摘要
餐飲油煙中含有的有害物質對人體的健康會造成一定的影響，對空氣質量及灰霾天氣也有一定貢獻作用，同時還會對周邊生活環境質量產生直接影響。因此，如何實現對餐飲油煙管理一直是本市環境管理工作的重點之一。2003年10月，上海市人民政府根據《大氣污染防治法》等上位法，結合當時上海市餐飲油煙污染控制的實際狀況，制定了地方政府規章《上海市飲食服務業污染防治管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。該規定實施至今已十余年，為了檢驗其實施效果，提高政府立法的科學性，上海環科環境認證有限公司根據上海市生態環境局委托啟動了《管理辦法》立法后評估工作。
在上海市生態環境局的支持下，評估小組圍繞該管理辦法的制度規范性和實施有效性，分合法性、合理性、協調性、實效性、立法技術等法規評估指標進行調查評估，通過多次召開座談會、實地調研和訪談，完成了對于《管理辦法》的立法后評估報告。
經評估，從總體上看，《管理辦法》立法內容較為全面，立法體系完整，立法質量總體良好。市區生態環境部門強化宣傳和培訓，加強配套制度建設，開展日常監督檢查、專項整治和信訪投訴處理等工作，完善餐飲污染監管機制，不斷提高餐飲企業及社會公眾對《管理辦法》的知曉度和認知度，推動《管理辦法》的有效實施。近年來，本市的餐飲業環境污染防治得到有效規范，及時解決了一批餐飲油煙擾民等突出環境問題，對改善環境空氣質量、保障公眾健康起到了積極的作用，基本達到了立法的目的。
報告指出，《管理辦法》在新形勢下也存在若干尚待改進的地方，有些規定已經和時代發展不相適應，已難以適應上海市餐飲油煙污染防治管理工作的需要。特別是其上位法《大氣污染防治法》《上海市大氣污染防治條例》均已經歷了全面大修，確立了更加完善的餐飲油煙管理機制，加大對餐飲油煙違法行為的懲戒力度。《管理辦法》和上述法律法規存在一定的沖突，尤其是在餐飲業規劃選址、環評審批與驗收、法律責任等方面，應根據上位法的規定和改革精神，進行及時調整。
報告對《管理辦法》的核心制度做了重點評估并提出修改建議。第一，源頭控制措施。針對居民住宅樓內開設餐飲油煙項目及法制不統一等問題，報告提出相關建議及在不違背上位法的前提落實相關要求。第二，油煙污染防治與監管要求。針對餐飲油煙排放標準適用、油煙快速檢測方法、油煙凈化設施運行情況及油煙排放監管，報告提出應加強內容及時更新的建議。第三，環評審批與驗收要求。對照國家“放管服”的要求及《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》等法律法規的變動，《管理辦法》中關于餐飲業的環境影響評價制度也要予以調整，并建議增加事中事后監管的規定。此外，報告還對監督管理部門、法律責任等問題做了重點評估。
正文
第一部分評估工作情況
《上海市飲食服務業環境污染防治管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）于2003年10月15日發布，自2004年1月1日起施行。《管理辦法》適用于本市范圍內餐飲業環境污染防治及其相關的管理活動，在規范餐飲業環境污染防治、提升本市環境質量方面發揮了重要作用。
受上海市生態環境局委托，2019年上海環科環境認證有限公司組織開展了《管理辦法》的立法后評估工作。評估組以立法后評估指標體系作為評估標準，對《管理辦法》的立法質量、實施過程中取得的成效和存在的問題等進行全面的評估分析，并對餐飲業規劃選址、油煙污染防治與監管、環評審批與驗收、法律責任等核心制度作了重點評估。
本評估報告主要分為三個部分：第一，評估工作部分，主要是對評估目的、評估重點、評估方法以及評估工作的開展進行簡要的說明和介紹。該部分是對開展本次評估的前提性和基礎性的論述。第二，評估報告主要內容部分，是本評估報告的重點。本部分主要是從《管理辦法》實施主要成效及不足、具體評估指標和核心制度評估三個方面開展全面評估，主要針對評估過程中發現的問題，重點提出了《管理辦法》今后進行修訂完善的建議。第三，評估結論。本部分主要是根據評估組設計的立法后評估指標，得出評估結論。
（一）評估目的
對《管理辦法》進行立法后評估，要達到兩個方面的目的：一是對照上位法的規定，梳理與上位法相抵觸的內容，進行合法性評估，進而對相關制度進行修改。二是對目前主要制度設計的科學性、合理性和可操作性進行評價，并對實施情況進行定量、定性分析，剖析實施中存在的問題，對修改《管理辦法》提出有針對性的建議，在與中央改革精神保持一致的前提下，完善本市的餐飲業環境污染防治制度。
