一、摘要
為全面客觀地了解《上海市農村公路管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的實施效果和執行情況，對實施過程中出現的問題進行梳理和研究，達到進一步完善相關制度的目的，我委開展了立法后評估工作，采取委托評估方式，成立評估小組，運用文獻研究、問卷調查、實地調研、個別訪談、召開座談會、組織專家論證等方法，從制度規范性（合法性、合理性、協調性）、實施有效性（科學性、實效性、認同度）和立法技術共三個層次六個方面對《辦法》開展了立法后評估工作。
評估顯示，在合法性方面，《辦法》在立法依據、法定權限和法定程序方面不存在問題，但是立法內容上由于法律位階的問題，與一些法律、法規、部門規章的規定存在一定程度上的不協調，可根據上海實際情況做出調整或說明；在合理性方面，存在一定的缺陷，主要表現在《辦法》未能根據實際需要及時做出修改，未能與改革和發展（特別是新形勢新要求）同步，未能更好地發揮法律規范對改革的引領作用；在協調性方面，存在部分問題，表現在《辦法》與其他法律規范和公共政策等在規定上大部分內容不存在交叉重疊、相互抵觸等問題，但部分內容存在交叉重疊；在科學性方面，從整體上來看，《辦法》既保證了專業性，又保證了確立的基本制度的可操作性，但有些個別規定還存在一定的操作性問題，因此屬于良好狀態；在實效性方面，總體上講，《辦法》涉及的行政管理相對人的自覺守法意識尚可，大體上能夠遵守《辦法》的有關規定，但是也存在著一些違法現象，同時，由于機構改革和社會、經濟發展以及發展政策等因素的綜合作用，導致《辦法》的相關制度有著與時俱進、適度調整、不斷完善的客觀需求，有著進一步提升實效性的必要；在認同度方面，《辦法》實施后所取得的經濟效果和社會效果顯著，總體上處于“較好”狀態；在立法技術方面，《辦法》無論是從文本結構，還是從立法語言來看，立法技術都較為成熟。
綜上所述，在過去8年間，《辦法》對上海市農村公路管理工作的順利開展提供了重要的法律依據。但是由于經濟、社會的快速發展，國家和地方發展規劃有較大調整，《辦法》也逐漸呈現出需要進一步優化完善的內容，亟需適時啟動修訂工作，以使其能夠繼續發揮關鍵性作用。
為此，提出以下6項建議：
一是進一步明確農村公路的定義。《辦法》所稱農村公路，是指納入本市公路規劃并符合規定建設標準的鄉道、村道，包括鄉道、村道范圍內的橋梁、隧道和涵洞，不含縣道；但是，國家相關政策文件和上海市農村公路設計導則等文件，均將縣道加入農村公路范疇。因此，需要進一步明確農村公路的定義。
二是明確職責，完善工作機制。《辦法》的管理和執法，涉及市、區兩級多個部門、區城管執法部門、鄉鎮政府、村民委員會等多個主體，隨著國家及上海市機構改革和相關職能調整，辦法中對管理部門的職責要求有待細化，鄉鎮政府和村民委員會的具體職責有待調整。應在《辦法》在修訂中，對管理部門職責作出更為明確和詳細的規定，明確市區兩級交通行政管理部門、公路管理機構以及市發展改革、規劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門和鄉鎮政府、村民委員會的職責，包括行政管理、執法、資金和監管等方面。此外，本次評估反映出鄉鎮政府無執法權，發現問題報區交通行政管理部門，再報城管后，導致執法有效性難以保障。因此，《辦法》的實施，需要多家部門之間信息共享互通、密切配合，建議切實有效落實常態化的溝通協調工作機制。
三是進一步健全管理體制。自從2010年農村公路體制改革之后，區農村公路管理總體運行體制存在部分問題。部分區人員配備不齊，管理沒有到位。如金山區公路管理站只有3個人，且身兼多職。因此建議明確規范農村公路行政管理工作人員的編制，在《辦法》修訂中，對各級機構（如農村公路安質監站、農村公路管理站等）及其工作人員的數量和編制做出明確規定，確保相關工作人員的專業性、專職性和穩定性，為農村公路管理工作的可持續發展提供基礎保障。
四是進一步優化資金管理。各區普遍反映農村公路建設和養護資金不足，導致道路條件仍有待進一步改善。建議在《辦法》修訂中，根據本區實際需求，優化建設和養護資金管理和監管制度。
五是進一步加強路政管理。農村公路按照原有的標準建設，質量基礎較差，僅能滿足小車、摩托車、自行車的通行需求。但是，隨著本市經濟水平的發展，農村公路道路寬度等技術標準的提升，以及“村村通”公交深化推廣，當前農村公路上大中重型貨車和公交車流量增加較多，導致路面基礎設施難以滿足此類貨車通行需求，路損嚴重。因此，建議加強路政管理，合理治理農村公路超載、超重等。
六是進一步加強執法力量。各區普遍反映農村公路巡查和執法人員配備不足，執法人員缺失，專業執法力量淡薄，執法難度大，執法效果難以保障。因此，建議借鑒相關經驗，在執法人員配備上，建立統一標準，設置每公里配備執法人員人數。如《關于推進上海市“四好農村路”建設的實施意見》，提出實施農村公路路長制和農村公路專管員制度，要求原則上每25-30公里鄉村道配備一名農村公路專管員。可借鑒路長制和農村公路專管員制度，配備農村公路執法人員。
二、評估工作基本情況
《上海市農村公路管理辦法》（市政府令第63號）于2011年5月1日開始實施，適用于本市行政區域內農村公路及其附屬設施的規劃、建設、養護和管理，至今已施行近8年。
隨著上海市社會和經濟的高速發展，國家戰略及本市定位的調整帶來的新形勢和新機遇。2017年12月，習近平同志對“四好農村路”建設作出重要指示，要求交通運輸部等有關部門和地區，要聚焦突出問題，完善政策機制，交通運輸部把此項工作作為近期重要工作，要求各地加快落。為全面推進“四好農村路”建設，建立健全農村公路法律保障體系，依法落實地方政府主體責任，交通運輸部相繼出臺了《農村公路建設管理辦法》和《農村公路養護管理辦法》。此外，交通運輸部還啟動了《農村公路條例》起草工作，并于2018年底征求意見。《上海市農村公路管理辦法》需要與之銜接，并體現本市特色。根據2018年“四好農村路”督導考評反饋，本市農村公路建設和養護相關制度需要完善，“四新技術”、“綠色公路”等理念應在制度設計中有所體現，為下一步本市“四好農村路”建設做好法律支撐。隨著新形勢和新要求的提出，《辦法》在某些政策和手段方面已經不能滿足或者涵蓋當前的管理需求，亟待對某些條文進行調整、刪減和增加。為全面客觀地了解《辦法》的實施效果和執行情況，對實施過程中出現的問題進行梳理和研究，通過立法途徑解決問題，進一步完善制度，有必要及時開展相關立法后評估工作。
2019年4月—10月，我委組織開展了《辦法》的立法后評估工作。為了做好這項工作，確保評估工作更為客觀和具有科學性，采取委托評估方式：委托上海匯衡交通規劃設計咨詢有限公司開展《上海市農村公路管理辦法》立法后評估。評估側重點主要聚焦實施部門按照規章履行職責情況和相關制度實施的具體情況。在這個前提下，以立法后評估指標體系作為評估標準，對《辦法》相關制度實施過程中存在的問題等進行全面的評估分析。
（一）評估目的
本次評估的主要目的，一是對《辦法》立法目的的實現情況作一次比較全面、客觀的總結，梳理和分析《辦法》實施過程中出現的問題，為立法機關適時修訂和完善立法提供依據，從而進一步完善本市農村公路管理制度，充分發揮新形勢下農村公路在本市經濟社會發展中的作用。二是通過對《辦法》實施效果的評估，對《辦法》是否需要修改或者廢除提出具體的評估意見。
（二）評估重點
本次立法后評估的重點為：一是通過廣泛調研和專家座談，主要從制度規范性和實施有效性等方面開展調查評估，重點評估實施部門按照規章規定履行職責情況和制度實施的具體情況；二是在國家戰略要求和上海快速發展的新形勢下，國家和本市關于農村公路相關法律、法規和規章不斷更新迭代，與時俱進、精準評估，梳理需要通過立法予以調整、規范的各種實際問題，借鑒其他省市先進管理經驗，結合農村公路發展面臨的新形勢、新要求，為今后修訂完善規章提出相關的意見和建議，也是本次評估的重點和難點。
（三）評估方法
本次評估主要采用了以下5種評估方式：文本分析法、問卷調查法、專家座談法、專題調研法、文獻研究法。
1.文本分析。梳理了《上海市農村公路管理辦法》中的主要法律制度，即農村公路規劃和建設制度、財政資金管理制度、養護管理制度、路政管理制度、行政處罰制度等。收集梳理了《辦法》相關的上位法和相關法律、法規，即《中華人民共和國公路法》、《上海市公路管理條例》、《農村公路建設管理辦法》、《農村公路養護管理辦法》等。
2.問卷調查。為確保立法后評估工作順利開展，在評估過程中，6月設計了《<上海市農村公路管理辦法>立法后評估調研表（管理部門）》，調查對象涵蓋市交通委、市道路運輸局、市交通委執法總隊和寶山區建交委、閔行區交通委、金山區交通委、奉賢區交通委等重點區工作人員。
3.專家座談。在評估過程中，分別于4月份和6月份，召開了專家座談會，聽取他們對《辦法》實施情況的介紹，以及相關意見和建議。
4.專題調研。本次評估已進行了3次專題調研走訪，并于10月初對金山區公路管理所進行專題調研，實地了解了金山區農村公路現狀和相關管理情況。此外，在撰寫評估報告的過程中，針對一些疑難問題，多次與具體操作人員座談交流，聽取他們農村公路管理工作相關的意見和建議，并探討有關問題。
5.文獻研究。搜集、研究農村公路設計導則、農村公路管理的相關政策文件等。
（四）立法后評估的流程安排
1.部署階段。2019年4月，擬訂了項目計劃書；制定統一的評估工作方案，完成評估的準備和部署工作。
2.實施階段。2019年5月—6月，根據評估工作方案，開展相關調查研究工作。一是收集相關資料；二是訪談個別專家，調研相關管理部門；三是設計調查問卷，并發放。
3.分析和撰寫報告階段。2019年7—9月，召開座談會，回收并分析調查資料。在廣泛調研的基礎上，起草形成評估報告的初稿，并聽取專家意見修改形成中期評估報告。
4.審核、提交報告階段。2019年10月，梳理、分析、總結前期調研獲得的文字資料，分析本市農村公路管理存在的主要問題，提出相關建議和意見，撰寫形成立法后評估報告。
（五）總體評估結論
