引言
為了維護社會經濟秩序，規范市場經營行為，保護用戶、消費者的合法權益，1994年10月7日上海市人民政府第78號令公布《上海市商品計量管理辦法》（以下簡稱《辦法》），并自1994年12月1日起施行，后分別于1997年、2010年進行修正并重新公布。為全面評價《辦法》的規章質量、貫徹實施情況及《辦法》中各項制度的科學性、可行性，以期進一步提高商品計量管理領域的立法質量，本評估團隊接受上海市市場監督管理局的委托，根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》和上海市政府《上海市規章立法后評估辦法》的有關要求，于2019年5月至8月，開展了對《辦法》的立法后評估工作。
本次評估工作，堅持客觀公正、科學合理、社會參與、公開透明的原則，采取文獻研究、比較分析、實地調研、問卷調查、召開座談會、組織專家論證等方法，從《辦法》的文本質量、實施績效、公眾接受程度、修改完善方向等方面分別進行了定性和定量分析。為做好評估工作，本評估團隊先后走訪了市、區市場監督管理部門、計量測試技術研究機構、計量質量檢測機構等機關單位和研究機構以及多家大型超市、集貿市場、水產市場、中藥材銷售商鋪、零食消費店鋪及水果銷售店鋪等消費場所。先后訪問了十余名商品計量監督管理工作人員，通過線下與線上兩種渠道發放并回收了300余份調查問卷。在此基礎上，形成了立法后評估報告初稿。初稿形成后，評估團隊組織專家和有關部門展開評審工作并進行專家論證，將修改后的評估報告提交評估領導小組討論后，形成最終的立法后評估報告。現將評估情況報告如下：
一、立法后評估背景與目的
（一）立法后評估背景
1985年9月6日，六屆全國人大常委會二次會議審議通過了《中華人民共和國計量法》。在當時我國計劃經濟管理體制下，該部《計量法》比較重視靜態計量器具的管理，一定程度上忽視了對動態商品計量行為的規制。隨著改革開放不斷深化，我國的經濟管理體制逐步由計劃經濟管理體制向社會主義市場經濟管理體制轉型。上海作為中國最大的商業中心，承擔著率先建立社會主義市場經濟運行機制的重任。上海市人民政府以與國際通行做法保持一致，維護社會主義市場經濟秩序，保障經營活動的公平、公開、公正，保護用戶、消費者的合法權益為立法原則，于1994年10月7日公布了《上海市商品計量管理辦法》，并于1994年12月1日起正式施行。
近年來，國務院計量行政部門先后公布了《商品量計量違法行為處罰規定》（1999年）、《零售商品稱重計量監督管理辦法》（2004年）、《定量包裝商品計量監督管理辦法》（2005年）等部門規章，致使《辦法》中部分內容因不合時宜而失效。同時，《辦法》實施15年來，隨著社會經濟的發展，圍繞商品計量領域的問題日益增多。例如：因商品量計量違法行為的處罰額度較低、處罰力度不足，造成違法成本低，商品量計量違法行為屢禁不止；相關執法部門或檢定人員在檢查出不合格計量檢測器具后，必須依流程進行法定檢測并出具報告才能以此為依據認定責任，大大增加了工作量和時間；取證存在難度，特別是在集貿市場的攤位監管中較為明顯。而對于一些法律沒有明確規定如何計量檢定的商品，執法人員在進行計量檢定或開展行政執法時難以執行，造成監管缺失，一旦違法者得不到及時追究，則消費者的合法權益就得不到有效地保護。
商品計量關系到人民群眾最直接、最現實的利益，因此規范計量管理是實現公平、公正與構建和諧社會的基礎之一。在前述基礎上，為了深入了解和掌握《辦法》的實施成效及不足之處，也為了適應新形勢下創新改革要求并吸收已取得的成果，特開展此次立法后評估工作。
（二）立法后評估目的
1．評估執行效果
對《辦法》頒布15年以來的貫徹執行效果加以評價，以期進一步完善《辦法》。尤其是重點了解并評估《辦法》是否能有效解決實踐中的問題，是否能合理應對新形勢下商品計量管理工作的要求；同時，以本次評估為契機，全面了解本市商品計量管理工作中遇到的難題，以便在今后的工作中進一步完善制度、健全機制、積累經驗，提高上海市商品計量管理規范化，推動上海市計量管理領域立法工作。
2．深化“放管服”改革
從上海市實際情況出發，健全商品計量管理制度，推動商品計量事業發展，并體現市場調節和政府管理的有機結合、計量器具監管與測量結果監管的有機結合，進一步探索改革，加快政府職能轉變，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，積極創新監管方式。