（二）評估重點
一是對現有的餐飲業環境污染防治法律制度進行評估，其實效性和有效性，是本次評估的重點。
二是為持續推進環境空氣質量改善，《管理辦法》能否適應餐飲業發展新形勢也是本次評估的重點和難點。
（三）評估方法
本次評估主要采用了以下四種評估方式：
1.文獻分析。收集已經出臺的餐飲業污染防治方面的法律、法規、規章以及《管理辦法》中涉及的相關標準、技術規范等檔案資料。對上位法相關制度和規范作全面梳理，并對照上位法，對《管理辦法》各項規定進行比較分析，歸納與上位法規定明顯不一致的情形。在評估過程中，評估組就《管理辦法》的實施情況進行了總結和分析。
2.問卷調查。為了解《管理辦法》的社會認知度，傾聽社會公眾對實施情況的相關意見，評估組組織了《管理辦法》執行情況問卷調查。從調研回復來看，社會公眾對餐飲油煙污染的關注度較高，大部分人認為《管理辦法》對解決餐飲環境污染問題有一定作用，但是由于《管理辦法》實施至今已經有十余年的時間，當時的規定和目前的餐飲情況已經發生了較大的不同，有些條款已經不再適合目前的餐飲業管理要求，需要進行修訂。
3.專題調研。在評估過程中，評估組深入基層開展實地調研。調研對象包括七個中心城區和三個郊區生態環境局、商業綜合體、餐飲企業。調研方式主要為專題座談會和實地勘察，主要了解基層管理人員、行政當事人貫徹執行《管理辦法》的情況，以及在餐飲業環境污染防治及管理過程中遇到的難點、痛點和堵點，征集關于完善《管理辦法》的意見和建議。
4.專家論證。召開立法后評估報告初稿專家論證會，邀請部分立法專家和相關行業管理專家等參加，聽取專家意見。根據專家意見，修改形成立法后評估報告。
（四）立法后評估的流程安排
1.部署階段。制定統一的評估工作方案，完成評估的準備和部署工作。
2.實施階段。評估組根據評估工作方案，開展相關調查研究工作。一是收集相關資料；二是完成對生態環境局、商業綜合體、餐飲企業的走訪；三是組織問卷調查。
3.分析和撰寫報告階段。在廣泛、充分調研的基礎上，起草形成評估報告的初稿。
4.審核、提交報告階段。組織《管理辦法》立法后評估初稿的專家論證。根據專家論證意見，修改完善形成最終的評估報告。
第二部分評估報告主要內容
一、對《管理辦法》的總體評價
（一）主要成效及不足
經過十多年的實踐證明，《管理辦法》在規范餐飲業規劃選址、環評審批與驗收、油煙污染防治與監管等方面發揮了重要作用，是促進本市社會、經濟、環境協調發展的一部重要地方政府規章。
1.使上海市餐飲業環境污染防治工作有法可依
為貫徹執行《大氣污染防治法》《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》的有關規定，根據當時社會經濟發展水平和餐飲業環境污染防治的工作需要，本市出臺《管理辦法》，為強化餐飲業環境污染防治提供了法制保障。同時，陸續出臺了一系列的配套政策、標準和技術規范，提升了餐飲業環境污染防治工作的可操作性和執行效果。比如，出臺《關于開展餐飲項目環評審批告知承諾的通知》，逐步擴大餐飲項目實行告知承諾的范圍，不斷提高行政管理效率；制定本市《飲食業環境保護設計規程》，明確了餐飲企業在設計階段做好污染控制的具體要求；出臺《〈上海市飲食服務業環境污染防治管理辦法〉若干應用解釋》，統一餐飲環境違法行為的操作標準；制定《上海市餐飲業油煙排放標準》，進一步提高餐飲油煙的排放限值，倒逼餐飲企業提升污染防治水平；出臺《餐飲業油煙污染控制技術規范（試行）》，為餐飲企業落實油煙污染控制提供更明確的技術指引。
2.有力推動了對餐飲業污染防治工作的監督管理
《管理辦法》強化了對餐飲業環境污染的源頭控制、過程管理和末端治理，為餐飲業環境管理和執法工作提供了明確的法律依據。為推動社會各方普遍遵守《管理辦法》，本市生態環境主管部門不斷強化普法宣傳和培訓力度，定期組織執法人員、第三方技術人員、餐飲企業、商業綜合體物業管理公司等不同人群參加各類餐飲業環保業務培訓。編制《飲食服務業環保守則》《餐飲油煙污染防治宣傳手冊》《餐飲業油煙污染控制技術規范（試行）》圖解版，向公眾介紹餐飲業環境管理要求，引導公眾參與餐飲業環境管理，發揮社會共治的作用。為保障《管理辦法》的各項規定落地實施，本市生態環境主管部門不斷強化執法監管力度，定期開展餐飲業專項整治行動，強化餐飲信訪投訴辦理，解決油煙擾民等突出生態環境問題。此外，建立“黑名單”制度，自2004年開始對違反餐飲業環境污染管理的當事人予以公示，強化社會監督。
