督閉環。軌道交通運營安全監督管理工作不斷加強。
三是應急處置能力進一步提升。市交通管理部門會同市應急部門出臺了“四長機制”和各種應急預案，軌道交通運營企業定期開展事故應急演練。全網絡綜合應急搶險體系和應急搶修布點和隊伍建設不斷健全。事故信息預警和氣象預警機制不斷完善。高效完備的軌道交通安全應急指揮體系基本形成，應急處置能力全面提升。
四是對外部侵害風險管控能力不斷提高。軌道交通運營企業能夠持續推進開發監管信息化平臺，對軌道交通運行實現全過程有效監管。對各種違法違規的突出問題進行嚴肅查處和持續整改，未出現軌道線路結構重大安全隱患事故。同時，不斷增設科技手段，行車及線路設施設備的防盜能力不斷提升。
五是市民乘坐軌道交通的安全意識不斷提升。通過開展進校園進社區等宣傳活動，以及在軌道交通車站、車廂內張貼乘客守則、《管理辦法》以及安全標識等形式的宣傳教育，乘客乘車規則意識有所提升，乘客安全防范意識不斷提高。
3.關于對社會管理規范化的促進作用。《管理辦法》對推動本市城市軌道交通運營的科學化、規范化管理起到了積極的促進作用。具體如下：
一是相關配套管理制度和技術規范標準陸續出臺。近年來，《軌道交通大修和更新改造項目監管暫行規定》、《軌道交通運營安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防監管機制及標準》等編制完成；《上海市處置軌道交通運營事故應急預案》修編完成。據統計，軌道交通服務標準已達2000多項，軌道交通相關企業作業指導書已達9000多個。本市軌道交通反恐防暴、安檢、內部治安保衛、消防安全等標準不斷完善。軌道交通運營安全的技術規范和相關標準的建立和不斷完善，對保障軌道交通安全運營起到了極其重要的作用。
二是依法履職的責任意識和協同共治機制基本形成。軌道交通企業作為運營安全生產的主體責任意識不斷加強，安全生產責任制不斷健全，從業人員素質不斷提升。市交通管理部門能夠嚴格依照法定職責，嚴格依法執法。其他行政管理部門及社會各方力量等多方參與的軌道交通安全協同防范體系和應急響應機制基本建立，群防群治、協同共治的合力基本形成。
4.關于社會認可度。在本市，軌道交通已成為市民出行最為重要的公共交通途徑，因此，對《管理辦法》立法的社會關注度很高。《管理辦法》實施后，市交通管理部門加大普法力度，利用傳統媒體和新媒體，對《管理辦法》的重點內容進行了廣泛的宣傳，因此，社會公眾對《管理辦法》的知悉程度也非常高。
但是，調查問卷數據顯示：社會公眾對《管理辦法》中某些制度的認可度不是非常高。比如：在對個人的調查中，受訪者認為，“城市軌道交通正常、安全運營”的實施情況為較好的有1382人次，占比為73.04%，而是否愿意接受安檢、高峰期實施限流措施等情況持肯定態度的比例均未超過70%。
綜上，通過對《管理辦法》立法目的實現程度、主要規定執行情況、對社會管理的規范促進作用及社會公眾認可度的分析，《管理辦法》相關制度的實施整體上較為平穩有序，執行情況較好。但是，在具體實施中仍然遇到了一些問題，主要包括：
一是法制層面的問題，主要表現在：《管理辦法》對隱患排查和整治規定比較原則，對安全生產責任及責令改正的規定較粗，罰則中有關行政處罰的數額設定太低，針對一些新事物、新業態的監管還存在一些監管上的空白。
二是體制機制層面的問題：在部門職責職能方面還不夠清晰，存在一定的交叉；部門之間的協調機制還不夠順暢；與相關部門的協調還缺乏有效的手段。
三是具體操作層面的問題：軌道運營企業的個別單位、員工存在管理不夠規范、查改不夠及時、維護不夠到位等問題。
四是乘客行為層面的問題：對安檢制度的接受程度不高，乘客逃票、拒檢等影響到其他乘客安全的不文明行為突出，缺乏有效的管理手段，車廂里面乞討、賣藝、散發小廣告等情況屢禁不絕等。
（二）具體評估情況
結合本次后評估的目的及《管理辦法》的具體情況，對照8個一級指標、23個二級指標，對《管理辦法》在立法和實施方面的情況逐項進行了評估。具體評估結論如下：
1.關于立法的合法性
合法性，是指立法文件必須符合立法權限、符合立法程序、不違背上位法的規定等。
《管理辦法》于2009年以上海市人民政府令第22號公布，制定時屬于交通運輸管理領域的專項性立法、創制性立法，主要是結合軌道交通運營管理的實際同，對有關安全設施與保護區管理、安全運營管理、應急和事故處理等進行了較為細化的規定。2016年修訂時，將《中華人民共和國安全生產法》和《上海市軌道交通管理條例》列為其立法的上位法依據。修訂后《管理辦法》無論在立法內容上，還是在立法程序上，都不存在違反上位法規定及相關法律精神、法律原則及立法程序的情況。