3．上升法律層級
為《辦法》上升為地方性法規做準備。《立法法》八十二條第五款規定“應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。”據此規定，本《辦法》需要繼續實施的話，應當先予立法。通過此次立法后評估，發現《辦法》中存在的問題及實踐中遇到的難題，結合新形勢下的系列政策措施，吸收試點工作的改革成果，完善本市商品計量領域監管體系，為《辦法》的后續立法工作進行鋪墊。
二、制度規范性評估
（一）合法性評估
1.評估情況
本《辦法》自1994年12月1日起施行，后分別于1997年12月19日、2010年12月20日修正并公布。本《辦法》系根據《中華人民共和國計量法》及其實施細則和其他法律、法規的有關規定，結合本市實際情況制定。
在本《辦法》制定之后，《定量包裝商品計量監督管理辦法》、《零售商品稱重計量監督管理辦法》及《集貿市場計量監督管理辦法》等與商品計量相關的法規先后頒布并實施。而后，2017年12月27日《中華人民共和國計量法》進行第四次修正，2018年3月19日《中華人民共和國計量法實施細則》進行第三次修正。因此，評估團隊以上述法律法規為主要文本評估標準，對照與商品量計量監督管理相關的其他法律、行政法規，對《辦法》設定的法律制度、規范條文、立法權限、立法程序與立法技術等問題進行綜合分析。經過文獻研究與比較分析，評估團隊認為，本《辦法》的制定較好地堅持了法制統一原則，主要表現在以下方面：
第一，《辦法》的立法權限行使合法。商品計量監督管理事項不屬于國家立法專屬事項，且《辦法》的制定程序符合《立法法》及本市地方立法程序的規定，地方立法權限的行使也符合法律法規的規定。
第二，《辦法》的內容符合上位法規定。本《辦法》的立法目的“為了維護社會經濟秩序，規范市場經營行為，保護用戶、消費者的合法權益”，遵循上位法的立法精神，與上位法立法目的基本一致。同時《辦法》中的具體制度規定、基本權利義務設置與上位法不沖突，行政處罰的處罰幅度也在上位法規定的范圍內。
第三，《辦法》的內容符合地方立法技術規范要求。《辦法》的名稱準確、規范，結構安排合理，內容要素齊全，層次分明，條文間邏輯關系比較清楚；條文規范、準確、簡明；用語較為規范、統一，標點符號、數字的表述符合國家語言文字規范。
2.存在的問題
通過對本《辦法》的合法性進行評估，立法機關在立法之初努力遵循立法權限，謹慎避免了與上位法沖突的現象。但因制定時間久遠，最新一次修正迄今也已歷經9年，《辦法》中的部分內容與新頒布實施及新修正的上位法存在沖突。同時全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會分別于2009年、2011年制定并頒布了《立法技術規范（試行）（一）》、《立法技術規范（試行）（二）》，對立法過程中的法律結構、文字等技術問題進行統一規范，本《辦法》在立法技術的細節問題中尚存有瑕疵。
（二）合理性評估
1.評估情況
本團隊收集本市相關同位法、國內其他省市相關立法規章、相關域外立法、相關國際公約、商品計量領域前沿文章等文字資料制作合理性評估文本，結合上位法的規定，對《辦法》中的原則制度、規章措施、權利義務及行政權力配置等方面進行評估。從《辦法》的整體格局來看，框架設置科學合理，規范內容能夠適應市場經濟發展的需要，各項管理措施也必要且適當。主要表現為以下幾點：
第一，《辦法》的主要制度設計科學合理。《辦法》中設立了計量器具管理制度、商品量計量監管制度及計量行為監管制度等主要制度，基本涵蓋了商品經營過程中可能涉及到的與計量相關的內容，實現從計量器具到計量行為的全方位監管。
第二，《辦法》有針對性地加強了對消費者的保護。保護弱者利益原則是當代國際立法的重要原則，而消費者因個體分散及信息不對稱等原因，往往是商品經濟活動中的弱者，本《辦法》通過“商品量明示”、“商品量短缺的補償”等規定來加強對消費者的保護，既是實現消費者權益的保障，同時也是與市場經濟發展相協調的體現。