《管理辦法》實施以來，一批老大難的餐飲油煙擾民矛盾得到有效解決，本市餐飲業污染防治取得了一定成效。但面對經濟社會發展新形勢，《管理辦法》在具體實施過程中出現了一些新問題，主要體現為：
1.主要制度設計與現行餐飲污染防治法律規定存在不一致
2015年修訂的《大氣污染防治法》及2014年修訂的《上海市大氣污染防治條例》都對餐飲污染防治法律制度作出重大調整，加大對油煙污染違法行為的懲戒力度。同時，環境影響評價制度經歷了深刻的變革，2016年修改的《環境影響評價法》對包括餐飲項目的環境影響登記表實施備案管理。本市進一步推進環評分類管理，2019年明確不產生油煙的餐飲項目豁免環評審批，深化餐飲業領域“放管服”改革。《管理辦法》和上述法律中有關餐飲項目選址、環境影響評價、法律責任等內容存在一定的沖突。
2.相關管理措施與目前餐飲業管理新形勢不適應
一是商業綜合體、外賣等餐飲新業態的污染問題逐漸顯現。近年來，餐飲服務業集中于商業中心、購物中心的消費模式成為主流，同時，餐飲外賣市場飛速發展。餐飲新業態帶來了污染防治的新問題。二是強化事中事后監管提出更高要求。為有效防治餐飲污染，近年來，本市餐飲治理探索了第三方治理及油煙在線監控等管理新手段，已取得一定的成效。為優化營商環境，餐飲項目環評已改為備案或者豁免。對強化監管措施提出更高的要求。上述新情況、新手段、新問題是《管理辦法》立法時未涉及到的，其相關管理措施已與餐飲業管理新形勢不適應。
（二）具體評估指標
結合本次立法后評估的目的及《管理辦法》的具體情況，評估組確定了合法性、合理性、協調性、實效性、立法技術作為本次評估的評估指標。對照評估指標，對《管理辦法》在立法和實施方面的情況逐項進行了評估。
1.合法性
（1）立法依據。《管理辦法》由上海市人民政府制定與發布，屬地方政府規章。《管理辦法》于第一條明示了立法依據。其中，《大氣污染防治法》作為法律，《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》作為地方性法規，位居地方性規章的上位。《管理辦法》依據上位法《大氣污染防治法》《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》制定，其立法依據具備合法性。
（2）法定權限。根據《立法法》第八十二條規定“直轄市的人民政府，可以根據法律、行政法規和地方性法規，制定規章。”上海市人民政府為我國直轄市地方人民政府，有權制定地方性政府規章。上海市人民政府制定《管理辦法》是有效行使地方規章立法權的行為。
（3）法定程序。《管理辦法》于2003年10月15日以上海市人民政府令第10號的形式發布，此程序符合《立法法》第八十四條“地方政府規章應當經政府常務會議或者全體會議決定”的立法要求。
（4）立法內容。《管理辦法》第一條明確立法依據為2001年的《大氣污染防治法》和2001年的《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》，上述兩部法律法規都對餐飲業環境污染防治工作予以規定，在上位法內容的指導下，《管理辦法》主要規定了餐飲業規劃選址、環評審批與驗收、公眾參與機制、油煙污染防治措施等方面內容，基本覆蓋餐飲環境管理工作的要求，并在源頭控制、環評審批和公眾監督等方面發揮了開創作用。《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》在2014年更名為《上海市大氣污染防治條例》，對餐飲項目選址和油煙污染防治提出了更高要求。2015年修訂生效的《環境保護法》在立法理念、監管方式、公眾參與和強化法律責任等方面作出了新規定；2001年的《大氣污染防治法》根據《環境保護法》精神于2015年展開修訂，增加了對餐飲業的選址禁區的要求，并提升了違法行為處罰力度。隨著上位法的不斷修訂更新和國家環評制度改革變動，《管理辦法》在相關制度方面出現了與上位法不一致的情形。
2.合理性
（1）目的正當性。《管理辦法》第一條闡明了立法目的“為了加強對本市飲食服務業環境污染防治的管理，保障公眾健康，根據《大氣污染防治法》《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》等有關規定，制定本辦法。”本規定是為了有效開展對餐飲業油煙污染的控制，規范餐飲業的商業經營活動，提升環境空氣質量，維護公眾健康，體現了對餐飲業環境污染防治工作的重視，對公眾權益的保障，也是政府積極發揮職能作用，管理公共事務的需要，符合立法目的正當性要求。