2.關于立法的合理性
合理性，是立法的核心理念之一，主要是指立法規定在無法與上位法依據一一對應時，立法應當從符合法治的基本精神和原則的高度去考慮和規定。合理性指標包括以下3項二級指標：
（1）從立法的正當性來看。正當性，即立法內容符合公平、正義的基本價值觀念，符合社會公共利益。《管理辦法》的立法目的是為了加強本市軌道交通運營安全管理，保障運營安全，維護乘客的合法權益。立法的主要規定除了圍繞實現立法目的要求外，條款的具體規定，還要符合公平、正義的基本價值觀念，符合社會公共利益。對《管理辦法》的條款逐一進行了評估，無論是對安全設施與保護區管理的規范，還是安全運營管理提出的要求，都較好地體現了立法正當性的要求。比如：第6條“軌道交通企業應當按照國家和本市有關軌道交通安全設施、設備規范標準，在車站、車廂內設置以下安全設施、設備......緊急情況下需要乘客操作的安全設施、設備，應當醒目地標明使用條件和操作方法”，不但考慮到為保證軌道交通運營安全需要設置哪些設施，還考慮到在緊急需要情況下乘客如何操作的問題，完全符合社會公共利益的要求。
（2）從平等對待原則來看，平等對待原則，即立法不存在對同類權利義務主體的差別化對待和處理的規定。《管理辦法》涉及到的行政管理相對人，既包括單位，也包括個人，對有關行政管理相對人權利與義務的規定，不存在針對該領域某類主體的歧視與差別對待問題。比如：第12條第二款“軌道交通企業列車駕駛員應當進行不少于5000公里駕駛里程的培訓，經考核合格后持證上崗；調度員、行車值班員應當進行不少于300小時操作的培訓，經考核合格后持證上崗”，對所有上崗的軌道列車都提出了同樣的要求，即不少于5000公里駕駛里程的培訓。
（3）從與改革發展是否同步來看，與改革發展的同步性，即立法是否存在阻礙改革的規定，與政治、經濟、社會、文化發展是否相適應。由于《管理辦法》所規范的領域屬于專業性、技術性比較強的領域，因此，并不存在明顯地阻礙相關改革發展的規定。但是，在《管理辦法》出臺后的10年中，我國的軌道交通事業發展迅速，國家及本市為促進軌道交通建設和發展相繼出臺了涉及有關軌道交通總體發展、建設規劃、產業發展、標準建設等多個方面的改革措施。《管理辦法》雖然在2016年作了一次修改，但修改方式為“打包”修改，是按照當時行政管理體制改革要求而作的一次簡要修改，國家及本市出臺這些相關措施并沒有在2016年修改中予以吸納體現。另外，科學技術水平的進步也導致《管理辦法》在立法理念及立法內容方面出現一些與經濟、社會、文化發展不太相適應的問題，具體表現：
一是國家層面提出的新要求，尚未體現。2009年，國家層面為適應全國各地軌道交通的快速發展，保障軌道交通行業健康有序發展，先后出臺一系列制度措施。比發中：構建城市軌道交通工程雙重預防機制，建立風險識別、風險預警、風險治理及跟蹤機制，建立第三方運營安全評估制度、運營統計分析制度、重要信息發布制度等。
表：國家層面提出的主要改革措施或工作要求
| 時間 | 依據 | 提出的主要改革措施或新的工作要求 |
| 2009 | 全國城市軌道交通工程質量安全聯絡員會暨風險管理應急救援經驗交流會 | 進一步完善風險評估制度，在工程前期工作中對工程重大風險進行評估，規劃設計時要規避重大風險。落實危險性較大工程專項方案論證制度，規范專家的選擇和管理，建立專家庫并實行信用管理。探索有關產品安全認證制度，為城市軌道交通本質安全提供保障。 |
| 2011 | 《交通運輸部關于加強城市軌道交通運營管理的通知》（交運發〔2011〕236號） | 研究城市軌道交通運營安全評價標準，形成一套相對完善的風險識別、風險預警、風險治理及跟蹤機制。引入第三方安全評價機構，定期組織開展安全評價工作，完善評價標準體系，提高評估的科學性和系統性。通過分級分類方法，建立和完善設備質量安全隱患登記、整改和跟蹤管理制度。 |