在文本分析、問卷調查、專家座談、專題調研的基礎上，通過綜合分析，以及對照評估等級及劃分標準（見表2），經過充分討論后一致認為，《辦法》立法及其實施情況的總體評估結論為“較好”。具體分析如下：
表2總體評估等級及劃分標準
| 等級 | 劃分標準 |
| 好 | 立法目的已經實現；主要規定的全部具體要求落實到位；對社會管理產生積極的規范促進作用；社會認可度高 |
| 較好 | 立法目的基本實現；主要規定的多數具體要求落實到位；對社會管理產生一定的規范促進作用；社會認可度比較高 |
| 一般 | 立法目的的實現度不高；主要規定的少數具體要求落實到位；對社會管理規范促進作用不大；社會認可度不高 |
| 較差 | 立法目的基本沒有實現；主要規定的少數具體要求基本落實到位；對社會管理規范沒有起到促進作用；社會認可度較低 |
| 差 | 立法目的沒有實現；主要規定的具體要求基本沒有落實到位；對社會管理規范沒有促進作用；社會認可度很低 |
1.關于立法目的的實現程度
《辦法》的立法目的主要有三個：一是加強本市農村公路的管理；二是保障農村公路完好暢通；三是促進城鄉經濟社會發展一體化。
將立法目的評估等級及劃分標準分為5個等級（具體見表3）：
表3立法目的評估等級及劃分標準
| 等級 | 劃分標準 |
| 好 | 立法的全部目的已經實現； |
| 較好 | 立法的主要目的基本實現或多個立法目的基本實現； |
| 一般 | 立法的主要目的的實現度不高或只有個別立法目的基本實現； |
| 較差 | 立法的主要目的基本沒有實現； |
| 差 | 立法的主要目的都沒有實現； |
《辦法》立法目的實現程度好于基本實現，但是尚未完全實現，處于基本實現與完全實現之間的狀態。理由如下：
（1）農村公路的管理得到加強
加強農村公路的管理，是《辦法》及其上位法《中華人民共和國公路法》、《上海市公路管理條例》共同的立法目的。除了《辦法》第五條，“村民委員會負責村道的建設工作”與實際實施情況并不相符，按照《上海市公路管理條例》和《辦法》明確的職責分工，本市農村公路的主管行政機關及相關行政機關、部門能夠依法履行法定職責：上海市交通行政管理部門是本市農村公路的主管部門；其所屬的市公路管理機構負責全市農村公路的監督管理。區（縣）交通行政管理部門按照職責，負責本轄區內農村公路的管理；其所屬的區（縣）公路管理機構負責本轄區內農村公路的具體管理工作。本市發展改革、規劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門按照各自職責，協同實施。鄉（鎮）人民政府負責本轄區內鄉道的建設工作；鄉（鎮）人民政府和村民委員會應當配合區（縣）公路管理機構做好農村公路的養護與路政管理工作。具體職責詳見附件六。
《辦法》實施8年以來，上海市農村公路規范、有序、穩定發展。《辦法》對本市行政區域內農村公路及其附屬設施的規劃、建設、養護和管理進行了詳細規定，切實保障了本市農村公路規劃和建設養護、財政資金管理等制度的有效實施。客觀上《辦法》所建立的農村公路規劃、建設、養護等制度為本市四好農村路建設奠定了良好基礎。
（2）農村公路完好暢通得到保障
一是農村公路暢通方面，《辦法》實施8年以來，本市農村公路建設平穩發展。2003年以來，上海市農村公路進入建設大發展時期，里程數快速增加，到2010年底，總里程達到了10388公里。2010年至2018年，農村公路進入平穩發展階段，結構有所調整，共增加926公里，其中縣道增加645公里，鄉道減少51公里，村道增加333公里。截至2018年底，納入本市公路統計范圍的公路總里程為13106公里，其中農村公路（縣道、鄉道、村道）總里程為11314公里，約占本市公路總里程的86%，農村公路中，縣道3101公里，鄉道6778公里，村道1435公里。農村公路密度達到178公里/百平方公里，處于全國領先水平。
二是農村公路完好方面，《辦法》實施以來，本市農村公路品質有所提高，全市鄉道和村道優良路率分別為85%和84%，但部分地區鄉村道優良路率低于80%，，低于周邊江浙部分地區。
因此，農村公路完好、暢通均得到保障。
（3）促進城鄉經濟社會發展一體化的目的基本實現
目前，本市農村公路主要分布在浦東新區、寶山區、閔行區、嘉定區、金山區、松江區、青浦區、奉賢區、崇明區9個區。在城市建設發展過程中，浦東新區、閔行區、寶山區等區內原部分農村地區已逐漸發展為城市化地區，現狀部分農村公路已按城市道路改建，如浦東新區楊高路、羅山路地面輔道，閔行區虹梅南路、吳中路，寶山區錦秋路、汶水路等。外環外建成區內也存在已承擔城市道路功能，但仍然作為農村公路進行養護，如嘉定新城、松江新城、青浦新城、青浦虹橋地區、南橋新城等。但是，金山廊下、奉賢頭橋、青浦練塘等農村地區公路網絡密度還相對較低，有必要對區域路網進行適當加密和結構完善。
從整體上來看，《辦法》促進城鄉經濟社會發展一體化的目的基本實現，但未完全實現。
綜上，《辦法》實施以來，農村公路的管理得到加強，農村公路完好暢通得到保障，促進城鄉經濟社會發展一體化的目的基本實現。但在取得上述成績的同時，也注意到，現行的農村公路管理過程中，在管理職責、人員編制、執法監管、資金落實等方面也存在著有待進一步改進與完善的內容，因此在該立法目的的實現上應當以“較好”為妥。
2.關于主要規定的具體落實情況
評估等級及劃分標準。根據評估目的及評估指標，按照制度設計目的實現程度、具體要求轉化程度、各環節有效運行情況及制度所發揮的作用等，對主要制度實施情況的評估結論分為5個等級（具體見表4）：
表4主要制度評估等級及劃分標準
| 等級 | 劃分標準 |
| 好 | 制度設計的目的已經實現；制度設計的具體要求轉化為現實制度設計的各環節有效運行；對社會管理產生積極的規范促進作用 |
| 較好 | 制度設計的目標基本實現；制度的核心要求轉化為現實；制度設計的主要環節能夠有效運行；對社會管理產生一定的規范促進作用 |
| 一般 | 制度設計的目標實現度不高；制度設計的個別要求轉化為現實制度設計的主要環節能夠運行；對社會管理規范促進作用不大 |
| 較差 | 制度設計的目標基本沒有實現；制度設計的主要要求沒有轉化為現實制度設計的各個環節沒有有效運行；對社會管理規范沒有起到促進作用 |
| 差 | 制度設計的目標沒有實現；制度設計的各項要求沒有轉化為現實制度設計的各個環節沒有運行；對社會管理規范沒有促進作用 |
《辦法》主要規定的多數具體落實到位，在評估等級中處于“較好”。理由如下：
（1）制度基本貫徹到位
《辦法》總共設定了多項制度，包括農村公路投入保障制度、建設和養護財政資金管理制度、規劃建設和養護制度、日常巡查制度和行政處罰制度等。客觀實踐證明，第六條農村公路投入保障制度、第七條資金監管、第九條征求意見、第十條建設計劃的備案、第十五條技術指導等規定得到了較為嚴格的執行，確保了農村公路管理工作的依法、有序開展。
但是，對于第三十二條日常巡查制度、第十八條農村公路廢棄制度、第十四條建設管理中所涉規定的執行情況較為一般。
綜上，雖然《辦法》多數規定的落實情況都處于“好”與“較好”的狀態，但是，部分規定的落實情況處于“一般”狀態。因此，主要規定落實情況的評價等級為“較好”。
（2）相關主體履職情況良好
《辦法》涉及的關鍵主體主要包括上海市交通、發改、規劃國土、公安交通和綠化市容行政管理部門，市公路管理機構，區交通行政管理部門，區公路管理機構，鄉鎮政府和村民委員會等。除村民委員會之外，各方履行《辦法》所規定的協助職責情況基本良好，但仍有繼續提升主動性和配合度的空間。
3.關于對社會管理規范化的促進作用
《辦法》對推動本市農村公路的規范化管理起到了積極的促進作用，評價結論為“較好”。理由如下：
《辦法》實施8年以來，有力地促進了社會管理的規范化。《辦法》出臺后，為更好地貫徹落實《辦法》，各區主管部門分別制定了相關細化文件，如《嘉定區村莊道路建設和養護管理辦法》、《青浦區農村公路養護管理實施辦法》等文件，對《辦法》中有關農村公路建設、養護管理的規定進行細化，在規范本市農村公路管理中發揮了較好的規范促進作用。
4.關于社會認可度
《辦法》在上海行政區域內的社會認可度“一般”。理由如下：
本次社會調查統計結果顯示，《辦法》作為專業性較強的政府規章，相關內容具有較強的發展階段特征，隨著發展，社會認可度逐漸降低。受調查者普遍認為，從整體效果來看，《辦法》的實施情況良好，立法的3項目的都得到了較好的實現，《辦法》所規定的“農村公路，是指納入本市公路規劃并符合規定建設標準的鄉道、村道，包括鄉道、村道范圍內的橋梁、隧道和涵洞”基本做到了滿足上海特色，但如果該范圍能夠根據經濟、社會的發展做出適時增補，則更加完美。雖然被調查者對于《辦法》貫徹實施情況整體效果的主觀評價很高，但是，被調查者對《辦法》涉及的部分規定執行情況作出的主觀評價并不是非常理想：一是隨著本市機構改革和體制調整，部分區在農村公路管理方面，主要參照《上海市公路管理條例》，而不再參考上海市農村公路管理辦法；二是部分區不再單獨設置農村公路管理站、農村公路安質監站，且人員和編制也未能落實，導致相關工作人員流動性大，基層管理和執法困難；三是村民委員會的相關責任沒有落實，鄉鎮政府在實際管理中承擔的相關職責未能明確。因此，從整體上來看，《辦法》的社會認可度處于“一般”狀態。
綜上所述，通過對《辦法》立法目的實現情況、主要規定具體落實情況、對社會管理規范化的促進作用以及社會認可度的分析，《辦法》的立法理念符合立法當時的需要，并具有一定的前瞻性，因此《辦法》實施整體上較為平穩有序，執行情況較好。
但是，隨著時代的發展和社會的進步，《辦法》面對新時代、新情況、新問題，開始出現不能有效適應的狀況，亟需通過修訂，完善和細化現有各項制度，調整相關權利義務，設定必要的法律責任，以確保《辦法》能夠繼續有效支撐本市農村公路的管理。具體包括：
從立法層面來看，一是職責界定不是非常清晰。由于《辦法》出臺后有關農村公路行政管理體制與執法體制一直處在不斷調整之中，因此，對相關行政管理部門與執法部門的職責界定不是非常清晰，導致相關行政管理部門與執法部門職責的履行不是非常到位；二是立法規定的操作性還需要進一步增強。例如《辦法》第十七條農村公路的移交接管要求，市交通行政管理部門應當在收到申請后的30日內，完成農村公路認定工作，并將認定結果告知區（縣）交通行政管理部門。但調查發現，行政管理人建議將“30日”的時限要求進行調整，宜結合管理工作實際重新制定。