（2）適應性。從當時的立法背景來看，《管理辦法》較好地為當時本市餐飲業環境污染防治及管理措施提供了法制保障，不存在與改革相悖的規定，與當時的政治、經濟、社會、文化發展相適應。但是，隨著社會經濟發展的不斷進步，餐飲環境污染防治工作中遇到了許多新的問題，依靠現行的《管理辦法》無法解決。比如，近年來，餐飲業集中于商業中心、購物中心的消費模式成為主流。據了解，商業綜合體內餐飲企業的污染物排放相對集中，容易導致發生超標現象，居民投訴時有發生。由于商業綜合體的污水排放和噪聲排放共用同一個邊界（即所在商業綜合體邊界），一旦發生超標排放或者居民投訴的情況，在環境執法工作中會遇到污染控制邊界不清晰，責任主體不明確等問題。
（3）處罰相當。《管理辦法》第十八條至第二十二條為法律責任，包括對“違反新開辦飲食服務項目要求的處罰”“違反油煙污染防治規定的處罰”“違反告知承諾內容公布的處罰”“違反飲食服務經營場所變更備案的處罰”“違反其他環境管理規定的處罰”情形的處理或處罰方式，除第十八條外，第十九條至第二十二條均為罰款，不涉及人身自由限制，對不同的違規類型以及不同情節的嚴重程度，設定了不同的罰款金額；罰款金額也設定了一定的幅度，執法部門依據《上海市行政處罰自由裁量基準規定》進行具體裁量，在當時的現實情況下具有合法性與適當性。
3.實效性
（1）行政執法的有效性。《管理辦法》明確了相關行政部門的義務與職責，第三條第一款言明上海市環境保護局負責本市飲食服務業環境污染防治管理，并組織實施本辦法。第三條第二款明確區、縣環境保護行政主管部門負責本區、縣范圍內飲食服務業環境污染防治的具體管理。第三條第三款本市規劃、建設、商業、工商行政、房地資源、水務、質量技監、市容環衛等有關行政管理部門根據各自的職責，協同實施本辦法。第十八條至第二十一條規定環境保護部門對餐飲環境污染違法行為的處罰職責。第二十三條規定對管理人員違法行為的處罰。《管理辦法》對行政部門應盡職責的條款，占有較多的篇幅，有利于推動相關行政部門有效履行職責。
（2）守法的有效性。《管理辦法》第四條至第十四條分別規定了餐飲業經營者應履行各項環境污染防治措施的行為義務，而在第十八條至第二十二條規定了相關的法律責任，將行為義務與責任對照結合，符合民眾普遍的認知與理解。在法律責任中，根據違法行為的情節和后果，設定了相對應梯度的處罰后果，與普遍意義上責任與后果相適應的理念契合，便于公眾理解與接受，遵從法律的要求。第五條第三款規定油煙排放口位置不能滿足“距離居民住宅、醫院或者學校10米以上”的要求，與居民住宅、醫院或者學校的距離不得小于5米，須征得相鄰私有房屋所有人和公有房屋承租人的書面同意，明確了飲食服務項目選址中征求公眾意見的情形和作用。這制度設計既考慮到當時本市實際建設情況，又在一定程度上能緩解居民矛盾，屬于創新之舉。《管理辦法》規定的告知承諾制度還要求飲食服務經營者將告知承諾內容在經營場所周圍公布，充分發揮公眾監督的作用。
4.協調性
（1）與同位法之間的協調性。《管理辦法》屬地方政府規章，2004年市政府出臺《上海市實施<中華人民共和國環境影響評價法>辦法》，與《管理辦法》屬于同一位階。兩部地方政府規章中關于環境影響評價制度的規定一致，因此不存在協調性的問題。
（2）與配套規范文件的協調性。上位法律規范一般過于抽象，執行步驟與細則需要由相關單位組織落實制定。《管理辦法》體現了對此等事項的重視與考慮，主要涉及到油煙排放口高度、噪聲等其他污染防治和告知承諾制度，即第四條第（三）項“所在建筑物高度在24米以上的，其油煙排放口設計應當符合環境污染防治要求，其具體設計規范由市環保局另行制定并予以公布；”本市出臺《飲食業環境保護設計規范》對油煙排放口設計予以具體明確；第十條“飲食服務項目產生的噪聲、廢棄食用油脂、餐廚垃圾的污染防治以及空調器的安裝管理，按照國家和本市的有關規定執行。”參照《上海市社會生活噪聲污染防治辦法》《上海市餐廚廢棄油脂處理管理辦法》《上海市餐廚垃圾處理管理辦法》《上海市空調設備安裝使用管理規定》規定執行；第十一條第三款“本條第一款規定范圍以外的飲食服務項目，視條件成熟情況，逐步推行環境保護告知承諾制度。具體實施步驟由市環保局另行規定并予以公布”，本市發布《關于開展餐飲項目環評審批告知承諾的通知》明確告知承諾制度程序、要求和效力。