| 2014 | 《交通運輸部關于加強城市軌道交通運營安全管理的意見》（交運發〔2014〕201號） | 建立關鍵設備設施運營技術條件準入制度。建立第三方運營安全評估制度。建立運營統計分析制度。建立反映運營安全和服務質量的績效指標體系，加快制定城市軌道交通運營指標報送制度，推進統計數據報送信息化平臺建設。建立信息發布平臺。通過多種途徑和方式向公眾發布日常運營信息，突發事件發生時要及時發布影響范圍和公眾應對措施，根據實際處置情況連續發布、及時更新。建立運營安全信息報告制度，暢通信息上報渠道，發生重大運營安全突發事件，城市軌道交通運營單位要第一時間向上級交通運輸等相關主管部門報告。 |
| 2017 | 《住房城鄉建設部關于開展工程質量安全提升行動試點工作的通知》（建質〔2017〕169號） | 試點城市軌道交通工程雙重預防機制。 |
| 2018 | 《國務院辦公廳關于保障城市軌道交通安全運行的意見》（國辦發〔2018〕13號） | 加強運營安全管理基礎。建立健全運營安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防制度。建立城市軌道交通運營安全第三方評估制度。建立健全行業運營服務指標體系和統計分析制度、服務質量考評制度，加強服務質量監管。加強應急救援力量建設。加強政府部門、運營單位與街道、社區之間的協調聯動，推廣“警企共建”、“街企共建”等專群結合的綜治模式。 |
| 2019 | 《住房和城鄉建設部工程質量安全監管司2019年工作要點》（建質綜函〔2019〕4號） | 構建城市軌道交通工程安全風險管控和隱患排查治理雙重預防機制，制定管理辦法。開展軌道交通工程關鍵節點施工前安全核查，強化盾構施工安全風險防控。 |
二是本市出臺的改革措施，尚未吸納。2009年以后，本市軌道交通發展不斷提速，2018年路網運送乘客37億人次，日均客流1015萬人次，同比增長4.87%，在本市公交出行的占比已經超過60%。2019年3月8日，路網客流創1329.4萬人次的歷史新高。客流的聚集及大幅提高，不但導致運營安全面臨的風險不斷提升，包括踩踏風險、行車設備缺陷風險、運行操作風險等。同時，管理范圍的擴大，也導致管理難度的不斷增加。為此，本市在落實國家工作要求的基礎上，也推出了一系列能夠反映本市特點的改革措施，比如：完善和落實突發事件的“四長聯動”應急聯動機制；促進智慧城市、智慧政府、智慧公安和“智慧軌交”平安建設相結合；對軌道交通安全實施全過程精細化管理等。
三是新事物及新業態的挑戰，尚無應對。在過去的10年中，科學技術的發展速度日新月益，尤其是電子設備及電子產品的出現，對軌道交通運營安全管理也帶來了不小的沖擊。比如：伴隨著平行車等新型交通工具、交通設備及抓娃娃機、唱吧等自助類商業新業態的出現，對于這些可能對軌道交通運營安全產生一定隱患的新事物、新業態，監管上的盲區也亟需填補。
四是行政管理主體的變化。在2018年新一輪的行政管理體制改革中，行政管理部門又有了較大的調整變動，有關安全生產的管理職責已調整合并至應急管理部門，目前《管理辦法》中有關軌道交通運營安全主管部門的規定，與行政管理的實際情況不相符合，主要涉及到第3條、第20條、第21條等。
《管理辦法》在立法的正當性和立法的平等性方面不存在明顯的問題，但在立法的同步性方面，有進一步修改提升的客觀需求與空間。
2.專業性
專業性，是指立法的內容及規定是否反映了立法所調整領域的內在規律，以及與客觀規律的相符程度。主要是包括科學性及可操作性2個二級指標。
（1）從科學性來看，科學性，強調立法規定必須與社會實際相一致。《管理辦法》從安全設施與保護區管理、安全運營管理、應急和事故處理三個方面，對軌道交通安全運營保障進行了較為全面的規范。從整體來看，各項具體規定符合立法所調整領域專業性的要求，具有較強的科學性。這個指標上存在的問題，主要是伴隨著科學技術的進步、發展以及對專業領域認識的不斷深化而產生的，主要表現：
一是關于安全設施范圍的界定，與實際情況不相符。目前，在《管理辦法》第六條中，僅將應急通訊列入安全設施的范疇，不包括一般通訊保障。同時，也沒有將“安全檢查設施”劃入安全設施的范圍。
二是關于從業人員要求的規定。《管理辦法》第十二條對軌道交通企業列車駕駛員的從業要求是應當進行不少于5000公里駕駛里程的培訓，經考核合格后持證上崗。目前，城市軌道交通列車司機已經納入《國家職業資格目錄》準入類技能人員職業資格。
三是關于應急和事故處理的規定。有關運營企業建立全網絡綜合應急搶險體系、事故信息預警發布、開展高仿真應急演練的規定缺失。