從執行層面來看，主要是相關行政管理部門與基層管理和執法部門之間的銜接不是很順暢。比如：第十八條“鄉（鎮）人民政府和村民委員會應當將失去使用功能的農村公路上報區（縣）交通行政管理部門，并由區（縣）交通行政管理部門征得區（縣）規劃行政管理部門的同意后宣布廢棄”，但是鄉鎮政府和村民委員會并未做相關上報；比如：巡查人員發現相關違法行為，需上報區交通行政管理部門，區交通行政管理部門再派人去核實情況，但是由于區里執法人員不足等問題，往往造成問題不能及時處理。
三、評估具體情況
本章首先對部門履責情況進行了評估，然后結合本次立法后評估的目的及《辦法》的具體情況，確定了以下七個一級指標21個二級指標（見表5）作為本次評估的評估指標，并對照評估指標，對《辦法》在立法和實施方面的情況逐項進行了評估。具體評估結論如下：
表5評估指標
| 一級指標 | 二級指標 |
| 合法性 | 立法依據合法性；立法權限合法性；立法程序合法性；立法內容合法性 |
| 合理性 | 正當性；平等性；適應性 |
| 協調性 | 與同位法之間的協調性；與配套規范性文件之間的協調性；與其他公共政策之間的協調性 |
| 科學性 | 專業性；可操作性 |
| 實效性 | 執法有效性；守法有效性；專業管理制度的有效性 |
| 認同度 | 對立法基本規定的知曉度；對立法基本規定的認可度；對執法效果的評價；對自我守法情況的評價 |
| 立法技術 | 文本結構的完整性；立法語言的準確性 |
（一）部門履職評估
根據《辦法》第四條的規定：“上海市交通行政管理部門是本市農村公路的主管部門，負責組織實施本辦法；其所屬的市公路管理機構負責全市農村公路的監督管理。區（縣）交通行政管理部門按照職責，負責本轄區內農村公路的管理；其所屬的區（縣）公路管理機構負責本轄區內農村公路的具體管理工作。本市發展改革、規劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門按照各自職責，協同實施本辦法。”
根據《辦法》第五條的規定：“鄉（鎮）人民政府負責本轄區內鄉道的建設工作；村民委員會在當地人民政府的指導下，按照村民自愿的原則，負責村道的建設工作。鄉（鎮）人民政府和村民委員會應當配合區（縣）公路管理機構做好農村公路的養護與路政管理工作。”
根據《辦法》第六條的規定：區（縣）人民政府應當建立農村公路投入保障制度，優先補貼危橋改造以及與農民生產生活密切相關的農村公路建設。區（縣）公路管理機構和鄉（鎮）人民政府應當根據本轄區內農村公路實際情況，落實相應的管理機構、管理人員和裝備。市、區（縣）交通行政管理部門和公路管理機構以及鄉（鎮）人民政府應當通過多種形式，宣傳農村公路相關管理規定和養護知識，提高農民愛路、護路意識。
根據《辦法》第七條的規定：市和區（縣）交通行政管理部門應當會同有關部門建立農村公路建設和養護財政資金管理制度。農村公路建設和養護財政資金應當接受財政、審計部門的監督、檢查。鄉（鎮）人民政府應當將本鄉（鎮）農村公路建設財政資金使用情況向公路沿線鄉（鎮）、村進行政務公開。村民委員會應當將本村自籌的農村公路建設資金的使用情況，按照村務公開的要求進行公示。
1.管理現狀
根據《辦法》，上海交通委員會是本市農村公路的主管部門，負責組織實施本辦法；市路政局負責全市農村公路的監督管理。各區交通委/建交委按照職責，負責本轄區內農村公路的管理；其所屬的區公路管理處（部分區未設立公路管理處）負責本轄區內農村公路的具體管理工作。本市發展改革、規劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門按照各自職責，協同實施本辦法。
鄉（鎮）人民政府負責本轄區內鄉道的建設工作。鄉（鎮）人民政府和村民委員會積極配合區（縣）公路管理機構做好農村公路的養護與路政管理工作。
除村民委員會外，各部門履責情況良好。
2.執法現狀
《辦法》的行政管理權限，涉及市區兩級交通部門、市區兩級路政部門、區政府、鄉鎮政府和村民委員會；執法權限，涉及區交通行政管理部門和區公路管理機構。《辦法》的實施，需要多家部門之間信息共享互通、密切配合、切實有效落實常態化的溝通協調工作機制。目前，本市農村公路執法在組織架構、職責劃分和人員配備等方面均存在問題。
一是各級執法人員配備不足。根據《辦法》，區交通行政管理部門（或委托區公路管理機構）進行執法，相關執法案件數量很少，各區每年案件數不足十件。由于基層執法人員缺乏，執法人員要巡查、執法和治超等工作，執法效果難以保障。如金山區農村公路執法由區公路所路政科負責，農村公路的執法未下放至鎮政府，全部由區路政管理部門負責。金山區公路所路政科共8人，2人內務，剩下的人分組2組巡查和執法。但是該6名執法人員還要兼顧縣道，主要精力用于保障區管公路（縣道）的執法，且農村公路執法量大點分散，農村公路執法力量明顯不足。
二是巡查人員配備不足。各區農村公路管理是要求每個鎮配一個路政協管員，沒有執法權，主要負責巡查、記錄違法行為、路損，并上報公路所路政科。日常巡查制度已經建立，巡查人員已經配備，要求每周一次，基本到位。但是各鎮路政協管員配備不到位，巡查力量不足。
三是農村公路執法難度大。農村地區有一定的特殊性，強制執行很難實施。農村地區橋孔堆積柴火情況多發，但是村民對于執法的抵抗性強，不配合執法情況較多。尤其是部分流動性強的違法行為，如設攤經營等，執法難度較大。
（二）制度規范性評估
制度規范性評估主要包括立法的合法性、合理性、協調性評估等。一是立法的合法性評估，主要是評估《辦法》是否存在與上位法相抵觸的內容，其立法依據是否合法，法定權限和法定程序是否符合相關規定。二是立法的合理性評估，主要是評估《辦法》的制度措施是否合理、正當，是否符合公平、公正的原則，是否適應社會經濟發展的需要。三是立法的協調性評估，主要是評估《辦法》與相關同位法之間的協調性，是否與配套規范性文件、其他公共政策等存在不協調的內容。
1.關于立法的合法性
本次評估將合法性指標細化分為以下4項二級指標：
（1）立法依據
立法依據合法，是指立法權的來源、效力位階合法，它是立法行為合法性的證明，而非內容合法性的證明。
《辦法》制定時的上位法依據是《中華人民共和國公路法》和《上海市公路管理條例》，因此本《辦法》屬于實施性地方立法，立法依據合法。
（2）法定權限
是指立法符合《憲法》、《立法法》中有關立法權限劃分的規定，沒有違背法律保留、法律優先等原則。
《辦法》是關于市行政區域內農村公路及其附屬設施的規劃、建設、養護和管理的法律規定，依據《立法法》第82條的規定，屬于自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章的立法事權范圍，由本市人民政府出臺政府規章，符合法定立法權限的規定。
（3）法定程序
符合法定程序是指符合《立法法》、《規章制定程序條例》中規定的有關立法的程序性規定，包括法規、規章的立項、起草、審查和審議、決定和公布等。
《辦法》于2011年由本市上海市人民政府按照法定立法程序制定，2011年3月30日上海市人民政府令第63號發布，根據2015年5月22日上海市人民政府令第30號公布的《上海市人民政府關于修改<上海市鹽業管理若干規定>等19件市政府規章的決定》修正并重新公布。因此無論是制定程序、修改程序均符合法定程序。
（4）立法內容
《辦法》作為實施性地方立法，在立法內容上是對《上海市公路管理條例》中農村公路管理方面的規定做實施性的細化，大部分條款在上位法的基礎上增加了對農村公路規劃、建設、養護管理的規定；其中，關于辦法的適用范圍需要研究：第三條“本辦法所稱農村公路，是指納入本市公路規劃并符合規定建設標準的鄉道、村道，包括鄉道、村道范圍內的橋梁、隧道和涵洞”，上位法《公路法》和《上海市公路管理條例》適用范圍不含村道；此外，隨著一系列法律、法規的頒布和實施，法律位階較低的《辦法》在立法內容上與部分法律的相關規定存在一定程度上的不協調。《辦法》為上海地方性政府規章，法律效力無法與其他業務相關部門更高層級的法律、法規或者部門規章相匹配，以致其權威性和強制力在執行過程中受到影響；但是，《辦法》總體并不與《公路法》、《上海市公路管理條例》相沖突，符合基本法理和有關立法公平正義的價值取向。
綜上所述，《辦法》在立法依據、法定權限和法定程序方面不存在問題，但是立法內容上由于法律位階的問題，與一些法律、法規、部門規章的規定存在一定程度上的不協調，需要適時做出調整。
2.關于立法的合理性
合理性指標包括以下3項二級指標：
（1）正當性
正當性，即立法內容符合公平、正義的基本價值觀念，符合社會公共利益。
《辦法》的立法目的是為了加強本市農村公路管理，保障農村公路完好暢通，促進城鄉經濟社會發展一體化。立法的主要規定除了圍繞實現立法目的要求外，條款的具體規定，還要符合公平、正義的基本價值觀念，符合社會公共利益。對《辦法》的條款逐一進行了評估，無論是農村公路規劃和建設制度、財政資金管理制度、養護管理制度、路政管理制度，還是行政處罰制度，都較好地體現了立法正當性的要求。
（2）平等對待原則
平等對待原則，即立法不存在對同類權利義務主體的差別化對待和處理的規定。
《辦法》有關行政管理相對人權利與義務的規定均是針對某一領域不特定的主體，不存在對某一領域某類主體的歧視與差別對待問題。第二十九條使用了“任何單位和個人”，第三十條使用了“村民或者其他單位和個人”之類的字樣，充分體現了對各類主體一視同仁，平等對待的立法原則。因此，《辦法》在立法上做到了堅持平等對待原則。
（3）立法的適應性