（3）與其他公共政策之間的協調性。公共政策具有適時性和創造性，能夠及時地適應變化的社會環境，反映社會利益的合理訴求。本市作為國際性大都市，如何實現環境空氣質量改善，一直是本市公共政策制定時重點考慮問題之一。《管理辦法》第六條“本市中心城、新城和中心鎮范圍以外的飲食服務項目，鼓勵使用清潔能源”和第十一條第三款“本條第一款規定范圍以外的飲食服務項目，視條件成熟情況，逐步推行環境保護告知承諾制度”從兩方面貫徹執行了當時建成“基本無燃煤區”“無燃煤區”、簡化審批程序等環境保護公共政策，將規定內容與當時相關公共政策相銜接，促使條文內容與公共政策協調并行，既有利于推動國家公共政策的施行，也有利于立法目標的實現。但隨著國家及本市大氣污染防治政策的發展，從樹立“金山銀山就是綠水青山”生態觀到“打贏藍天保衛戰”，再到“2020年年底，上海PM2.5年均濃度要降至42mg/m3左右”的目標，餐飲業在生態環境治理工作中扮演著重要角色，加強對餐飲業的環境污染防治管理有利于推動大氣污染防治減排和治理工作。
5.立法技術
（1）文本結構的完整性。《管理辦法》在文本結構上由二十六條構成，涵蓋了目的依據、適用范圍、管理部門、餐飲業規劃選址、油煙污染防治與監管、環評審批與驗收、法律責任等內容。從整體上來看，結構完備，首尾照應，立法思路清晰。
（2）立法語言的準確性。《管理辦法》均使用法律規范用語來表達法規的意圖與指示，使法律規范語言精準、明確。如使用“應當”“按照”共三十五次；在涉及時間長度、或數值大小時，也嚴格適用“以上”“以下”等限定性術語，如第十九條至第二十一條法律責任中多有體現，第十九條“并可處以2000元以上1萬元以下的罰款”，第二十條“可處以200元以上2000元以下的罰款。”
（3）內在邏輯嚴密。《管理辦法》在內容上，以餐飲業規劃選址、環評審批與驗收、油煙污染防治與監管等為重點，突出分類管理、簡化審批、細化要求，力求降低監管成本，提高管理效率。在體例上，避免大而全，突出重點、力求簡潔，對當時法律法規和規章中直接適用于餐飲業環境管理的規定，如噪聲污染防治、空調設備安裝使用、廢棄食用油脂環境管理等，采用概述方法以簡化文本。第十八條至第二十三條為違反行為條款的法律責任。《管理辦法》所設定的法律責任也與先前預設的不同行為義務相互呼應，例如第四條規定了油煙排放口的高度要求，第十八條就規定了違法義務的處罰；第八條規定了開辦產生油煙污染的餐飲服務項目，應當安裝與其經營規模相匹配的油煙凈化設施，第十九條則規定了違反義務的處罰。《管理辦法》在結構嚴謹，內容前后照應、清晰明了，具備邏輯的嚴密性。
對照上述評估指標，《管理辦法》的立法質量總體來說良好，基本實現了立法目的，符合當時上位法的要求，但隨著社會經濟的快速發展，管理制度與管理要求不斷發生變化，《管理辦法》面對新形勢存在如下兩個方面需要改進的地方：一是《管理辦法》在合法性方面，未能根據上位法的修改情況做出修改；二是《管理辦法》在適應性方面，立法內容未能與經濟社會發展需求同步，未能更好地發揮法律規范的時代引領作用，需進一步提升實效性。
二、《管理辦法》核心制度評估
本次評估對《管理辦法》的源頭控制、油煙污染防治與監管、環評審批與驗收、監督管理職責、法律責任等五個方面的核心制度作了重點分析。
（一）源頭控制措施
1.嚴控新項目
《管理辦法》第四條（新建飲食經營場所的要求）對餐飲經營場所提出了要求，第五條（利用現有房屋開辦飲食服務項目的要求）對餐飲項目設置了條件，加上與此相對責任條款，即第十八條（違反新開辦飲食服務項目要求的處罰），這些條文組成了對于從源頭嚴格控制新項目的基本規范要求。
2.存在的問題及完善建議
（1）居民住宅樓內開設餐飲油煙項目的現象
由于人群需求特點，餐飲企業的選址著重考慮便利性和人流量，因此在居住區周邊分布較為密集，為居民生活帶來便利的同時也產生了油煙污染、噪聲污染、異味擾民等問題。隨著2015年國家證照分離改革方案施行，餐飲項目的環評手續不再作為辦理營業執照的前置條件，使得生態環境主管部門失去重要抓手，導致餐飲項目開設選址不受控制。對于此種情形，《管理辦法》規定可以采取“由政府依法責令停業或者關閉”的措施進行解決，據調研得知被責令停業或者關閉的餐飲企業寥寥無數，因這一解決措施的實施難度較大，執法成本較高，所以，需積極探索其他更高效的執法手段。