第三，《辦法》內容符合本市實際需要。商品計量事關民生問題，貫穿于日常生活的衣食住行各方面，而《計量法》及其實施細則制定之初，并沒有針對商品經營活動進行明確地規范和引導。因此，本《辦法》的制定與實施填補了關于商品計量監督領域的立法空白，同時也是規范本市市場經營活動的重要依據。
2.存在的問題
通過對本《辦法》合理性進行評估，可見《辦法》中制度的設立符合合理性要求，條文內容體現對市場經營行為的合理規制，同時也體現了對消費者權益的保護，但《辦法》中的重要保障制度即法律責任制度中，法律責任的設定與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度不完全匹配，尤其是罰則中的處罰力度與危害程度及經濟發展存在脫節，容易造成經營者因違法成本太低而肆意違法的現象，不利于懲戒違法行為、規制市場秩序。
（三）協調性評估
1.評估情況
本《辦法》的制定年份較早，在制定及修正后，隨著社會經濟的快速發展及全面深化改革的持續推進，一系列新的法律法規及政策相繼施行。本評估團隊同時對《辦法》制定后的新法、同位法、上位法、相關政策及規范性文件等文獻資料進行整理，對《辦法》的協調性進行評估。本評估團隊認為，《辦法》與其他法律法規之間基本原則相一致，制度性條文規定不相沖突，符合相關政策的基本要求。主要表現為：
第一，《辦法》與相關地方性法規做到了相互銜接。目前，全市地方性法規中與商品計量相關的地方立法主要為《上海市計量監督管理條例》，本《辦法》與其法規及條文的規定并無明顯沖突，較好地注意了法規之間的協調。
第二，《辦法》中各相關制度之間、條文之間不沖突。《辦法》中規定的主要制度及配套的保障制度前后呼應，做到經營者的義務與責任的合理匹配，使主要義務規定不至落空。
第三，《辦法》的規定基本符合經濟體制改革的趨勢。《辦法》中對計量器具的檢定，對商品量計量的監督及對計量行為的監管均體現了公正監管及政府作用和市場作用的有機統一，沒有過度干預市場秩序。
2.存在的問題
通過對本《辦法》協調性進行評估，可見《辦法》中的制度規定與上位法、政策及規范性文件的主要趨勢做到基本一致，《辦法》內部的條文也相互協調統一，但與同位法及具體的政策規定間尚存不協調之處，需及時修正，以適應變化。
（四）修改建議
為提升行政規章立法的技術水平和規范性程度，加強《辦法》的合法性、合理性及協調性，著重針對以下兩方面提出修改建議：一是加強《辦法》與上位法、同位法、新法及政策的一致性；二是保證《辦法》的結構、條文表述、語言和文字達到地方立法技術規范的相應要求。
1.加強一致性
根據十三屆全國人大一次會議批準的《國務院機構改革方案》（2018年），將國家工商行政管理總局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的職責、國家食品藥品監督管理總局的職責、國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責、商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。2018年10月，黨中央、國務院正式批準上海市機構改革方案，其中與國務院機構改革對應設置機構，組建上海市市場監督管理局，負責本市市場監督管理工作，其中涵蓋對計量工作的監督管理。因此，為與機構改革相一致，《辦法》第三條中原“主管部門”應從“上海市質量技術監督局”變更為“上海市市場監督管理局”，同時《辦法》中第六、七、十一、十三、二十四條中對應稱呼也要做相應變更。此外，《辦法》第二十條中行政處罰主體由“質量技術監督部門”執行，部分條款由“工商行政管理部門”依法執行，此處兩個部門經過機構改革后合并為市場監督管理局，可于此處將兩部門合并，統稱為“市場監督管理部門”。
《辦法》第六條計量器具的檢定，條文中規定“由質量技術監督部門實行強制檢定”。一方面為體現行政機關“放管服”改革的落實，建議減少強制性規定；另一方面與上位法保持一致性，《計量法實施細則》在2018年完成第三次修正，其中對計量器具的強檢規定了“使用實行強制檢定的工作計量器具的單位和個人，應當向當地縣（市）級人民政府計量行政部門指定的計量檢定機構申請周期檢定”。因此，本《辦法》可參照上位法的規定對此條款予以修改。