立法的適應性，即立法是否存在阻礙改革的規定，與政治、經濟、社會、文化發展是否相適應。在這一問題上，應當從兩方面來理解：一方面，從當時的立法背景來看，《辦法》為有效推動本市農村公路管理起到了重要作用，從這一點上《辦法》是符合與改革發展同步的要求的。一方面，隨著社會的不斷進步，《辦法》制定于2011年，雖然于2015年修訂了一次，但是小修小補，主要內容沒有大的變化。此次評估，顯示該項指標還是存在一些問題，依靠現行的《辦法》無法解決，而工作開展缺乏對應的法律依據或《辦法》部分內容已經滯后，需進一步更新。例如，第二十九條和第三十條條款內容與《公路安全保護條例》存在內容重復；第二十條“農村公路養護技術規范和養護定額，由市交通行政管理部門組織制定”，機構改革后，農村公路養護技術規范和養護定額是由市住建委編制和發布，市交通行政管理部門僅負責組織編制。
綜上所述，《辦法》在合理性方面符合正當性和平等對待原則的要求，但仍存在一定的缺陷。主要表現在《辦法》未能根據實際需要及時做出修改，未能與改革發展同步，未能更好地發揮法律規范對改革的引領作用。
3.關于立法的協調性
協調性主要包括以下3項二級指標：
（1）與相關同位法之間的協調性
與相關同位法之間的協調性是指立法規定與其處于同一法律位階的其他法律規范之間是否協調。在本市現行有效的政府規章中，《辦法》的相關同位法與《辦法》不存在沖突，因此不存在協調性的問題。
需要說明的是，作為《辦法》上位法的《公路法》、《公路安全保護條例》（國務院令第593號）、《上海市公路管理條例》、《農村公路建設管理辦法》、《農村公路養護管理辦法》在農村公路的定義上均與《辦法》不同，前三者均不含村道，后兩者均將縣道加入農村公路，因此需要對《辦法》中農村公路的定義予以調整或說明。
（2）與配套規范性文件的協調性
與配套規范性文件的協調性即立法與以其為依據制定的配套性規范性文件之間的協調性。
在本市現行有效的相關規范性文件中，《嘉定區村莊道路建設和養護管理辦法》、《青浦區農村公路養護管理實施辦法》等是以《辦法》為依據制定的配套規范性文件，與《辦法》不存在沖突問題。
（3）與其他公共政策之間的協調性
公共政策具有適時性和創造性，能夠及時地適應變化的社會環境，反映社會利益的合理訴求。因此，需要評估立法與公共政策之間的協調性，保障和調整合理的社會利益。
本市作為國際性大都市，如何保障公平公正，一直是本市公共政策制定時重點考慮問題之一。在與本市涉及農村公路管理的公共政策的協調性方面，《辦法》的立法目的與近年政策走向保持一致，如《關于推進上海市“四好農村路”建設實施意見的通知》《上海市鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》《上海市鄉村振興戰略實施方案（2018-2022年）》等，因此，《辦法》與之不存在協調性方面的問題。
綜上，《辦法》在協調性指標上存在一些問題，主要反映在與上位法的協調性上。與其他法律規范在規定上不存在內容交叉重疊、相互抵觸等問題。
（三）實施有效性評估
《辦法》的實施有效性評估主要包括立法的認同度、科學性、實效性評估等。一是立法的科學性評估，主要是評估《辦法》的制度措施是否專業，是否可行，立法是否科學，是否存在不可操作性。二是立法的實效性評估，主要是評估《辦法》相關配套制度建設和運行情況，評估行政執法的有效性、守法的有效性，評估《辦法》的執行情況和效果。三是立法的認同度評估，主要是評估公眾、行政相對人等對《辦法》及其主要制度的知曉度、認同度和滿意度，對執法效果的評價和對自我守法情況的評價等情況。
1.關于立法的科學性
科學性，是指立法的內容及規定是否反映了立法所調整領域的內在規律，以及與客觀規律的相符程度。本次評估將合理性指標細化分為以下2項二級指標：
（1）專業性
專業性，強調法律規定必須與社會實際相一致，不僅要避免相關規定滯后于社會實際，也要防止相關規定過于超前，而導致規定無法執行，造成不必要的社會浪費或者政府強行推進而產生任何負面效果。
《辦法》是為了規范本市行政區域內農村公路及其附屬設施的規劃、建設、養護和管理，確立了包括目的和依據、適用范圍、定義、管理部門職責、規劃和建設、養護管理、路政管理、法律責任在內的主要規定。《辦法》的具體條文并沒有明顯滯后于社會實際的規定，也沒有過于超前的規定，在規范本市農村公路管理方面發揮了積極作用。
（2）可操作性
可操作性，既要考慮行政執法機構及執法人員執行法律的可能性和可行性，又要考慮管理相對人自覺守法的可能性和可行性，以保證立法的實際操作和實施。
從整體上來看，作為政府規章，《辦法》的具體規定具有較好的可操作性。但有些個別規定還存在一定的操作性問題：一是反應在資金監管方面，第七條規定“村民委員會應當將本村自籌的農村公路建設資金的使用情況，按照村務公開的要求進行公示”，已經不具備可操作性，上海已經沒有自籌村道；二是反應在職責劃分方面，第五條規定“村民委員會在當地人民政府的指導下，按照村民自愿的原則，負責村道的建設工作”，第十條規定“村民委員會應當按照村道規劃以及建設資金落實情況，編制村道建設計劃，報區（縣）交通行政管理部門備案”，與交通部相關法規要求一致，但是上海的村民委員會在實際管理中并不是建設養護和建設計劃編制的單位；三是反應在相關規定時限要求方面，第十七條規定“市交通行政管理部門應當在收到申請后的30日內，完成農村公路認定工作，并將認定結果告知區（縣）交通行政管理部門”，實際操作中很難實現在30日內完成。
綜上所述，《辦法》在立法的科學性方面存在一些問題，雖然保證了專業性，但在基本制度的可操作性存在問題。
2.關于立法的實效性
實效性是指法律文件在其具體實施過程中所帶來的社會效果，也就是設計的制度在實施中的實現程度。采取以下3項二級指標來評價立法的實效性：行政執法的有效性、守法的有效性、與社會經濟發展的相適應性。
（1）行政執法的有效性
行政執法的目的是為了實現立法意圖，保障相關規定在現實生活中得以實現，促使社會活動按照法定規則運行。同時，由于行政執法能夠更直接的觸及各種社會利益，最能反映相關法律規范在實施中出現的各種問題，因此行政執法的質量和效率也反映了立法水平的高低。由此行政執法的有效性在整個實效性評估中占有特別重要的地位。
對執法的有效性的評估主要是通過對市、區兩級管理部門、執法部門的問卷調查和座談會來評價的。調查結果顯示，《辦法》中涉及到的行政管理部門和執法部門在保障立法規定在現實生活中得以實現的力度還是比較小，執法人員不足，執法成效尚不明顯。另外，參與座談會的人員提出，由于目前部分區一級行政執法和監督權在城管部門，而鄉鎮政府是沒有執法權的，因此當鄉鎮政府發現問題后，需要先上報區交通行政管理部門，區交通行政管理部門即使立即反饋給城管，也不能保證執法能夠得到及時開展。這也直接影響到行政執法的有效性。
因此，《辦法》行政執法的有效性仍較低，尚有較大提升空間。
（2）守法的有效性
任何一個社會，法律實現的最主要形式乃是法律的遵守，因為法律不是單靠強力來實現的。如果每一個法律規范都要借助于執法活動才能實現，法律制度的實現必然是低效的。因此，法律制度的有效實現離不開公民對法律的自覺遵守，而公民對法律的自覺遵守又是以公民的守法意識為主觀心理基礎。由此可見，公民的普遍守法既是法律制度高效實現的表現，也是法律制度高效實現的重要條件之一。
主要是通過對市、區兩級管理部門和執法部門的問卷調查和座談會來評價守法的有效性的。《辦法》涉及的行政管理相對人包括單位和個人兩類。總體上講，《辦法》涉及的行政管理相對人的自覺守法意識尚可，大體上能夠遵守《辦法》的有關規定，但是也存在著一些違法現象，主要集中表現在橋孔堆積柴火、占用和挖掘用地、堵塞排水溝渠、填埋邊溝、設置攤點、堆放物品、公路及附屬設施被損壞情況等方面。因此，不少村民本著“你查出來我認，查不出來我就得利”的心理，怠于自覺守法。且農村地區有一定的特殊性，強制執行很難實施，村民對于執法的抵抗性很強，不配合執法情況多發。尤其是部分流動性強的違法行為，如設攤經營等，取證困難，執法難度較大。
因此，《辦法》在守法的有效性上，有進一步完善的空間和實際需求。
（3）專業管理制度的有效性
專業管理制度的有效性強調的是設計該制度時的目標和要求被轉化為現實，并對社會產生積極的規范促進作用。為此，在考察專業管理制度有效性時，不僅要關注該制度的要求轉化為現實的結果，更要關注該制度的要求如何高效益地轉化為現實的過程。
從在評估過程中掌握的信息來看，與《辦法》所確立的制度相關的各項內容在將制度要求轉化為現實結果方面不存在太大的問題，但是在以下3個方面有待做出更加優化的制度設計。
人員隊伍建設問題——
人員隊伍建設是農村公路管理工作開展的有力保障，從目前的情況來看，無論是市、區還是街鎮都有著相關的工作人員，但是卻不能有效滿足農村公路管理工作開展的客觀需求。主要問題有三：
一是專職人員匱乏，基層工作人員壓力大。農村公路管理站缺少人員編制，導致人員流通性大，專業技術能力薄弱，執法力量缺乏，造成管理效能低。由于基層工作事務繁雜、人員緊張，因此各區交通行政管理部門人員身兼多職的情況比較普遍。
二是專業人員匱乏，工作開展壓力大。現有農村公路管理站大多為社工編制，或者勞務派遣人員，待遇普遍較低。由此導致人員流動性大，熟練工嚴重缺乏。
三是執法人員不足，農村公路執法在組織架構、職責劃分和人員配備等方面均存在問題。
資金問題——
《辦法》第六條要求建立農村公路投入保障制度，第七條規定，市和區（縣）交通行政管理部門應當會同有關部門建立農村公路建設和養護財政資金管理制度。農村公路建設和養護財政資金應當接受財政、審計部門的監督、檢查。但在實際操作過程中，存在資金補貼不足的問題，有待根據實際情況做出必要調整。
安全質量監管問題——
《辦法》第十四條規定，區（縣）公路管理機構應當對農村公路的建設質量安全實施監督管理。本市上一輪機構改革之后，部分區未設置安質監站，且未將農村公路的安全質量監管納入區政府對各鎮的績效評價體系，因此缺乏農村公路的建設安全質量監管。
綜上所述，《辦法》在立法的實效性領域，由于部分村民的守法意識較為淡薄，執法力量不足，資金和安全質量監管不能有效落實，以及由于社會、經濟發展帶來的新的形勢等因素的綜合作用，出現了很多新的情況，提出了很多新的要求，導致相關制度有著與時俱進，適度調整，不斷完善的客觀需求，有著進一步提升實效性的必要。
3.關于立法的認同度