探索建立部門之間的聯動機制，從源頭控制產生餐飲油煙項目的市場準入。首先，對于禁止場所的辦理食品經營許可證的申請，市場監管部門應不予受理。根據《上海市食品經營許可管理實施辦法》第二十三條第六項規定“屬于下列情形之一的，應當告知當事人不得申請；經告知后當事人仍提出申請的，區市場監督管理局應當不予許可：（六）在法律、法規、規章規定的禁止場所內從事相關食品經營項目，或者生產經營法律、法規、規章規定的禁止生產經營食品的。”在《管理辦法》《上海市大氣污染防治條例》《大氣污染防治法》中都規定了在禁止場所內從事產生油煙、廢氣、異味的餐飲服務項目，符合此條要求。其次，對于超出《食品經營許可證》核準范圍從事餐飲活動的違法行為，生態環境主管部門應將相關情況抄送至市場監管部門，這一操作方式在《關于進一步完善本市餐飲行業大氣污染防治工作的通知》（以下簡稱《通知》）得到體現，但由于《通知》法律效力較低，應未來修訂時在《管理辦法》中予以體現，明確市場監管部門的管理職責。最后，還可以通過查閱許可證有效期，對于在居民住宅樓內開設產生油煙餐飲企業的延續許可證申請，市場監督管理部門應不予受理。
（2）法制不統一的問題
第一、餐飲項目選址要求與新的上位法要求不一致
餐飲項目的選址要求分為適用范圍與管理對象兩個方面。在適用范圍方面，《管理辦法》規定是中心城、新城和中心鎮的居民住宅樓，《上海市大氣污染防治條例》規定是城鎮范圍的居民住宅樓，根據《上海市城市規劃條例》和《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》規定本市建立“主城區—新城—新市鎮—鄉村”的市域城鄉體系，除了鄉村之外，其余區域屬于城鎮范圍。《上海市大氣污染防治條例》與《管理辦法》的文字表述雖不同，實質范圍卻基本一樣。但《大氣污染防治法》規定的居民住宅樓并未限定范圍，還增加了“未配套設立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內”兩種情形，在《管理辦法》中并未體現。在管理對象方面，《管理辦法》與《大氣污染防治法》規定一致，但《上海市大氣污染防治條例》要求更嚴格，“不得新建飲食服務經營場所（產生油煙和不產生油煙的項目）”。為進一步加強餐飲污染的源頭控制，建議未來修訂時與上位法保持一致。
（2）餐飲項目場所的建設要求與國家技術規范規定不一致
餐飲項目場所的建設要求規定了油煙排放口高度設置要求，《管理辦法》第四條第三項規定，油煙排放口所在建筑物的臨界高度為24米。2010年4月，國家《飲食業環境保護技術規范》規定的建筑物臨界高度為15米。《管理辦法》作為地方政府規章，應對飲食服務業管理工作作出原則性、前瞻性的規定，關于油煙排放口的具體設置高度，建議通過技術規范予以規定。
（二）油煙污染防治與監管要求
1.監管內容
《管理辦法》第八條規定了油煙排放標準要求、安裝油煙凈化設施、定期維護保養及正常運行的義務，第十五條規定快速檢測油煙超標排放的方法。
2.存在的問題及完善建議
第一、油煙排放標準的調整
2014年，本市出臺了《上海市餐飲業油煙排放標準》，將餐飲油煙的排放限值提升至1.0mg/m3，嚴于2001年的國家《飲食業油煙排放標準》，因此，根據地方排放標準規定的執行日期，餐飲業油煙排放在本市應當執行更為嚴格的地方排放標準。考慮到國家和地方都有制定污染物排放標準的權限，在立法技術上，建議《管理辦法》第八條第一款的規定調整為：“餐飲服務經營場所的油煙排放，應當符合國家和地方的餐飲業油煙排放標準。”
第二、油煙快速檢測方法的問題
《管理辦法》出臺之時，檢氣管法快速檢測餐飲服務經營場所油煙排放是較為先進的快速檢測方法。2002年本市配套發布《飲食業油煙氣快速檢測檢氣管法》，適用于低濃度（1~5mg/m3）油煙的檢測判別。但是，隨著本市空氣環境質量改善目標的提高，《上海市餐飲業油煙排放標準》規定油煙的排放限值為1.0mg/m3，據此，原來的檢氣管法由于精度不夠而不再采用，上海市質量監督局于2018年3月16日明確予以廢止。建議《管理辦法》對油煙快速檢測方法予以及時調整，積極探索便攜式快速檢測油煙方法。
第三、油煙凈化設施的運行情況不佳