（2）從可操作性來看，可操作性，是指立法既要充分考慮管理相對人自覺守法的可能性和可行性，又要充分考慮行政執法機構及執法人員執行法律的可能性和可行性，以保證立法規定的實際操作和實施。從整體上來看，《管理辦法》具體規定的可操作性較強。可操作性問題主要表現：一是有關安檢的規定，評估中，乘客對安檢方式的接受程度不高，但對拒絕或不配合安檢的乘客，如何進行有效處罰的規定缺乏可操作性。二是有關運營企業安全生產事故，《管理辦法》規定向市交通行政管理部門報告，但對于軌道交通經過的各區交通行政管理部門如何及時了解軌道交通停運、限行，沒有明確規定。
3.協調性
協調性，是指立法在符合合法性的前提下，與其他法律規范在規定上是否存在內容交叉重疊、相互抵觸等問題。
對立法的協調性進行評估，主要是基于我國部門立法痕跡很重而導致相關立法規定不一致的問題。主要包括以下3項二級指標：
（1）與相關同位法之間的協調性，即立法規定與其處于同一法律位階的其他法律規范之間是否協調。由于《管理辦法》調整規范的領域專業性較強，其他領域立法基本不會涉及軌道交通運營安全問題，因此，主要是對《管理辦法》與部門規章《城市軌道交通運營管理規定》協調性的評估。
《城市軌道交通運營管理規定》出臺于2018年。《管理辦法》在立法內容上并無與《城市軌道交通運營管理規定》相沖突、不協調的地方，但《城市軌道交通運營管理規定》比上海的《管理辦法》更為全面具體,有些《管理辦法》沒有規定，或規定不夠全面，具體表現：
一是對軌道交通“運營基礎要求”做出明確規定。包括對城市軌道交通工程項目可行性研究報告和初步設計文件的具體內容要求（第六條）；設施設備和綜合監控系統應當符合國家規定的運營準入技術條件（第七條）；運營單位應當滿足的條件（第八條）：運營單位應參與不載客試運行及在運營接管協議中明確相關土建工程、設施設備、系統集成的保修范圍、保修期限和保修責任（第九條）；初期運營前安全評估（第十條）；初期運營報告的報送等。也就是說，《城市軌道交通運營管理規定》對整個試運營階段做出了詳細的規定，而《管理辦法》在相關領域是存在空白的。
二是對人員安全管理的規定也更加詳盡，比如：擴大了納入培訓和考核的人員范圍。除駕駛員、調度員、行車值班員以外，信號工、通信工也屬于重點崗位人員，應該納入培訓、考核范圍；對駕駛員有了準入資格的限制。同時，要求定期進行心理測試。第十三條規定應當對城市軌道交通列車駕駛員、行車調度員、行車值班員、信號工、通信工等重點崗位人員進行考核，考核不合格的，不得從事崗位工作。運營單位應當對重點崗位人員進行安全背景審查。第二款規定城市軌道交通列車駕駛員應取得駕駛員職業準入資格。第三款規定運營單位應當對重點崗位人員進行安全背景審查。
（2）與配套規范性文件的協調性，即立法與以其為依據制定的配套性規范性文件之間的協調性。以《管理辦法》為依據制定的配套性規范性文件主要包括《上海市軌道交通乘客守則》《上海市軌道交通運營安全事故處置規定》。這兩個配套性文件，主要是對《管理辦法》相關內容進行了更加細化的規定，沒有出現與《管理辦法》相抵觸的規定。
（3）與其他公共政策之間的協調性。公共政策具有適時性和創造性，能夠及時地適應變化的社會環境，反映社會利益的合理訴求。因此，需要評估立法與公共政策之間的協調性，保障和調整合理的社會利益。本市作為國際性大都市，如何改變或緩解交通擁堵狀況、保障軌道交通等公共交通運營體系的安全運營，一直是本市公共政策制定時重點考慮問題之一。2019年本市市政府發布了《關于本市保障軌道交通安全運行的實施意見》[2]。作為政策性文件，該實施意見從加大保障本市軌道交通安全運行力度的角度，提出了一些有關軌道交通安全運行管理的新理論和新模式。《管理辦法》與該實施意見之間雖然不存在相抵觸、相矛盾的地方，但在具體規定方面存在補齊加強的問題。
5.實效性
實效性，是指立法在具體實施過程中所帶來的社會效果，也就是設計的制度在實施中的實現程度，主要包括行政執法的有效性、守法的有效性以及專業管理制度有效性。《管理辦法》在具體實施過程中所產生的社會效果，還是比較好的，尤其是在守法的有效上。