《辦法》第十三條中，規定了當事人可以申請調解和仲裁檢定，根據立法習慣及上位法的規定，建議補充當事人不服仲裁檢定的救濟途徑，如根據《計量仲裁檢定和計量調解辦法》補充“當事人一方或雙方對一次仲裁檢定不服的，在收到仲裁檢定結果通知書之日起十五日內可向上一級人民政府計量行政部門申請二次仲裁檢定。上一級人民政府計量行政部門進行的仲裁檢定為終審仲裁檢定。”同時建議根據上位法的規定對申請部門進行級別限定。
《辦法》第十五、十六條中規定沒收“違法所得”，為與上位法保持一致且保證條文的嚴謹性，應修改為“全部違法所得”。
《辦法》第十八條規定對配備計量器具不符合要求的處罰，其中處罰規定與《上海市計量監督管理條例》（以下簡稱《條例》）的規定略有不符，《條例》中規定了行政處罰的先后順序，先“責令其停止使用，限期改正”，而后才是“逾期不改正的，處以五千元以下的罰款”。《辦法》中責令改正與并處罰金的規定并無先后順序，顯然與上位法的規定不一致，從加強立法一致性的角度考量，可以采取上位法規定的處罰順序。
《辦法》第二十二條對相應用語的含義進行定義，其中“定量包裝、定量灌裝商品”可以參照上位法的規定，《定量包裝商品計量監督管理辦法》將“定量包裝商品”定義為“以銷售為目的，在一定量限范圍內具有統一的質量、體積、長度、面積、計數標注等標識內容的預包裝商品”。通過對此定義的研讀，評估團隊認為，其中“質量、體積、長度、面積、計數標注”已經可以涵蓋本《辦法》中的“定量包裝、定量灌裝商品”定義。因此，此處的“定量包裝”可視為采取廣義解釋的定義方法，為保障法規的一致性及準確性，可將“定量包裝、定量灌裝商品”合并為“定量包裝商品”，并參照上位法的規定予以定義。
2.保證規范性
《辦法》正文前的制定及修正信息、正文第六條中的“公布”與“發布”兩詞使用混淆，“公布”用于公布法律、行政法規、結果、標準；“發布”用于公開發出新聞、信息、命令、指示等，應根據技術規范的規定予以修正。
《辦法》第一條目的和依據中，立法目的的內容表述應當直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列。而現有表述為從宏觀到微觀，應當改變順序。且現有表述中“用戶”一詞指代不明確、用詞不規范。評估團隊認為，根據《消費者權益保護法》的規定，消費行為是為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務的行為，而本《辦法》所規范的經營行為既針對消費行為，也針對非消費行為，對應的主體除消費者外，還應包括非消費行為的主體。而《辦法》中所用的“用戶”一詞從語義學角度解釋應為廣義名詞，用在此條文中可理解為同時包括消費行為及非消費行為的主體。因此，為規范用詞的準確性，可將《辦法》第一條、九條、十條、十五條、十九條中的“用戶、消費者”修改為“消費者、其他用戶”。
《辦法》第二條適用范圍中，應增加“本市行政區域內”詞語進行適用地域上的限定。同時，此條文中“以計量單位和數值進行結算或者標稱”，其中“結算”及“標稱”兩詞，根據經營活動的邏輯順序，應先“標稱”再“結算”，此處應調換順序；另“以計量單位和數值……”中，該處“數值”一詞用詞不夠恰當，根據上位法的規定同時為保持邏輯順序的完整，可修改為“以計量單位和計量數值”或者“以計量單位和量值”。
《辦法》第四條規定了法定計量單位制度，應在法律責任篇章中增加對應的違反該條款的法律后果，切實保障該制度的實施。
《辦法》第四條、九條中使用“必須”一詞，從立法技術層面來看，“應當”與“必須”的含義沒有實質區別。但法律在表述義務性規范時，一般用“應當”，不用“必須”。
《辦法》第九條中使用“不得”一詞，從立法技術層面來看，“不得”、“禁止”都用于禁止性規范的情形。“不得”一般用于有主語或者有明確的被規范對象的句子中，“禁止”一般用于無主語的祈使句中。本條文中“不得偽造商品量的數值”為祈使句，使用“禁止”更為恰當。
《辦法》第十一條規定了特殊商品的商品量檢測，此條款可視為對《辦法》中正文部分的補充，從立法技術規范角度考慮，此條款應放在附則部分，可調整位置至現第二十二條之后。
《辦法》第十五條、十七條、十八條、十九條規定對使用不合格計量器具、偽造數值，對使用非法計量器具，對配備計量器具不符合要求、對商品量短缺的行政處罰，上述條文中的事項均可能會涉及刑事犯罪，應當增加“構成犯罪的，依法追究刑事責任”的規定。