立法實施的實際情況，不僅指其在實施過程中所帶來的客觀結果，同時也包括公眾、尤其是立法所調整的法律關系主體對該制度的認知和認同情況。一般情況下，只有當社會公眾及相關主體對立法持認同態度時，立法才能夠得到有效的實施。對立法認同度的評估，主要是對照以下4個二級指標展開。由于這4個二級指標均屬于主觀性的評價指標，因此，主要是通過調查問卷和專家座談來完成對《辦法》的評估的。
（1）對立法基本規定的知曉度
立法所調整的法律關系主體只有對立法規定有所了解，才有可能按照制度的要求來規范自己的行為。因此，對制度的知曉程度，可以從一個側面判斷制度的實現程度。
從調查問卷和專家座談來看，由于村民委員會并未履行《辦法》中要求的職責，在行政管理相對人中普法宣傳較弱，只有部分鎮邀請村委會老黨員擔任村里業務監督員，對于工程建設情況進行監管，或在農村公路項目竣工驗收時，要求村委會出具相關意見，所以行政管理相對人對《辦法》的基本規定知曉度較低。因此，《辦法》在知曉度方面的評價應當以“一般”為宜。
（2）對立法基本規定的認可度
認可度，是指公眾、尤其是立法所調整的法律關系主體對立法規定的認可和信任程度。當各方主體對立法規定持認可態度時，不僅自己會自覺守法，還會積極地維護法律的實施，推動立法目的的實現。這時，立法目的實現的可能性也較大；反之，當各方主體抱有抵觸情緒時，立法實施的阻力就會增加，立法實施的成本也會增加。
調查結果顯示，無論是區、街鎮基層工作人員還是行政管理相對人對《辦法》涉及到的相關制度規定認可度是較高的。表示認可度介于基本認同和認同之間，區別是在操作性的高低上存在一定的差異。
因此，《辦法》在認可度方面的評價應當以“較好”為宜。
（3）對執法效果的評價
執法效果評價是指對行政執法行為所產生效果的評價，既包括行政管理相對人的評價，也包括行政執法機關的自我評價以及社會公眾的評價。
按照《辦法》，本市與農村公路管理相關的行政執法活動主要是由區交通行政管理部門（或委托區公路管理處）規定的內容依法開展的。從各區交通行政管理部門反饋的情況來看，近三年來，相關執法案件每年不足10起。因此，從整體上看，相關行政管理部門對自身執法情況持正面肯定態度，但由于農村公路執法難度較大，缺乏分類執法，疏堵結合的手段，執法手段也不夠先進，所取得的經濟效果和社會效果尚不明顯。
（4）對自我守法情況的評價
自我守法是指公眾、尤其是立法所調整的法律關系主體，對自身是否能夠將立法中的相關規定內化為自覺行為的評價。如果能夠做到自覺內化，則說明該立法的社會認同度高。
《辦法》涉及的主體主要包括市、區交通行政管理部門和市、區公路管理機構，區（縣）人民政府、鄉（鎮）人民政府、村民委員會，以及行政管理相對人等主體。從調查問卷、專家座談所收集到的情況來看，除村民委員會，以及行政管理相對人之外，其他主體基本上都能做到依法履行法定職責，雖然也存在質量不高等現象，但基本不屬于違法行為的范疇，可以通過優化調整的方式來予以解決。問題主要是來自于村民委員會和行政管理相對人。因此，對自我守法情況的評價是“一般”。
綜上所述，在立法的認同度方面處于“一般”狀態，對《辦法》基本規定的認可度較好，但在知曉度方面的評價一般，執法效果也不明顯，自我守法評價一般。
4.關于立法技術
立法技術，對于立法質量、立法實施，包括執法和守法均有非常直接和重大的影響。本次評估將立法技術指標細化分為以下二項二級指標：
（1）文本結構的完整性
文本結構的完整性，即是否由法律規則一般要求的假定、處理和制裁三部分構成。
《辦法》在文本結構上由39條構成，分成了6大章節，《辦法》第一條到第七條為第一章總則部分；第八條到第十八條構成了第二章規劃和建設的相關規定；第十九條到第二十八條是《辦法》的第三章養護管理部分；第二十九條到第三十三條是《辦法》的第四章路政管理部分；第三十四條到第三十八條是第五章法律責任部分；第三十九條為《辦法》的第六章附則部分。《辦法》涵蓋了目的和依據、適用范圍、定義、管理部門職責、規劃和建設、養護管理、路政管理、法律責任和附則等。
從整體上來看，文本結構非常完整。
（2）立法語言的準確性
立法語言的準確性，即立法中法律用語具有內在邏輯的嚴密性和表達的準確性，不存在概念之間矛盾、前后不一致、語言使用不規范等情況。
通過對《辦法》法律文本用語的分析，并與《辦法》所依據的上位法《公路法》和《上海市公路管理條例》比對來看，《辦法》的立法語言準確規范，在語言邏輯和內部結構方面也不存在相互矛盾和沖突的問題。
綜上所述，無論是從文本結構，還是從立法語言來看，立法技術都較為成熟。
四、評估結論和建議
（一）總體評估結論
對照立法后評估指標體系，通過對《辦法》的全面評估，從總體上來看，《辦法》立法質量較高，立法執行情況較好，實施8年以來，為本市有效推動農村公路的管理起到了重要的保障作用。但隨著本市社會、經濟的持續發展，《辦法》在與改革發展的客觀需要相同步方面存在進一步完善和提升的空間，為此對《辦法》提出的規章評估總體結論為“建議適時啟動《辦法》的修訂工作”。
（二）評估建議1.明確農村公路定義
本辦法所稱農村公路，是指納入本市公路規劃并符合規定建設標準的鄉道、村道，包括鄉道、村道范圍內的橋梁、隧道和涵洞，不含縣道。但是，國家相關政策文件和上海市農村公路設計導則等文件，均將縣道加入農村公路范疇。具體如下表所示。因此，需進一步明確是否將縣道納入《辦法》明確農村公路的定義。
表6不同文件對農村公路的定義
| 序號 | 名稱 | 發文號 | 條文具體內容 | 是否包括縣道 |
| 1 | 中華人民共和國公路法 | 中華人民共和國主席令〔2004〕第19號 | 公路按其在公路路網中的地位分為國道、省道、縣道和鄉道，并按技術等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路。具體劃分標準由國務院交通主管部門規定。 | —— |
| 2 | 公路法（修正案草案征求意見稿）、關于《公路法修正案（草案）》的起草說明 | —— | 公路按其在公路路網中的地位分為國道、省道、縣道、鄉道和村道，縣道、鄉道和村道統稱農村公路。農村公路包括縣道、鄉道和村道，這已成為全社會共識。 | 是 |
| 3 | 農村公路條例（征求意見稿） | —— | 本條例所稱農村公路包括納入農村公路規劃的縣道、鄉道和村道，及其附屬設施。 | 是 |
| 4 | 交通運輸部關于提請審議《農村公路條例（送審稿）》的請示 | 交安監發〔2019〕45號 | 第二條本條例所稱農村公路,是指依據公路法的規定納入公路規劃的縣道、鄉道和村道,包括其附屬設施 | 是 |
| 5 | 農村公路建設管理辦法 | 中華人民共和國交通運輸部令〔2018〕第4號 | 本辦法所稱農村公路是指納入農村公路規劃，并按照公路工程技術標準修建的縣道、鄉道、村道及其所屬設施，包括經省級交通運輸主管部門認定并納入統計年報里程的農村公路。 | |
| 6 | 農村公路養護管理辦法 | 中華人民共和國交通運輸部令〔2015〕第22號 | 本辦法所稱農村公路是指納入農村公路規劃，并按照公路工程技術標準修建的縣道、鄉道、村道及其所屬設施，包括經省級交通運輸主管部門認定并納入統計年報里程的農村公路。 | 是 |
| 7 | 交通運輸部關于印發《農村公路建設質量管理辦法》的通知 | 交安監發〔2018〕152號 | 本辦法所稱農村公路是指納入農村公路規劃，并按照公路工程技術標準修建的縣道、鄉道、村道及其所屬設施。 | 是 |
| 8 | 上海市公路管理條例 | —— | 第二條本條例所稱的公路，是指本市行政區域內的國道、市道、縣道和鄉道，包括公路橋梁、公路涵洞和公路隧道。 | 是 |
| 9 | 上海市農村公路建設規劃 | —— | 本報告中規劃對象包括縣道、鄉道和村道。 | 是 |
| 10 | 上海市農村公路管理辦法 | 上海市人民政府令第63號 | 本辦法所稱農村公路，是指納入本市公路規劃并符合規定建設標準的鄉道、村道，包括鄉道、村道范圍內的橋梁、隧道和涵洞。 | 否 |
2.明確職責完善工作機制
《辦法》的管理和執法，涉及市、區兩級多個部門、區城管執法部門、鄉鎮政府、村民委員會等多個主體，隨著國家及上海市機構改革和相關職能調整，辦法中對管理部門的職責要求有待細化，鄉鎮政府和村民委員會的具體職責有待調整。應在《辦法》在修訂中，對管理部門職責作出更為明確和詳細的規定，明確市區兩級交通行政管理部門、公路管理機構以及市發展改革、規劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門和鄉鎮政府、村民委員會的職責，包括行政管理、執法、資金和監管等。
此外，本次評估反映出鄉鎮政府無執法權，發現問題報區交通行政管理部門，再報城管后，導致執法有效性難以保障。《辦法》的實施，需要多家部門之間信息共享互通、密切配合，建議切實有效落實常態化的溝通協調工作機制。
3.進一步健全管理體制
部分區人員配備不齊，管理沒有到位。由于區公路管理處人員編制問題和基層執法人員的編制問題，基層工作人員大多屬于無編制的社工、勞務派遣人員；且部分工作人員往往身兼數職，專業性不強。同時，由于待遇較低所帶來的人員高流動性，對農村公路管理工作的穩定、持續、有效開展造成了一定程度上的阻礙。如金山區公路管理站只有3個人，且身兼多職。為此，《辦法》在修訂中應當明確規范工作人員的編制，對各級機構（如農村公路安質監站、農村公路管理站等）及其工作人員的數量和編制做出明確規定，確保相關工作人員的專業性、專職性和穩定性，為農村公路管理工作的可持續發展提供基礎保障。
4.進一步優化資金管理
各區普遍反映農村公路建設和養護資金不足，導致道路條件仍有待進一步改善。為此，在《辦法》修訂中，根據本區實際需求，優化建設和養護資金管理和監管制度。
5.進一步加強路政管理
農村公路按照原有的標準建設，質量基礎較差，僅能滿足小車、摩托車、自行車的通行需求。但是，隨著本市經濟水平的發展，農村公路道路寬度等技術標準的提升，以及“村村通”公交深化推廣，當前農村公路上大中重型貨車和公交車流量增加較多，導致路面基礎設施難以滿足此類貨車通行需求，路損嚴重。為此，在《辦法》修訂中加強路政管理，合理治理農村公路超載、超重等。
6.進一步加強執法力量