經過十幾年的餐飲執法檢查和不斷的環保宣傳，本市大部分餐飲企業基本都已安裝油煙凈化設施，讓餐飲油煙的無組織排放行為得到整治，實現了有效控制餐飲油煙污染排放的立法目的，但發現餐飲企業的油煙與異味投訴依舊不斷出現，主要是由于餐飲企業不愿花錢進行設備的清洗維護，致使設備不能正常運轉。《管理辦法》對于未定期清洗油煙凈化設施的違法行為并未設置法律責任條款，導致執行力和威懾力不強，到2014年《上海市大氣污染防治條例》對此種違法行為設置了罰則“未定期對油煙凈化或異味處理設施進行清洗維護并保存記錄的，由市或者區生態環境部門責令改正，處五千元以上五萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停業整治。”目前國內已有部分制造商在做第三方治理模式的探索，試圖解決油煙凈化設施運行不佳的困境。在本市出臺的《關于加快推進本市環境污染第三方治理工作的指導意見》中明確提出“對餐飲油煙治理等面廣量大、管控難、社會公益性強的項目，在試點期間采取以排污單位投入為主，政府適當支持，并通過統一購買第三方服務的方式加快落實”要求，為加大對油煙凈化設施的監管力度，符合事中事后監管要求，未來修訂建議落實餐飲企業未定期清洗維護保養的法律責任，并且引入第三方治理模式。
第四、油煙排放監管難度大
目前本市對餐飲油煙的監測，大多數仍停留在手工監測階段，時間覆蓋率低，監測范圍有限，難以反映油煙污染連續變化情況，《上海市大氣污染防治條例》第六十二條第一款規定“飲食服務業的經營者應當按照市生態環境部門的規定安裝和使用在線監控設施。”安裝油煙在線監控設施，突破了傳統的監管模式，緩解了生態環境主管部門的監管壓力，且本市各區都有不同程度地在推進。《管理辦法》中并未提到目前出現的這一新型管理模式，建議在修訂時納入在線監控相關規定。
（三）環評審批與驗收要求
1.法條內容
《管理辦法》第十一條至第十四條對餐飲服務項目的環評審批、“三同時”和竣工驗收、項目變更管理進行了詳細規定。
2.存在的問題及完善建議
（1）餐飲服務項目環評由審批制改為備案或豁免
在國家環評制度改革前，本市發布的《關于開展餐飲項目環評審批告知承諾的通知》對居民住宅樓或商住樓內開設餐飲項目除外的六個基準灶頭以下的不產生油煙的餐飲項目采取承諾告知制度，簡化餐飲業環評審批程序，這一創新舉措剛好與目前國家環評制度改革精神相吻合。依據修改后的《環境影響評價法》及其配套法規文件的相關規定，餐飲場所均以環境影響評價登記表的形式實行備案管理，且環境影響評價也不再作為工商登記的前置條件。2019年，上海市生態環境局發布《上海市不納入建設項目環評管理的項目類型（2019年版）》，明確了上海市范圍內不納入建設項目環評管理的項目類型，包括不產生油煙的餐飲項目。《管理辦法》確定的餐飲項目環評審批與告知承諾制度現已發展成備案管理與部分豁免制度，建議及時調整。
（2）餐飲服務項目不再需要進行竣工驗收
根據《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》，環境影響登記表在建設項目建成并投產前完成備案，不再需要竣工驗收審批。《管理辦法》明確的竣工驗收審批條款已不執行。建議及時刪除《管理辦法》中的竣工驗收審批條款。
（3）事中事后監管有待加強
餐飲項目由審批制改成備案制及部分豁免之后，在缺少前置審批要求的情況下，出現了備案內容與實際情況不符合、在選址禁區已備案、備案內容缺失、虛假備案等情況。在現有立法資源下，備案內容與實際情況不符合的，對降級備案只能進行無效認定，對備案內容缺失、虛假備案只能要求企業自行修改，缺乏更有力的懲治措施。上述新問題是《管理辦法》立法時未涉及到的，有必要通過修法及時強化事中事后監管措施。
（四）監督管理部門
1.職能分工條款
《管理辦法》第三條就各職能部門職責分工予以規定，第一款、第二款：“上海市環境保護局（以下簡稱市環保局）負責本市飲食服務業環境污染防治管理，并組織實施本辦法。區、縣環境保護行政主管部門（以下簡稱區、縣環保部門），負責本區、縣范圍內飲食服務業環境污染防治的具體管理。”第三款：“本市規劃、建設、商業、工商行政、房地資源、水務、質量技監、市容環衛等有關行政管理部門根據各自的職責，協同實施本辦法。”第十八條至第二十一條規定了環境保護部門對餐飲污染違法行為的處罰職責。
2.存在的問題及完善建議