《辦法》第二十一條規定復議和訴訟，其中“當事人”一詞使用缺乏嚴謹性，應變更為“行政相對人”，同時“申請行政復議”與“提起行政訴訟”間應加“或者”，來表示二者間的關系。
三、實施有效性評估
（一）公眾接受度評估
1.評估情況
為了掌握社會公眾對計量工作的知悉度，問卷圍繞調查參與者對計量與日常生活關系、計量科普知識、計量檢定工作、計量違法與維權、計量管理等相關情況，以及對計量工作的意見和建議等方面進行相關調查。
評估團隊通過網絡發放的方式針對不特定公眾發放并回收調查問卷319份。通過對回收的調查問卷結果進行統計，對本《辦法》非常了解的人數為91人，占總人數的28.53%；一般了解的有80人，占總人數的25.08%；不了解的有148人，占總人數的46.39%。由此可知，不了解本《辦法》的人占多數。
本次評估活動針對商品經營者進行了訪談，通過訪談結果分析，這些訪談對象對《辦法》的知曉度較高，但是對相關內容深入知曉程度較低。其主要原因在于，大多數中、小型企業規模較小，員工整體素質偏低，企業負責人商品計量意識淡薄，對商品計量控制缺少足夠的重視，并且只有極少數負責人員主動學習過《辦法》的具體內容。
在本次調研活動中，無論是通過訪談形式還是調查問卷形式的受訪對象，對于本《辦法》的滿意程度較高，一方面認為本《辦法》的制定與頒布可以更好地保障消費者權益，維護市場經濟秩序；另一方面，熟知本《辦法》的人認為《辦法》相關內容較為全面，具有較強的規范管理、合理引導的作用。
2.存在的問題
根據上述分析可知，問卷調查整體來說參與度不高，總共只有319人次參與了問卷調查，反映出公眾對于《辦法》的了解程度不夠理想，原因主要有以下三個方面：第一，針對公眾的普法宣傳力度不夠；第二，《辦法》屬于地方政府規章，主要是針對本市的商品計量管理工作，而調查問卷的受訪對象可能遍及全國各地；第三，調查對象中有228人（占總人數的71.47%）對商品計量與日常生活的關系了解不甚全面，可知公眾對計量工作認知度較低。通過調查分析，計量與民生息息相關，但還需要加大力度普及商品計量知識和深入推進商品計量工作。
（二）可操作性評估
1.評估情況
通過對規章文本的研讀，并結合實證調研的結果分析，《辦法》所建立的法律制度、設立的法律規則，均具有明確的法律主體、客體和內容，制度措施也易于操作。《辦法》注重從本市實際出發，因而具有較強的針對性和可操作性。
2.存在的問題
《辦法》第九條“商品量的明示”條文中，“商品量”一詞存在定義不清的問題。按照《商品量計量違法行為處罰規定》第二條，“本規定所稱商品量，是指使用計量器具，對商品進行計量所得出的商品的量值。”根據此上位法的規定，“商品量”一詞的規定較為含混不清。為避免歧義，保障條文表達的準確性，提升規章的可操作性，同時更是通過規范商品量明示條款，加強對消費者的知情權及選擇權的保護，可對不同類別的商品所需要明示的量值進行分類規定，如定量包裝商品應當明確標注商品的凈含量；而零售商品經銷者使用稱重計量器具當場稱重商品，應當明示計量器具的示值。同時，為保障該條款的可操作性，應在罰則部分增加對應的法律責任。另外，除商品量的明示外，還可增加在即時清結的交易中，經營者應當明示計量單位、操作過程和量值；對方有異議的，應當重新操作并顯示量值。
《辦法》第十一條中關于“特殊商品”沒有明確定義。通過查閱資料，評估團隊在計量領域并沒有找到“特殊商品”的定義；在對市場監督管理部門、計量測試技術研究機構、計量質量檢測機構的工作人員進行訪談時，受訪對象均表示沒有其他相關規定專門對“特殊商品”予以明確界定，對“特殊商品”覆蓋范圍也沒有統一認知，但有對象認為計量結果受含水量變化影響較大的商品（如大米、速凍產品等）應屬于“特殊商品”范疇。評估團隊認為，“特殊商品”的名錄及其商品量檢測方法屬于《上海市政府信息公開規定》第十一條規定的應當主動公開的事項，同時為保障《辦法》體系的完整性及可操作性，加強對此類商品計量行為的監管，應對納入“特殊商品”范圍的商品名錄及其商品量檢測方法予以動態公開。此外，考慮到商品具有較強的流通性，區域性的政策規定，不足以充分保護公平競爭的市場經濟原則，因此可推動國家市場監督管理總局在全國范圍內推廣實施。