目前，各區普遍反映農村公路各級巡查和執法人員配備不足，執法人員缺失，專業執法力量淡薄，執法難度大，執法效果難以保障。因此建議，借鑒相關經驗，在執法人員配備上，建立統一標準，設置每公里配備執法人員人數。如《關于推進上海市“四好農村路”建設的實施意見》，明確提出實施農村公路路長制和農村公路專管員制度，要求原則上每25-30公里鄉村道配備一名農村公路專管員。可借鑒路長制和農村公路專管員制度，配備農村公路執法人員。
附件1：管理部門調研問題梳理
| 一、相關背景問題 | ||
| 序號 | 問題 | |
| 1 | 本市農村公路總體發展情況，包括數量、結構、分布等。上海市農村公路主要分布在浦東新區、寶山區、閔行區、嘉定區、金山區、松江區、青浦區、奉賢區、崇明區9個區。截至2018年底，納入本市公路統計范圍的公路總里程為13106公里，其中農村公路（縣道、鄉道、村道）總里程為11314公里，約占本市公路總里程的86%，農村公路中，縣道3101公里，鄉道6778公里，村道1435公里。農村公路密度達到178公里/百平方公里，處于全國領先水平。上海市農村公路發展歷程：2003年以來上海市農村公路進入建設大發展時期，里程數快速增加，到2010年底，總里程達到了10388公里。2010年至2018年，農村公路進入平穩發展階段，結構有所調整，共增加926公里，其中縣道增加645公里，鄉道減少51公里，村道增加333公里。 | |
| 2 | 本市農村公路發展的主要瓶頸問題是什么？優勢和劣勢分別是什么？發展趨勢是什么？主要瓶頸問題：一是資金補貼不足；二是執法人員編制不足，一方面基層工作人員大多屬于無編制的社工、勞務派遣人員，另一方面，部分工作人員往往一人身兼數職，專業性不強。同時，由于待遇較低所帶來的人員高流動性，導致人員流通性大，專業技術能力薄弱，執法力量缺乏，造成管理短板，使得農村公路管理工作的穩定、持續、有效開展形成了一定程度上的障礙；三是農村公路管理站缺少人員編制，造成管理效能低。 | |
| 3 | 截至目前，在管理本市農村公路過程中，除《公路法》、《上海市公路管理條例》和《辦法》外，還會經常涉及到哪些行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章、配套規范性文件和涉及到農村公路管理的其他公共政策？《公路安全保護條例》（國務院令第593號）、《農村公路建設管理辦法》、《農村公路養護管理辦法》、交通運輸部國家發展改革委財政部自然資源部農業農村部國務院扶貧辦國家郵政局中華全國供銷合作總社關于推動“四好農村路”高質量發展的指導意見、《上海市鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》、《推進上海市“四好農村路”建設實施意見》（滬府辦規〔2018〕23號）等 | |
| 4 | 本市農村公路的管理難點及管理中存在的主要問題。一是執法方面的問題。在組織架構、職責劃分和人員配備等方面均存在問題；二是建設過程中的監管方面。隨著體制改革之后，各區未全部設置安質監站，因此缺乏農村公路的建設安全質量監管。 | |
| 5 | 《辦法》與《公路法》、《上海市公路管理條例》之間是否存在適用或銜接問題？1、《上海市公路管理條例》沒有涵蓋村道；2、農村公路標準建議差別化，各區情況不同，建議將《辦法》從標準方面再細化，更有針對性一點；3、與上位規劃銜接不足。農村公路規劃、建設缺少與上位規劃有效銜接，已有的農村公路規劃執行力度不足，大多數農村公路建設處于自發狀態，造成部分地區路網結構不盡合理；4、公路品質有待提高。全市鄉道和村道優良路率分別為85%和84%，部分地區鄉村道優良路率低于80%，低于周邊江浙部分地區。大部分公交停靠站相關設施不完善，對慢行交通出行重視不足，無法滿足農村日益多樣化的出行需求。 | |
| 6 | 交通部相繼出臺了《農村公路建設管理辦法》和《農村公路養護管理辦法》。此外，交通部還啟動了《公路法》修訂、《農村公路條例》起草工作，并征求意見中。《辦法》是否存在與新文件沖突的內容？《辦法》不含縣道，新文件均含縣鄉村道。主要是因為國家管理的重點是縣鄉道，對村道規定村民委員會管理。但是，上海的村道都是上一級管理。國家縣道管理層級和本市鄉道的管理是一級的。 | |
| 二、制度規范性、實施有效性 | ||
| 序號 | 《辦法》條文 | 答案梳理 |
| 第一章總則 | ||
| 3 | 第三條（定義）本辦法所稱農村公路，是指納入本市公路規劃并符合規定建設標準的鄉道、村道，包括鄉道、村道范圍內的橋梁、隧道和涵洞。鄉道是指由鄉（鎮）人民政府組織建設，連接鄉（鎮）人民政府所在地與其所轄行政村之間、鄉（鎮）與鄉（鎮）之間以及鄉（鎮）與外部公路網之間的公路。村道是指由村民委員會組織建設，連接行政村與行政村之間以及行政村與外部公路網之間的公路。 | 如果調整定義，縣道要放進去，可能需要面臨體制機制和資金來源問題，所以可能造成很大問題。縣道有大的法律規范，所以不需要再調整。 |
| 4 | 第四條（管理部門職責）上海市交通行政管理部門是本市農村公路的主管部門，負責組織實施本辦法；其所屬的市公路管理機構負責全市農村公路的監督管理。區（縣）交通行政管理部門按照職責，負責本轄區內農村公路的管理；其所屬的區（縣）公路管理機構負責本轄區內農村公路的具體管理工作。本市發展改革、規劃國土、公安交通和綠化市容等行政管理部門按照各自職責，協同實施本辦法。 | 各區情況不同。區管理部門負責農村公路的管理職責，但是只起到行政管理部門的職責，主要是偏向于行業管理。根本原因：多數區在體制改革和農村公路管理辦法出臺后，認為自己參考的是公路管理條例，起的是行業管理職能，因此部分區參照公路管理條例。 |
| 5 | 第五條（鄉鎮政府和村民委員會的職責）鄉（鎮）人民政府負責本轄區內鄉道的建設工作；村民委員會在當地人民政府的指導下，按照村民自愿的原則，負責村道的建設工作。鄉（鎮）人民政府和村民委員會應當配合區（縣）公路管理機構做好農村公路的養護與路政管理工作。 | 執行不到位。村委會并不是建設養護的單位。村道的建設和養護均有鄉鎮政府負責。 |
| 6 | 第六條（管理和宣傳要求）區（縣）人民政府應當建立農村公路投入保障制度，優先補貼危橋改造以及與農民生產生活密切相關的農村公路建設。區（縣）公路管理機構和鄉（鎮）人民政府應當根據本轄區內農村公路實際情況，落實相應的管理機構、管理人員和裝備。市、區（縣）交通行政管理部門和公路管理機構以及鄉（鎮）人民政府應當通過多種形式，宣傳農村公路相關管理規定和養護知識，提高農民愛路、護路意識。 | 投入保障制度較差，主要是資金問題。 |
| 7 | 第七條（資金監管）市和區（縣）交通行政管理部門應當會同有關部門建立農村公路建設和養護財政資金管理制度。農村公路建設和養護財政資金應當接受財政、審計部門的監督、檢查。鄉（鎮）人民政府應當將本鄉（鎮）農村公路建設財政資金使用情況向公路沿線鄉（鎮）、村進行政務公開。村民委員會應當將本村自籌的農村公路建設資金的使用情況，按照村務公開的要求進行公示。 | 目前資金監管的制度都是有的，且執行良好。但是村道很少有全過程審計的，村道沒有自籌建設的，不會納入設施量。 |
| 第二章規劃和建設 | ||
| 8 | 第八條（規劃）農村公路規劃的制定應當貫徹保護耕地、節約用地、保護環境的原則，并與當地實際需要和經濟條件相適應。鄉道規劃由區（縣）交通行政管理部門聽取區（縣）有關行政管理部門和有關鄉（鎮）人民政府的意見后組織編制，經區（縣）人民政府和市交通行政管理部門初審后，報市人民政府批準。村道規劃由鄉（鎮）人民政府會同區（縣）交通行政管理部門和規劃管理部門組織編制，報區（縣）人民政府批準后納入村莊規劃，并報市公路管理機構備案。 | 執行情況良好。目前的規劃是由區里牽頭編制的，之前報交通委修改，然后報區政府審批，然后報市交委備案。村道鄉道都一起編的，鄉村道規劃納入一起編制，因此要統籌一起考慮，不要分開來。 |
| 9 | 第九條（征求意見）組織編制鄉道規劃時，區（縣）交通行政管理部門應當通過政府網站、新聞媒體等，將鄉道規劃草案征求社會公眾意見。草案公示時間不得少于10日。組織編制村道規劃時，鄉（鎮）人民政府應當將村道規劃草案征求沿線村村民的意見。草案在沿線村的村務公示欄中的公示時間不得少于10日。沿線村的村民委員會應當就村道規劃草案召集村民會議或者村民代表會議進行討論，并將意見匯總后提交給鄉（鎮）人民政府。鄉道規劃和村道規劃的組織編制機關應當會同有關部門對反饋意見進行研究，并及時將意見的處理情況予以回復。 | 征求意見，沒有問題。鄉道村道不要分開管理。 |
| 10 | 第十條（建設計劃）鄉（鎮）人民政府應當按照鄉道規劃，編制鄉道建設計劃，經法定程序批準后組織實施，并報區（縣）交通行政管理部門備案。村民委員會應當按照村道規劃以及建設資金落實情況，編制村道建設計劃，報區（縣）交通行政管理部門備案。跨區（縣）或者跨鄉（鎮）的鄉道、村道建設計劃，分別由市交通行政管理部門或者區（縣）交通行政管理部門負責協調。區（縣）交通行政管理部門應當將鄉道、村道建設計劃及其執行情況匯總后，報市交通行政管理部門備案。 | 村委會沒有執行編制建設計劃。鄉村道放一起。跨區的線路由區里解決。縣道跨區涉及到市層面。備案執行良好。 |
| 11 | 第十一條（農村公路用地）農村公路建設使用土地，應當按照有關法律、法規、規章的規定辦理審批手續。農村集體土地復墾后，增加的耕地占補平衡指標優先滿足村道建設計劃確定的本村村道建設需要。 | 執行情況良好 |
| 12 | 第十二條（建設標準）鄉道的建設標準不得低于三級公路標準。受地形、地質等自然條件限制的路段，經區（縣）公路管理機構組織論證后，可以在確保安全的前提下適當降低標準，但不得低于四級公路標準。村道的建設標準不得低于四級公路標準。其中，通行公共交通車輛的村道建設標準不得低于雙車道的四級公路標準。農村公路應當按照國家和本市有關規定和標準，設置交通標志、標線、安全保障設施等交通安全設施。 | 建設標準參考設計導則。上海高度城鎮化以后，很多農村公路按照城鎮道路來設計了。 |