《管理辦法》關于餐飲環境違法行為的執法職責都賦予生態環境主管部門。修訂后的《大氣污染防治法》第一百一十八條，將餐飲污染相關違法行為的處罰主體規定為縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門，也就是授權屬地政府確定餐飲污染執法監管部門，并未一刀切的賦予生態環境主管部門，這與國家城市管理執法體制改革的精神相契合。2015年12月24日，中共中央、國務院出臺了《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，明確重點在與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行城市管理綜合執法，其中包括餐飲服務業油煙污染。本市在《上海市城市管理行政執法條例實施辦法》修訂時，將無證無照無設施的餐飲環境違法行為執法交由城管執法部門負責，但從實踐來看，還不足以解決餐飲污染擾民的突出矛盾和問題，后續需建立執法部門之間的聯動機制，讓環境執法力量凝聚起來，統籌發揮執法效能。
（五）法律責任問題
1.具體規定
《管理辦法》第十八條至第二十一條主要規定了責令限期改正、責令停止建設、限期恢復原狀、罰款以及責令停業或者關閉等行政處罰措施。
2.存在的問題及完善建議
（1）罰款幅度低于上位法、處罰種類少于上位法
《管理辦法》的處罰規定符合當時上位法的規定。但是，《大氣污染防治法》《上海市大氣污染防治條例》修訂后，都規定了更為嚴格的處罰措施，罰款上限已到十萬元，導致《管理辦法》的處罰力度明顯低于現行上位法的規定。《上海市大氣污染防治法》《大氣污染防治法》除了罰款之外，增加了“拒不改正的，責令停業整治、關閉”的處罰種類，建議及時對照上位法予以修改。
（2）限期治理已取消
《管理辦法》第十九條第二款規定油煙超標排放可處以“限期治理”，“限期治理期滿后，仍未達到規定要求的，由人民政府依法責令其停業或者關閉”。限期治理是我國在特定時期開展環境管理工作的一種臨時性、過渡性管理制度，已不適應當前環境管理要求。2014年修訂的《環境保護法》和2015年修訂的《大氣污染防治法》中都取消了限期治理措施。建議及時刪除《管理辦法》中關于“限期治理”的規定。
（3）處罰要件的重構
《管理辦法》第十九條第二款規定油煙超標排放的法律責任，飲食服務經營場所排放的油煙對附近居民的居住環境造成污染的處罰措施，其中污染較輕的可處以200元以上3000元以下的罰款，污染嚴重的可處以3000元以上5萬元以下的罰款。但修改后的《大氣污染防治法》第一百一十八條第一款規定，排放油煙的餐飲服務業經營者未安裝油煙凈化設施、不正常使用油煙凈化設施或者未采取其他油煙凈化措施，超過排放標準排放油煙的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正，處五千元以上五萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停業整治。《管理辦法》處罰要件與《大氣污染防治法》規定不一致，建議及時修改。
同時，還有一些條款內容中的名稱用詞：（1）飲食更名為餐飲；（2）縣已更名為區；（3）上海市環境保護局已更名為上海市生態環境局，環保部門已更名為生態環境主管部門；（4）《上海市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》已改名為《上海市大氣污染防治條例》；（5）規劃、建設、商業、工商行政、房地資源、市容環衛已更名為規劃與自然資源、住房與城鄉建設、商務委員會、市場監督、房屋管理、綠化市容管理部門；（6）中心城、新城、中心鎮已更名為主城區、新城、新市鎮。
此外，評估發現，商業綜合體的法律責任主體認定、第三方治理、油煙在線監控、公眾參與、事中事后監管新模式在《管理辦法》中都沒有涉及，這些經實踐檢驗行之有效的管理措施，有待通過修訂《管理辦法》法制化。
第三部分評估結論
經評估，從總體上看，《管理辦法》立法內容較為全面，立法體系完整，立法質量總體良好。市區生態環境部門強化宣傳和培訓，加強配套制度建設，開展日常監督檢查、專項整治和信訪投訴處理等工作，完善餐飲污染監管機制，不斷提高了餐飲服務企業及社會公眾對《管理辦法》的知曉度和認知度，推動《管理辦法》的有效實施。近年來，本市的餐飲業環境污染防治得到有效規范，及時解決了一批餐飲油煙擾民等突出環境問題，對改善環境空氣質量、保障公眾健康起到了積極的作用，基本達到了立法的目的。
但是，由于《管理辦法》出臺較早，有些規定已經和餐飲業發展新形勢不相適應，難以適應目前本市餐飲環境管理工作的需要，比如商業綜合體的污染防治及責任認定還處于立法空白。同時，上位法已作大幅度修改，根據法制統一的原則，也需要及時修訂。