（三）配套制度建設評估
1.評估情況
在《辦法》制定實施后，為了加強計量監督管理，全面提高商業、服務業誠信計量管理水平，引導行業自律，國家質檢總局公布了《商業、服務業誠信計量行為規范》，推進商品業、服務業誠信計量體系建設。這些法律法規在加強計量管理上發揮了重要作用,有效地解決了行政管理中存在的問題，整頓了商品計量管理的秩序，打擊了各類商品計量違法違規的行為。
2.存在的問題
盡管商品計量管理體系較為全面，但是各商品市場上的實際情況千差萬別，目前，存在的問題主要體現在：
第一，《辦法》中關于行政處罰的力度不夠導致商品的“缺斤少兩”以及偽造數據、弄虛作假等違法情況仍然比較嚴重。有的經營者為了牟利，不惜采取作弊手段，人為破壞計量器具準確度。由于計量執法處罰的力度太小，不能更好地體現保護消費者及其他用戶的權益。
第二，關于推進計量誠信體系建設中存在的主要問題是誠信計量的宣傳不到位、宣傳范圍不廣，未能有效地使所有經營者樹立起誠實守信的意識，并且大眾對計量的監督意識、參與意識不強；計量專項行政執法力度不夠、處罰偏輕，對計量失信行為的信息未能形成有效的共享，聯合懲戒計量失信行為措施不到位，導致計量失信行為成本低。
（四）實施效果評估
1.評估情況
根據調查問卷的結果顯示：53.61％的調查對象在購物和消費中曾遇到過缺斤短兩現象（經常遇到的占22.26％，偶爾遇到的占31.35％），沒有遇到過的占28.21％，不清楚是否遇到過的占18.18％。可見在日常消費中，缺斤短兩的現象較大程度存在，對商品計量行為的監督管理顯得尤為迫切。
公眾對《辦法》的執行總體上較為滿意。非常到位與一般到位的人數占總調查人數的58.94％，認為不到位的人數僅占總調查人數的41.07％。
結合實地調研、訪談與調查問卷的結果，關于本《辦法》實施效果的評估，可以得出如下結論：本《辦法》在實踐中得到普遍遵守和執行，基本實現預期的立法目的，實施后取得的經濟社會效益明顯高于規章制定和執行的成本。
2.存在的問題
《辦法》中第十四條“對使用未經檢定的計量器具的處罰”、第十五條“對使用不合格計量器具、偽造數值的處罰”、第十六條“對偽造、盜用強制檢定印、證的處罰”、第十七條“對使用非法計量器具的處罰”、第十八條“對配備計量器具不符合要求的處罰”、第十九條“對商品量短缺的處罰”、第二十條“行政處罰主體和罰沒收入”規定的各項處罰措施與處罰額度較低，處罰力度遠低于違法成本，不足以震懾違法行為。因此，對在某些嚴重違法行為的懲戒往往無法收到較好效果，違法成本小于違法收益致使不法商家從事違法行為屢禁不止。
《辦法》中關于法律責任的條文對違法程度的劃分并不具體。例如，《辦法》第十八條規定，“不按照計量器具的配備規范配備計量器具的，責令改正，可處以5000元以下的罰款。”在違法程度方面缺乏細致規定，便會導致行政處罰裁量空間過大，容易產生裁量權的濫用。評估團隊建議，可將違法程度按照輕微、一般和嚴重予以劃分。這種劃分模式符合我國的立法慣例和實際情況，社會公眾易于接受，以保障執行效果。
評估團隊在走訪調研過程中了解到，根據《辦法》及其他相關法律法規的規定，在商品計量監督管理過程中，監管人員發現計量行為、計量結果或者計量器具違反規定，不能直接做出處罰，而是要經過法定檢測并出具報告后方可，不僅程序復雜、耗時長，同時也會一定程度上加大取證難度。
（五）修改建議
1.加強保護消費者權益
充分利用“12345”服務熱線，暢通群眾投訴舉報通道，及時、快速的處理商品計量投訴，并向群眾反饋處理結果。聘請群眾擔任計量協管員、計量監督員，建立群眾計量監督隊伍，形成滲透到各個角落的計量監督網；發揮誠信計量的導向作用，對已公開承諾的經營者，建立定期公告制度，接受社會各界的監督。充分利用電視、網絡等媒體，加強正面引導，曝光負面信息，真正發揮輿論監督的作用。
2.加大計量工作宣傳力度
利用“3.15”“5.20世界計量日”等活動，就與老百姓日常生活息息相關的計量知識開展廣泛性的現場咨詢服務。在城市中心社區、街道等搭建展示臺、咨詢臺，向廣大人民群眾宣傳計量知識以及《辦法》的相關規定；有針對性地開展服務百姓的公益性計量活動，聯合媒體和相關機構，為廣大市民提供免費咨詢與檢測服務的系列社會公益活動，普及家用計量器具的使用知識；推行計量惠民機制常態化。在開放實驗室、計量服務進社區、進學校，提供免費計量檢測服務等的基礎上，結合本市實際實施計量惠民實事項目并向社會公示，接受廣大人民群眾和社會的監督。