| 13 | 第十三條（建設資金）鄉道的建設資金以鄉（鎮）人民政府的財政資金為主，市和區（縣）人民政府予以適當補貼。村道的建設資金以村民委員會的自籌資金為主，市、區（縣）和鄉（鎮）人民政府予以適當補貼。鼓勵通過其他合法渠道和方式籌集農村公路建設資金。 | 明確資金的渠道。鄉村道以鎮為主 |
| 14 | 第十四條（建設管理）農村公路應當按照有關法律、法規、規章以及技術標準、規范進行建設。區（縣）公路管理機構應當對農村公路的建設質量安全實施監督管理。屬于同一鄉（鎮）的兩個以上的農村公路建設招標投標項目，鄉（鎮）人民政府可以在區（縣）公路管理機構的指導下，組織合并招標投標。但大橋、特大橋建設項目應當單獨組織招標投標。除依法需要通過招標投標確定監理單位外的，其他村道建設項目，可以由區（縣）公路管理機構組建工程監理組，免費提供監理服務。 | 區縣的交通行政管理部門，要實施質量安全監管。第二款：建議對條文調整，按照相關法律標準，執行招投標第三款：采購，政府采購 |
| 15 | 第十五條（技術指導）農村公路建設項目的建設單位應當將施工圖（施工方案）設計文件向區（縣）公路管理機構征求意見，區（縣）公路管理機構應當及時提供技術指導意見。 | 改成“施工方案”，向區交通主管部門征求。 |
| 16 | 第十六條（命名和編號）農村公路竣工驗收前，鄉（鎮）人民政府應當將農村公路名稱報區（縣）交通行政管理部門，由區（縣）交通行政管理部門征求區（縣）地名管理部門意見后確定。跨區（縣）的農村公路名稱由區（縣）交通行政管理部門報市交通行政管理部門，經市交通行政管理部門征求市地名管理部門意見后確定。農村公路的編號，按照國家有關規定執行。 | |
| 17 | 第十七條（移交接管）新建、改建的農村公路竣工驗收合格后，建設單位應當向區（縣）交通行政管理部門書面提出養護移交申請，并按要求提供公路設施量清單、竣工檔案等養護管理資料。區（縣）交通行政管理部門應當對養護移交申請進行初審，并將符合要求的申請和相關資料提交給市交通行政管理部門。市交通行政管理部門應當在收到申請后的30日內，完成農村公路認定工作，并將認定結果告知區（縣）交通行政管理部門。市公路管理機構應當根據認定結果，及時將該農村公路納入本市公路設施量。農村公路經認定后，區（縣）交通行政管理部門應當與建設單位簽訂農村公路養護移交接管協議。 | 移交接管改成設施量調整。30日內，改成“在規定時間內”第三款：執行良好 |
| 18 | 第十八條（廢棄及公告）鄉（鎮）人民政府和村民委員會應當將失去使用功能的農村公路上報區（縣）交通行政管理部門，并由區（縣）交通行政管理部門征得區（縣）規劃行政管理部門的同意后宣布廢棄。區（縣）交通行政管理部門以及鄉（鎮）人民政府應當將廢棄的農村公路及時向社會公告，并設立明顯標志。區（縣）規劃行政管理部門應當按照土地利用規劃的要求，重新確定廢棄農村公路的土地使用性質。 | 執行較差。建議：廢棄后增加市交通主管部門備案 |
| 第三章養護管理 | ||
| 19 | 第十九條（養護管理范圍）納入本市公路設施量的農村公路，由區（縣）公路管理機構負責養護管理。因公路規劃變更需要調整農村公路行政等級，或者農村公路失去使用功能而廢棄的，區（縣）交通行政管理部門應當及時向市公路管理機構辦理公路設施量變更手續。 | 第一款沒問題，執行良好。建議和第四條職責對應起來第二款：執行良好，不用改 |
| 20 | 第二十條（養護與管理計劃）區（縣）公路管理機構應當根據公路設施量、農村公路養護技術規范和養護定額，編制農村公路年度養護與管理計劃，并將其納入本轄區公路年度養護與管理計劃，報區（縣）交通行政管理部門批準后組織實施。農村公路養護技術規范和養護定額，由市交通行政管理部門組織制定。 | 第一款不用改，執行的好第二款：定額是住建委編制和發布，建議把“組織制定”改成“組織編制” |
| 21 | 第二十一條（養護管理資金）農村公路養護管理資金以區（縣）人民政府的財政資金為主，國家下撥給本市的公路養護管理資金予以適當補貼。鄉（鎮）人民政府應當根據本轄區實際情況，安排一定的資金用于農村公路養護。 | 不用改，但是執行情況不佳。第一款：不用改。第二款：執行情況不佳，鄉鎮人民政府投入到農村公路的養護資金較少。 |
| 22 | 第二十二條（養護作業單位）區（縣）公路管理機構應當采取公開招標的方式，選定承擔農村公路養護作業的單位。對不具備法定招標條件的農村公路小修保養作業，區（縣）公路管理機構可以委托沿線鄉（鎮）人民政府選定養護單位。 | 第二款，不適應當前發展。現在都是公開招投標。鄉道是由鄉鎮人民政府招投標。選定符合一定條件的承擔農村公路養護作業的單位。按照政府采購相關規定。 |
| 23 | 第二十三條（大中修工程）區（縣）公路管理機構應當按照公路技術狀況評定標準，每年至少對農村公路進行一次技術狀況檢測和調查，及時確定農村公路大、中修工程項目。農村公路大、中修工程項目應當按照本市公路養護工程質量檢驗評定標準，進行竣工驗收。 | 增加：委托專業機構第二款：農村公路大、中修工程項目應當按照本市公路養護工程質量檢驗評定標準，進行竣工驗收。改成“按照相關規定進行驗收” |
| 24 | 第二十四條（橋梁管理）市交通行政管理部門應當組織制定本市農村公路橋梁養護管理工作制度和養護技術規程。區（縣）公路管理機構應當設置專職的橋梁養護工程師。橋梁養護工程師負責以下工作：（一）對農村公路橋梁養護管理進行技術指導；（二）起草農村公路橋梁的年度養護與管理計劃；（三）組織開展農村公路養護單位有關技術人員的橋梁技術業務培訓。 | 橋梁專管員，執行好不好，專職沒有。鄉鎮政府設置專門的橋梁專管員，配合做好本轄區范圍內的相關工作。實際上操作不好。 |
| 25 | 第二十五條（橋梁檢查）區（縣）公路管理機構應當按照農村公路橋梁養護管理工作制度，對本轄區農村公路橋梁質量安全情況履行檢查職責，并做好相關檢查記錄。有下列情形之一的，區（縣）公路管理機構應當委托具有相應資質的檢測單位對橋梁進行檢測：（一）橋梁因洪水沖刷、物體撞擊、自然災害或者超重車輛通過造成損壞的；（二）橋梁技術狀況不佳達到四類、五類標準或者橋梁損壞原因以及程度難以判明的；（三）橋梁需要提高荷載等級的；（四）有必要進行檢測的其他情形。區（縣）公路管理機構應當根據相關檢查結果，及時更換限載標志，并按照農村公路橋梁養護管理工作制度的要求組織實施橋梁的維修、加固和改造等處置措施。 | 增加鄉鎮人民政府 |
| 26 | 第二十六條（橋梁損壞的處置）對受到嚴重損壞影響通行安全的橋梁，區（縣）公路管理機構或者鄉（鎮）人民政府應當立即采取禁止或者限制通行的措施，并及時通知公安交通管理部門。區（縣）公路管理機構應當及時將橋梁的損壞情況以及維修建議報告區（縣）交通行政管理部門和市公路管理機構。區（縣）交通行政管理部門應當優先落實相關經費，及時組織實施橋梁維修作業。 | 沒有改變 |
| 27 | 第二十七條（檔案與信息管理）區（縣）公路管理機構應當建立農村公路養護管理檔案。區（縣）公路管理機構應當定期采集、更新農村公路數據信息，并做好相關統計和分析工作，為養護管理提供依據。農村公路數據信息應當納入本市公路信息化管理體系。 | 第一款：增加鄉鎮政府第二款：也要增加 |
| 28 | 第二十八條（樹木更新砍伐）鄉道及其用地范圍內的樹木不得任意砍伐、遷移。確實需要更新砍伐的，應當經市公路管理機構同意后，按照有關法律、法規的規定辦理審批手續，并更新補種。村道及其用地范圍內的樹木需要砍伐或者遷移的，應當經村民委員會同意；有損壞村道路面平整、村道路基和邊坡等影響通行安全情形的，村民委員會應當要求申請人采取安全措施并及時修復。 | 鄉道村道不要分開。 |
| 第四章路政管理 | ||
| 29 | 第二十九條（禁止行為）未經依法批準，任何單位和個人不得在農村公路上設卡、收費。農村公路及其用地范圍內禁止從事下列行為：（一）利用農村公路橋梁進行帶纜、牽拉、吊裝等施工作業，設置超過規定標準的高壓電力線和易燃易爆的管線；（二）在農村公路橋梁下停泊船只；（三）在農村公路橋梁的橋孔內堆放易燃易爆物品、擅自明火作業、搭建永久性設施或者擅自搭建臨時性設施；（四）取土或者爆破作業；（五）設置障礙，挖溝引水；（六）設置攤點、堆放物品、打場曬糧、種植作物、放養牲畜；（七）傾倒渣土、垃圾，焚燒各類廢棄物；（八）堵塞排水溝渠、填埋邊溝；（九）機動車滴漏、散落、飛揚物品或者隨車人員向外拋物；（十）將農村公路作為檢驗機動車制動性能的場地；（十一）損壞或者擅自涂改、移動農村公路附屬設施；（十二）損壞、污染農村公路和影響農村公路暢通的其他行為。 | 鄉道和村道，路政執法沒有力量。區管公路是執法的，但是鄉村公路不去執法。鄉村道是給鎮里管，但是鎮里不管。刪除“村民委員會”，報備案。 |
| 30 | 第三十條（限制行為）村民或者其他單位和個人在村道及村道用地范圍內從事下列行為的，應當征得村民委員會同意；村民委員會同意后，應當報區（縣）公路管理機構備案：（一）臨時占用和挖掘村道及村道用地的；（二）跨越、穿越村道修建橋梁或者架設、埋設管線等設施，以及在村道用地范圍內架設、埋設管線、電纜等設施的；（三）在村道上增設平面交叉道口的；（四）在村道及村道用地范圍內設置標牌、廣告牌等非公路標志的；（五）車輛或者車輛載運的物件超過村道限載標準或者限制性通行條件但確需通行的。村民委員會實施前款規定行為的，應當報區（縣）公路管理機構備案。鄉道及鄉道用地范圍內從事本條第一款規定行為的，應當按照有關法律、法規的規定辦理審批手續。實施上述行為時，區（縣）公路管理機構應當派員至現場進行技術指導，避免對農村公路造成損壞。 | |
| 31 | 第三十一條（封閉農村公路）因施工作業和養護作業確需封閉農村公路的，區（縣）公路管理機構應當在該農村公路路段兩端設置明顯的警示標志；可以繞道通行的，還應當在繞道通行路口設置指示標志。實施封閉農村公路措施3日前，區（縣）公路管理機構應當通知相關鄉（鎮）人民政府和村民委員會，并會同公安交通管理部門通過新聞媒體、村務公示欄等方式聯合發布封閉農村公路的通告。 | 執行情況不好，不是區公路管理結構在做。第一款：建設單位去向公安交通申請。具體是建設單位在做，而不是區公路管理機構單位。區縣：建議刪除 |