（1）從守法有效性的指標來看，如果每一項立法規定都需要借助于行政執法活動才能實現，那么立法規定的實現必然是低效的。《管理辦法》規定的涉及的行政管理相對人是單位的，相關行政管理相對人自覺守法的意識較強，尤其是運營企業、建設單位、施工單位，大體上能夠自覺遵守《管理辦法》的有關規定，基本不存在違法現象。主要問題：一是交通建設項目實施時與涉及的軌道線路的安全，在建設上、運營上還不能很好地有機融合。二是運營企業對從業人員的管理還不是非常嚴格，從業人員存在紀律渙散等問題。三是運營單位對新業態設施設置缺乏明確的標準。比如：9號線上海大學城站站廳放置的“唱吧”包廂，因其半密閉的空間環境以及放置在乘客通行區域等因素，不利于緊急情況下的客流疏散，對軌道車站的日常運營安全實際上是存在一定的隱患的。
對于《管理辦法》規定的涉及到乘客個人的法定義務，在法定義務遵守上存在的問題集中表現：一是違反《管理辦法》配套規范性文件《上海市軌道交通乘客守則》中的相關具體規定。問卷調查結果顯示：違反票務管理規定（逃票、越站乘車、持無效優惠證明乘車）、影響軌道交通衛生（帶食品上車）及軌道交通出行秩序的違法行為出現頻率較高，超過50%。二是部分乘客不配合安全檢查的問題是最為突出的問題，問卷調查結果顯示：34.7%對安檢制度持排斥態度，占比超過三分之一。
不文明行為出現頻率較高情況表
| 選項 | 小計 | 比例 |
| 逃票、越站乘車、持無效優惠證明乘車等違反票務管理規定行為 | 1358 | 66.93% |
| 攔截列車、擅自進入禁止區域、強行上下車、攜帶危險物品等具有危害軌道交通安全的行為 | 410 | 20.21% |
| 吸煙、隨地吐痰、便溺、亂吐口香糖渣、亂扔雜物、攜帶有嚴重異味等影響軌道交通衛生的行為 | 1049 | 51.7% |
| 攜帶寵物、折疊自行車、乞討、躺臥、收撿廢舊物品、違規從事銷售等影響軌道交通出行秩序的行為 | 1257 | 61.95% |
| 其他 | 316 | 15.57% |
| 本題有效填寫人次 | 2029 |
（2）從行政執法的有效性來看，行政執法的目的是為了實現立法意圖，保障立法規定在現實生活中得以實現。行政執法的有效性，既能夠反映立法規定實施的情況，也能夠反映立法的質量與水平。《管理辦法》中涉及到的行政管理部門在保障立法規定在現實生活中得以實現的力度還是比較大，執法成效還是較為明顯（見第一部分《管理辦法》主要規定落實情況）。存在的主要問題：
一是行政管理部門之間的協調機制還不夠順暢。比如：軌道交通規劃線路預控方案的落地實施，對規劃控制區的管理，交通部門與市規劃資源、市發改委等部門的協調銜接問題；伴隨著一些新問題而出現的執法協作問題。比如：一些商業設施的出入口點存在執法難的問題；對垃圾分類推行過程中遇到的諸如老年居民將生活垃圾帶到軌道交通車站進行傾倒的新問題；軌道站點設攤、滯留問題等。軌道交通管理部門與城管部門等相關部門的協調還缺乏有效的手段。
二是缺乏必要的執法手段。比如：對于在車站出人口、通道和列車車廂內，外省市來滬的殘疾和低齡兒童乞討，糾纏來往乘客的行為，在車廂內進行掃碼推廣和發送小廣告的行為，按照《上海市軌道交通管理條例》的規定可實施行政處罰，但是實際上很難處罰，教育又無濟于事，只能不停地驅趕。比如：乘客逃票的情況比較多，但是，經常會被投訴執法態度不好，這些投訴已經影響到企業的日常工作開展。
（3）從專業管理制度的有效性來看，《管理辦法》的涉及到主要專業管理制度包括：設施維護和整改安全性評價制度、安全保護區作業管理制度、安全保護區作業審批制度、限制客流量制度以及安全檢查制度等5項制度。在制度的設計上，這5項制度具有合理性和可操作性，具體實踐也證明了這些制度的有效性。調查問卷結果顯示：安全保護區作業管理制度執行的有效性最好，“好”評率在80%以上，好與較好的占比達到了95%以上；設施維護和整改安全性評價制度、安全保護區作業審批制度、限制客流量制度3項制度“好”與“較好”的比率都在90%。目前，焦點性問題主要是有關安檢制度的執行上，具體表現：
一是管理職責存在交叉重疊的問題。比如：軌道進站安檢的責任屬于軌道交通運營企業，但是，負責安檢的人員不是軌道運營企業的人員，而是由公安部門的保安公司派出，內部管理由公安部門負責。
二是安檢掌握的標準和尺度不一致。本市現有軌交站點幾百個，有的站點執行的是“逢包必檢”，有的執行的是“大包必檢，小包抽檢”。不統一的安檢標準，導致部分乘客的反感和不適應。
三是安檢機器的衛生狀況較差。因安檢機器傳送帶不干凈而導致乘客拒絕安檢問題時有發生。
6.成本效益分析
立法所設計的制度要實施，是有成本的，也是可以作效益衡量的，但成本與效益并不一定成正比。“良法”一定是能節約施法成本與守法成本，有利于百姓，為社會帶來多種效益的制度規范。《管理辦法》中涉及成本效益分析的制度主要是安全檢查制度。從以下4個二級指標對安全檢查制度進行了評估：