3.完善對計量違法行為的行政處罰制度
商品種類繁多，商品計量違法的行為也復雜多樣，處罰力度應當與違法程度、違法情節相適應。因此，應遵循比例原則，根據不同的違法程度、違法情節施以不同的處罰額度，綜合考慮違法行為產生的社會危害以及商品的價值、數量等因素確保過罰相當。以輕微、一般和嚴重三種違法程度為基礎，將《辦法》中規定的處罰額度分別對應相適應的違法程度和情節，以確保輕者輕罰、重者重罰。而根據《行政處罰法》的規定，本《辦法》應在法律、法規規定的范圍內，規定行政處罰的行為、種類和幅度的范圍。因此，可推動國家市場監督管理總局或相應立法機關對相關領域的罰則制度在法律、法規層面予以完善。
4.創新計量監管執法程序
針對計量監管取證難的問題，美國的計量執法更加強調“及時性”，賦予計量監管人員特別檢查權，計量監管人員持證可到管理區域內任何商店、市場檢查，一旦發現違法行為或者不良器具可以當場持證依法給予違法者嚴厲的處罰措施，對嚴重違反計量法的任何人，可以扣留。這樣的處理方式足以對違法行為形成有效的警戒。而德國更加強調“現場性”，德國政府計量部門擬訂檢查計劃，同時配備定量包裝商品檢定專用車,車上裝備計算機、相關的計量器具，攜帶相應的數據卡片（內含有全部廠家的相關信息），前往定量包裝商品生產企業的生產現場或倉庫進行檢查，當場實施檢驗并出具結果報告。
四、立法完備性評估
（一）評估情況
評估團隊針對《辦法》完備性的審查是以文本評估為基礎，結合實證調研的結果，通過文獻分析、比較研究、實證研究等方法而開展。
從整體評估結果來看，《辦法》通過明確市和區縣政府計量監督管理部門、相關部門和機構的職責，明確經營者的計量責任，明確計量器具管理、商品計量管理、計量行為監督管理等制度，建立了符合本市特色的商品計量監督管理體制。本《辦法》基本涵蓋了商品計量監督管理工作的各方面內容，整體而言，具有較高的完備性。
（二）存在的問題
雖然整體而言，《辦法》具有較高的完備性，但近年來，隨著社會經濟的持續發展，新領域與新問題不斷出現，對商品計量工作提出了新的挑戰，《辦法》的對應解決問題能力已顯不足。
（三）修改建議
1.規范市場監管行為
十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調“使市場在資源配置中起決定性作用”。無論是《辦法》還是日常商品計量監督管理工作，都應該堅持市場導向和法治思維。可參照美國與日本等國，在工業企業領域的商品計量監管過程中，更加注重“自我管理”，以非強制性手段規范和鼓勵，通過行業自律與市場競爭的共同作用，凈化該領域的商品計量行為。而對于行業自律性相對較弱的零售商品領域，實行嚴格的“強制管理”，對計量行為、計量結果及計量器具都實行較為嚴格的管理。通過科學的分類管理，做到有的放矢，合理分配和利用行政資源。
建議《辦法》中加強對行政部門的市場監管行為的程序性要求，尤其是行政部門作出行政處罰的程序性規定。同時根據《上海市行政處罰聽證程序規定》，“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款、較大數額沒收違法所得或者較大數額沒收非法財物等行政處罰決定前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利”，建議在《辦法》中補充聽證程序的規定。
對于《辦法》第六條規定的計量器具強檢，建議充分發揮市場調節機制，在變更強制檢定部門為計量技術機構的同時，可試推行檢驗機構的自主選擇性，允許使用計量器具的單位和個人可以在多個計量行政部門指定的計量檢定機構內擇一申請。同時，可參照美國，推動計量領域的市場化與商品化，尤其是在計量檢定領域，鼓勵民間機構參與其中，通過收取費用、獲得利潤，承擔部分的計量檢定工作。
此外，《辦法》以及日常監管中都應積極鼓勵相關行業協會或其他行業組織，通過制定行業規范、行業標準等形式充分發揮行業自律性，使行業自治規范與法律法規的規定相輔相成，共同規范商品計量行為。
2.推進誠信計量體系建設