| 32 | 第三十二條（日常巡查）區（縣）公路管理機構應當建立農村公路日常巡查制度，依法制止、查處和糾正違反路政管理的行為。沿線鄉（鎮）人民政府和村民委員會應當協助做好農村公路日常巡查工作；發現有違反路政管理的行為或者接到舉報的，應當及時將相關情況上報區（縣）公路管理機構。 | 執行情況較差，人員不足，巡查不到位 |
| 33 | 第三十三條（應急處置）區（縣）交通行政管理部門應當制定本轄區的農村公路突發事件應急預案。因突發事件造成農村公路及其附屬設施損壞并且嚴重影響交通安全的，事發地區（縣）公路管理機構或者鄉（鎮）人民政府應當派員趕赴現場先行處置，并立即向區（縣）人民政府和交通行政管理部門報告。區（縣）交通行政管理部門應當按照應急預案的要求，立即組織搶修；短期內難以修復的，應當修建臨時便道或者在路口標明繞行線路。 | 不用修改。建議放進養護管理。區編制應急預案；第三款，鄉村道落實到鄉鎮人民政府。 |
| 第五章法律責任 | ||
| 34 | 第三十四條（已有違法處理規定）違反本辦法的行為，法律、法規、規章已有規定的，從其規定。 | 執行情況不佳，鄉村道基本上沒有處罰。只有奉賢有鄉村道的處罰案例，一年個位數。 |
| 35 | 第三十五條（違反禁止行為的處理）違反本辦法第二十九條第一款規定，在村道上設卡、收費的，由區（縣）交通行政管理部門責令停止違法行為，并處以200元以上1000元以下的罰款。違反本辦法第二十九條第二款規定，在村道上從事第（一）、（二）、（三）、（四）、（十一）、（十二）項禁止行為的，由區（縣）交通行政管理部門責令停止違法行為，并可處以100元以上500元以下的罰款；情節嚴重的，處以500元以上5000元以下的罰款。違反本辦法第二十九條第二款規定，在村道上從事第（五）、（六）、（七）、（八）、（九）、（十）項禁止行為的，由區（縣）交通行政管理部門責令限期改正，并可處以100元以上500元以下的罰款；情節嚴重的，處以500元以上3000元以下的罰款；逾期不改正的，區（縣）交通行政管理部門可以代為清除，有關費用由違法行為人承擔。 | |
附件2：區縣調研座談會反映問題
一、金山區農村公路發展情況
1、本區農村公路發展情況
金山區的農村公路具有代表性，里程數較高，達到566公里，農村公路路網結構發達。此外，金山區村內道路里程達3000公里，但是尚未納入管理體系。全區農村公路管理和養護運行正常，市場化運作，鎮政府采用招投標方式，委托一家養護公司（具備公路養護綜合3類以上）。區公路所每季度對公路管理站和養護公司進行考核，并納入鎮政府全年綜合考評，效果較好。
2、本區農村公路發展的主要瓶頸問題及原因
一是農村公路建設和養護資金不足。金山區在燃油稅補貼總額相對較少的情況下，仍重視日常養護，資金總額的60%用于日常養護。但由于資金不足，全區道路條件仍有待進一步改善。建議各區主要根據本區實際需求，確定撥付資金，而不是和市里等額。
附圖1農村公路路面狀況較差
二是部分農村公路拓寬涉及土地資源問題。農村公路提檔升級中道路拓寬可能涉及到土地問題。由于規劃制定中機制銜接問題，導致部分農村公路拓寬會占用永久基本農田或基本農田，占用永久基本農田需報國務院審批，對農村公路的拓寬實施可行性帶來影響。根據《關于推進上海市“四好農村路”建設的實施意見》和《上海市農村公路提檔升級工程技術指導意見》，2018年本市提出農村公路提檔升級目標，建立了項目庫。但是國家《國土資源部關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》發布較早。
附圖2農村公路提檔升級改造效果顯著
3、本區農村公路的管理難點及問題
一是管理體制有待健全。自從2010年農村公路體制改革之后，區農村公路管理總體運行體制存在部分問題。部分區人員配備不齊，管理沒有做到位。如金山區公路管理站只有3個人，且身兼多職。雖然區里對于人員配備有資金補貼，每人15萬，但是這些錢統一劃撥至鎮政府。建議專業人員專職負責。
二是管理機制有待完善。鎮規劃是規土所做，但是鎮規土沒有聽取城建辦的意見，導致永久基本農田規劃時未考慮到農村公路拓寬等發展影響。相關規劃中，農村公路要與路邊農田留出一定的范圍（6m左右），但是部分區規劃土地紅線時，基本農田劃在路邊，導致農村公路提檔升級改造困難。
三是路政管理有待加強。農村公路按照原有的標準建設，質量基礎較差，農村公路大中修工程中，路面基層仍然很薄（18cm），僅能滿足小車、摩托車、自行車的通行需求。但是，隨著本市經濟水平的發展，農村公路道路寬度等技術標準的提升，以及“村村通”公交深化推廣，當前農村公路上大中重型貨車和公交車流量增加較多，導致路面基礎設施難以滿足此類貨車通行需求，路損嚴重。因此，建議加強路政管理，合理治理超載、超重等。
附圖3農村公路行駛大中重型貨車較多
4、目前，在本區農村公路管理過程中，除《公路法》、《上海市公路管理條例》和《辦法》外，還會經常涉及到哪些行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章、配套規范性文件和涉及到農村公路管理的其他公共政策？
《公路安全保護條例》、《上海市鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》、《推進上海市“四好農村路”建設實施意見》、《關于推進上海市“四好農村路”建設的實施意見》和《上海市農村公路提檔升級工程技術指導意見》等。
二、農村公路執法現狀及存在問題
1、本區農村公路執法的主要職責部門（如區交通委、鄉鎮政府、城管等）和相關工作流程及時效，區級行政執法和監督權是否在城管部門？
一是各級執法人員配備不足。根據《辦法》，區交通行政管理部門（或委托區公路管理機構）進行執法。如金山區農村公路執法由區公路所路政科負責，但是各鎮沒有相應的執法人員。
二是執法力量不足。農村公路的執法未下放至鎮政府，全部由區路政管理部門負責。由于基層執法人員缺乏，執法人員要巡查、執法和治超等工作，執法效果難以保障。如金山區公路所路政科共8人，2人內務，剩下的人分組2組巡查和執法。但是該6名執法人員還要兼顧縣道，主要精力用于保障區管公路（縣道）的執法，且農村公路執法量大點分散，農村公路執法力量明顯不足。
三是巡查人員配備不足。金山區農村公路管理是要求每個鎮配一個路政協管員，但是沒有執法權，主要負責巡查，記錄違法行為、路損，然后上報路政科去配合執法。但是各鎮路政協管員配備不到位，巡查力量不足。
四是農村公路執法難度大。農村地區有一定的特殊性，強制執行很難實施。農村地區橋孔堆積柴火多發，但是村民對于執法的抵抗性很強，不配合執法情況多發。執法過程反映，部分流動性強的違法行為，如設攤經營等，執法難度較大。
2、日常巡查制度是否已建立？巡查如何開展？
日常巡查制度已經建立，巡查人員已經配備，要求每周一次，基本到位。金山區組織機構改革之后，執法部門為區交通執法大隊，但具體職責劃分尚未確定。
3、近三年的執法案件數及種類
由于執法時效性低，取證難，農村公路執法案件為0。
4、相關建議
一是建議在執法人員配備上，建立統一標準，設置每公里配備執法人員人數。目前，根據《關于推進上海市“四好農村路”建設的實施意見》，實施農村公路路長制和農村公路專管員制度，原則上，每25-30公里鄉村道配備一名農村公路專管員。可借鑒路長制和農村公路專管員制度，配備農村公路執法人員。
二是建議采用先進的執法手段，如電子治超等，提升執法效果。
三是分類執法，疏堵結合。建議對于農村公路執法難度較大、執法效果不明顯的行為進行有效引導，如對于流動性較大的設攤經營行為，設置專門固定場所。
三、《農村公路管理辦法》實施過程中存在的主要問題
1、本區農村公路管理的責任主體？是否按照《辦法》管理？
根據《辦法》，區交通委/建交委按照職責，負責本轄區內農村公路的管理；其所屬的區公路管理處（部分區未設立公路管理處）負責本轄區內農村公路的具體管理工作。金山區交通委負責金山區內農村公路的管理，金山區公路管理處負責農村公路的具體管理工作。
2、農村公路的職責劃分、資金監管、安全質量監管方面存在的主要問題，如責任主體、人員配備和組織架構等；
資金監管比較健全，嚴格按照《辦法》和相關文件要求，區財政下放資金到鎮財政所，項目采取招投標，專款專用。
安全質量監管方面，公路所是管理主體，負責農村公路建設和養護質量把控。鎮政府全程監管。具體驗收由鎮政府組織，區里相關職能部門參加驗收。
3、本區農村公路安全質量監管是否設立專門的機構？
《辦法》第十四條規定，區（縣）公路管理機構應當對農村公路的建設質量安全實施監督管理。但是金山區尚未設立。上一輪機構改革之前，區建管所負責公路質量監管。但是機構改革之后，農村公路的質量監管未納入其中。
建議專門設立安質監站，并將農村公路的安全質量監管納入區政府對各鎮的績效評價體系。可參考松江經驗。
4、村級道路的投資主體、建設程序等；
根據《辦法》，資金監管方面，第七條規定“村民委員會應當將本村自籌的農村公路建設資金的使用情況，按照村務公開的要求進行公示”；職責劃分方面，第五條規定“村民委員會在當地人民政府的指導下，按照村民自愿的原則，負責村道的建設工作”等。
金山區朱涇鎮邀請村委會老黨員擔任村里業務監督員，對于工程建設情況進行監管。項目竣工驗收的時候，村委會要出具相關意見。但是僅限朱涇鎮，其他鎮沒有。村級道路的投資主體、建設程序和其他農村公路一致，均在鎮級以上。
5、村民委員會和村民等對自己的職責是否清楚？責任是否太重？
目前均不清楚，且未落實。
村委會的主要職責：配合協調管理的職責，承擔鄉村道路的保護和宣傳工作和居民意見的收集，主要功能是上傳下達。
四、《辦法》立法后評估相關問題
1、對《辦法》整體實施效果的評價；
必須要有，是金山區農村公路管理的重要上層文件。
2、從立法層面看，對相關行政管理部門職責界定是否清晰？
金山區也有專門的農村公路辦法實施性意見，考核辦法的宣布也是在這基礎上修改的。職責界定清晰，管理部門現在的使用文件，根據辦法職責分工。
3、從執行層面看，立法規定操作性是否強，是否導致一些執行困難或無法執行？
尚未發現。