（1）執法成本。一項立法的實現往往需要有執法機構和執法人員的日常監管予以保證。執法成本是公共財政支出的重要部分，它包括執法部門的運作與執法人員的工資待遇等成本支出；日常執法所需的裝備；執法活動中的必要支出；執法人員的培訓成本等。在相同的效力實現度前提下，執法成本越低，說明立法越好。從總體上來看，安全檢查制度的執法成本非常高，本市目前共有軌道交通站點415個，設進站安檢點800個，歷年安檢設備投入約2.33億元（不含55套智能安檢系統），配置安檢保安人員9936名，2018年每名人員的用工成本是為66960元，每天約6624（分兩班）名安全保安人員在崗，工作時間為16--18小時。隨著人力成本的增加、設備的折舊以及新線路新站點的增加，安全檢查制度的執法成本還會不斷增加。
（2）守法成本與違法成本的比較。公民選擇守法，是因為一旦遵守法律能夠得到比違反法律更多的利益，守法的成本低而收益大，反之，如果公民的守法成本大于違法成本，那從理性人的角度考慮，人們往往會選擇違法，這樣的制度設計，其合理性就值得反思，就需要調整。總體上來說，安全檢查制度的守法成本并不高，因此，絕大多數乘客都能夠自覺遵守安全檢查制度，因拒絕配合安全檢查而被處以行政處罰的人數有16人次。
（3）管理制度的投入與產出。投入與產出應用在商品生產領域上是非常準確和直觀的，但是，在法律制度或者專業管理制度的運作中，如何考量投入與產出則是非常復雜的。目前，軌道交通安全檢查人員由經公安認可的保安公司提供。按公安部門的數據，每年經安檢查出的違禁品數量有上萬件。但是，和全年五六十億人次的客流量及投入的巨大成本而言，投入產出比不高。目前申通和公安對保安公司的要求是過包率達到60%以上，即使是這樣的標準，在高峰時段，對出行速度的影響也是比較明顯的。
但是，由于安全檢查制度與防恐、運營安全等密切相關，在上海目前巨大客運量的壓力下，軌道交通一旦出事，后果將不堪設想。因此，安全檢查制度的重要性，更多的是公共安全和政治影響。在這種意義下，某種程度可以不計執法成本和管理成本。
7.立法技術性
立法技術，對于立法質量、立法實施，包括執法和守法均有非常直接和重大的影響。立法技術是指“依照一定之體例，遵循一定之格式，運用妥恰之詞語（法律語言），以顯示立法原則，并使立法原則或國家政策轉換為具體法律條文之過程”。[3]對立法技術的評估，主要是從對照以下2個二級指標：
（1）從文本結構的完整性來看，文本結構的完整性，即是否由法律規則一般要求的假定、處理和制裁三部分構成。《條例》在文本結構上由5章構成，第一章為總則，第二章到第四章作為分則，具體對安全設施與保護區管理、安全運營管理、應急和事故處理的相關要求進行了規定，第五章為法律責任。從整體上來看，文本結構完整。
問題主要出在法律責任部分。目前《管理辦法》采用援引《條例》加乘客守則予以細化的方式，基本可以解決目前對軌道交通一些主要違規行為的處罰問題。存在具體問題：一是有關責令改正的規定需要進一步明確。二是法律責任中規定的處罰方式過于單一，對于所有違反《管理辦法》行為的處罰方式都是行政罰款。同時，調研中也有執法人員反映，《管理辦法》規定的行政處罰罰款數額較低，對違法行為人來說，違法成本過低，達不到震懾與教育警示作用。
（2）從立法語言的準確性來看，立法語言的準確性，即立法中法律用語具有內在邏輯的嚴密性和表達的準確性，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語言使用不規范等情況。通過對《管理辦法》法律文本用語的分析，該條例立法語言準確規范，在語言邏輯和內部結構方面也不存在相互矛盾和沖突的問題。
無論是從文本結構，還是從立法語言來看，立法技術都較為成熟。
8.立法認同度
（1）對立法基本規定的知曉度。《管理辦法》和市民日常的出行密切相關，市民對《管理辦法》的關注度、知曉度較高。比如：在收集調查問卷過程中，參與調查的市民圍繞安全檢查、限制客流、軌道交通乘客守則等問題積極的提出問題，發表觀點，客觀上反應了市民對《管理辦法》的知曉度較高。
參與調查的管理部門工作人員，對于調查問卷中設置了“不清楚”選項的5個問題，涉及設施維護和整改安全性評價、安全保護區作業管理、全保護區作業審批、安全區外建設單位采取的安全保護措施、監督管理部門對軌道交通安全狀況檢查的頻率幾個方面的內容。被調查人員選擇“不清楚”的比例分別都低于5%，也反映了管理部門工作人員對于《管理辦法》相關規定的了解情況較好，知曉度較高。
（2）對立法基本規定的認可度。通過座談、調查問卷方式對市民和管理部門進行調查了解。向被調查市民主要了解和市民具有直接、密切聯系的法律規定，除有關安全檢查的規定認可度較低外，其他限制客流、軌道交通乘客守則等相關規定，其認可度較好，多數人在日常出行中能夠遵守《管理辦法》中相關的法律規定。對市民調查中，關注度較高的是安全檢查問題。調查反映，市民對軌道交通的安全檢查接受程度較好，“愿意積極配合”和“不排斥”安全檢查的人數共占據了65.3%，還有34.7%的被調查市民接受程度較低。
對于被調查管理部門工作人員，重點對設施維護和整改安全性評價、安全保護區作業管理、全保護區作業審批、安全區外建設單位采取的安全保護措施等方面了解被調查者對相關法律規定的認可程度，從調查問卷的評價情況看，前述4項制度執行情況的評價為好的分別為76.47%、81.03%、75.56%、71.42%，也反映了被調查者對相關法律規定的認可度較高。
（3）對執法效果的評價。關于執法效果的調查主要通過座談了解具體情況。和專家、行政執法機關、軌道交通企業座談過程中，座談人員肯定了在現有條件下，行政執法工作能夠得以較為順利地開展，認為行政執法行為所產生了較好的效果。
四、評估結論和建議
對照立法后評估指標體系，通過對《管理辦法》的全面評估，從總體上來看，《管理辦法》立法質量較高，立法執行情況較好，需要通過立法修訂予以體現吸納完善的內容，主要是伴隨著行業發展、技術進步以及管理理念的改變而出現的新要求、新事物和新理念。具體評估建議如下：
（一）固化行政管理主體的法律地位
1.明確應急管理部門的監管主體責任。在國家新一輪的行政管理體制改革中，為解決職責交叉、邊界不清、執法缺位等問題，對城市安全與應急管理的行政管理體制進行了調整，市安全生產監督行政管理部門的職責歸并至市應急管理局。調整后的軌道交通運營安全監管主體的法律地位需要通過立法予以固化，以保證相關行政管理部門職責的法定化、合法化。
2.明確建設部門的管理職責。《管理辦法》第8條有關安全保護區規定中涉及到市交通行政管理部門、規劃、房屋等相關行政管理部門。其中，軌道交通工程建設項目立項后，市交通行政管理部門應當按照《條例》第37條的規定，將劃定軌道交通安全保護區的具體范圍，告知規劃、房屋等相關行政管理部門。而目前建筑施工許可由建設部門負責，因此，建設部門的法律主體也需要予以明確。
3.明確軌道交通的執法主體職責。城管部門的執法管理限于地面，而某些違法行為則發生在軌道交通站內，由此帶來執法監管存在空白。對于軌道交通執法中遇到的一些新問題，主要是城管綜合執法與軌交執法的協調問題，是通過城管綜合執法授權軌交運營單位進行執法，還是城管綜合執法下沉，需要《管理辦法》在修訂時，與相關部門進一步協商確定。
4.明確屬地政府安全職責。《關于本市保障軌道交通安全運行的實施意見》[4]提出：明確各區人民政府要落實屬地安全應急管理工作，及時排查和整治本區域內可能或直接影響軌道交通運營安全的各類風險隱患。優先保障軌道交通及配套設施設備的用地、投資、建設和加強日常大客流應急聯動等。
（二）明確建立相關制度與機制
1.完善運營安全風險防控機制。《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》指出：堅守安全發展底線。逐步形成覆蓋城市軌道交通項目建設運營全過程的風險管理機制，堅決防范重特大生產安全事故發生。建議《管理辦法》在修訂時應當強化相關機制的建設與銜接：一是建立軌道交通運營安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制；二是完善應急演練機制與應急預案，包括突發事件的“四長聯動”應急聯動機制，明確定期組織“四長聯動”應急演練等；三是明確運營企業建立全網絡綜合應急搶險體系，完善應急搶修布點和隊伍建設；四是加強事故信息預警發布，健全“1N”網絡運營信息發布體系。五是建立第三方運營安全評估制度。
（三）體現智慧化精細化的管理理念
1.關于智慧化的管理理念。《關于本市保障軌道交通安全運行的實施意見》[5]提出：結合智慧城市、智慧政府、智慧公安和“智慧軌交”平安建設，對軌道交通安全實施全過程精細化管理，加強智能化安防設施建設和信息數據集成。關于精細化管理和智慧軌交的理念在《管理辦法》的修訂中應當有所體現。
2.關于標準化管理。在未來社會管理中，標準化管理的作用越來越重要，《國務院辦公廳關于保障城市軌道交通安全運行的意見》指出，加強城市軌道交通立法工作，根據實際需要及時制修訂城市軌道交通法規規章。強化技術標準規范對安全和服務的保障和引領作用，以保障建設質量和安全運行為重點，進一步修訂完善城市軌道交通工程建設標準體系；以運營安全和服務質量為重點，建立健全城市軌道交通運營標準體系；以防范處置和設備配置為重點，建立健全城市軌道交通反恐防暴、內部治安保衛、消防安全等標準體系。對于國家在標準化體系建設中提出的新要求，《管理辦法》在修訂中應明確通過相關配套性規范文件予以完善。
3.明確委外人員的管理職責。為促進委外單位增強責任意識和服務意識，確保運營安全和服務質量可控，《管理辦法》應當對“運營企業完善委外人員招錄考核評價體系，建立委外單位評比評選機制，靈活合理運用合同條款考核手段”予以明確。
（四）需要吸納完善的相關規定
1.增加新線試運行的規定。《城市軌道交通運營管理規定》明確了新線試運營的基本條件，要求軌道交通新線的土建、車輛、通信信號、供電等設施設備、消防、環保以及運營管理制度體系、人員培訓考核、應急與演練等必須達到載客運營基本要求，處理好新線與既有網絡的關系，同步實施外部銜接配套等，并落實隱患整治工作。《交通運輸部加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》明確要求建立第三方運營安全評估制度。建議《管理辦法》在修訂時，應當做好相關內容的增補。
2.增加從業人員職業資格的規定。城市軌道交通列車駕駛員的駕駛行為事關不特定多數人的生命財產安全。隨著軌道交通的大力發展及其在全國的普及，城市軌道交通列車駕駛員已被納入《國家職業資格目錄》準入類技能人員職業資格。《管理辦法》應在列車駕駛員準入資格及心理測試等方面做出相應的修改。
3.完善安全設施及禁止行為范圍的規定。一是完善調整可能對軌道交通運營安全造成影響的禁帶物品的范圍，包括安全滑板車、平行車等新型的交通工具或交通設備；二是為平衡好軌交安全與企業營利之間的關系，完善新業態設置的規定，包括軌道車站是否可以設置抓娃娃機、唱吧等自助類商業設施等；三是為充分發揮新媒體在軌道交通安全運營中的作用，在通訊技術水平允許的前提下，應當將“一般通訊”保障納入安全設施、設備中。
（五）進一步細化完善安全檢查制度
關于在《管理辦法》中細化完善安全檢查制度的修訂建議，主要是基于對立法專業性的要求，提升《管理辦法》在實施過程中的可操作性，提高立法實施的有效性。
在本次調研中，圍繞安全檢查制度提出了較多的問題，需要探索建立與本市軌道交通客流特點相適應的安檢新模式。一是統一安全檢查的標準。二是豐富安全檢查的方式。除開包檢查、傳送機器檢查外，《管理辦法》應當鼓勵推廣應用智能、快速的安檢新技術、新產品。比如：增加電子技術手段的安全檢查方式，以加快安全檢查的速度，也可以嘗試通過信用信息制度，對個人信用好的乘客免除安檢義務。
（六）進一步完善法律責任的設定
目前，《管理辦法》法律責任部分對違法行為的處罰方式主要是行政罰款，行政罰款數額的設定形式主要是數距式，即設定行政罰款數額的上限與下限，數距區間幅度分別為1千元——3千元、1萬元——3萬元、3千元——1萬元、1萬元——5萬元。調查中有執法人員反映目前《管理辦法》規定的行政處罰最高金額設定偏低。《管理辦法》在罰款數額的設定上，應當根據本市經濟社會發展的實際水平，選擇合適的方式予以設定，處罰相當，以避免罰款數額過低，導致相關行政管理相對人因違法成本低而并不在乎行政處罰。二是對于未設罰則的違法行為，補充規定相應的法律責任，做到應罰盡罰。三是細化有關責令改正的規定。
[1]《管理辦法》第一條：為加強本市軌道交通運營安全管理，保障運營安全，維護乘客的合法權益，根據《中華人民共和國安全生產法》和《上海市軌道交通管理條例》（以下簡稱《條例》）等有關法律、法規的規定，結合本市實際情況，制定本辦法。
[2]滬府辦發〔2019〕10號。
[3]劉永華、許迎華：《建立地方立法質量評價體系的構想》，該文收錄于2006浙江藍皮書中。
[4]滬府辦發〔2019〕10號。
[5]滬府辦發〔2019〕10號。