隨著大數據時代的到來，誠信體系的構建與推進已經成為各行各業關注的焦點。在商品計量領域推進誠信體系建設，加強誠信計量宣傳，樹立誠信計量理念，使三者間形成良性互動，培養商品生產者、銷售者行業自律意識，營造誠信經營、公平競爭的計量環境。同時，推進誠信計量體系建設也是《上海市人民政府關于貫徹國務院印發的〈計量發展規劃(2013－2020年)〉實施意見》的重要規劃之一，其中提到“在商業服務業領域，建立完善政府部門推動、企業經營者自律、社會各界監督‘三位一體’的誠信計量長效運行機制”、“以街鎮為載體，結合文明社區創建、誠信計量示范單位創建、經營者自我承諾等活動，創新開展‘誠信計量示范社（街）區’創建活動，并將其納入精神文明創建評價體系，營造良好的區域商業服務業計量誠信環境”。計量監督管理部門可結合上述規劃，循序漸進推進我市誠信計量體系的建設。
誠信計量體系的推進，可從以下幾方面內容開展。一是構建誠信計量公示平臺，可結合本市征信體系，通過收集商品計量行為及監管的信息，對信息進行分類管理，分別建立誠信計量與失信計量曝光制度，通過公示平臺的搭建，建立守信激勵和失信懲戒機制；二是推動經營者開展誠信計量自我承諾活動，培育誠信計量示范單位。鼓勵經營者適用更優的標準，形成良性的市場競爭環境。
建議《辦法》中可參照《定量包裝商品計量監督管理辦法》中誠信體系建設的內容，新增從原則到具體制度的相關規定。《辦法》也可根據《定量包裝商品計量監督管理辦法》中關于《定量包裝商品生產企業計量保證能力證書》的條文增加相關規定，保障《辦法》與上位法的恰當銜接與一致性。
3.保護消費者合法權益
加強對消費者權益的保護，可以從以下幾方面開展：一是建立計量違法舉報獎勵制度，保護舉報人的合法權益。建立舉報制度，可以最大化促進群眾積極參與計量違法行為的監督管理工作，加強對違法計量行為的監督和懲戒，提升工作效率。建議在《辦法》中增加建立計量違法舉報獎勵制度的內容；二是增加場所負責人責任，《辦法》所規定的商品計量行為多發生于集貿市場、菜市場、商場等場所，增加場所負責人的計量責任，有利于加強對日常計量行為的監管，便于計量行政部門的工作開展。
4.加強對相關問題的規制
第一，增加對過度包裝行為的規制。2012年11月21日上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第三十七次會議通過《上海市商品包裝物減量若干規定》，其中對過度包裝行為進行了明確的限制和規范；此外，《定量包裝商品計量監督管理辦法》第十四條也作出相應規定。因此，《辦法》可參照上位法的規定，加入相應條款規定，以降低消費成本，保護消費者合法權益，同時也利于合理利用資源，保護生態環境。
第二，明確水產品含冰量的規定。評估團隊在走訪調研階段了解到，部分水產品為保障食用口感及新鮮度、保障食品安全，必須在包裝時用冰保鮮，因此在計量時不能以常規普通商品的計量方法予以要求。《辦法》中應對此類水產品的計量予以規定，可要求生產者或經營者明確包冰率或者明確其中商品的凈含量等，以保障消費者的知情權和選擇權，加強對此類商品計量的監管。
第三，增加對同一包裝內含有多件不同種商品的計量規定。評估團隊在走訪過程中了解到，由于此類商品的特殊性，現計量檢驗機構對商品量的抽查監管中往往會回避對此類商品的抽檢，但此類商品在日常生活中廣泛存在，更加不能成為抽檢盲區。同時根據《上海市消費者權益保護條例》第二十七條第二款的規定，包裝物的重量不能作為商品計價依據，因此，為切實保護消費者的合法權益，加強對此類商品的計量監管，建議在《辦法》中對此類商品的計量行為予以規定，可規定明確標注單件商品的凈含量和不同種類商品定量包裝商品的件數，或者分別標注不同種定量包裝商品的總凈含量。同時，可推動國家市場監督管理總局加強對此類商品計量行為的規范。
第四，在《辦法》中補充關于含水量變化對商品計量的影響，在商品經營活動中，除部分商品如大米、肥皂等已有相應的檢驗規則予以補充外，其余如棉花、絲等商品，其計量結果受含水量變化影響大，因此對此類商品的生產、銷售、計量及監督檢查工作都與普通商品不同。為規范此類商品計量行為，應在《辦法》中予以明確規定。
第五，更新零售商品不同稱重范圍下的合理負偏差的規定。對于零售商品負偏差，目前主要依據《零售商品稱重計量監督管理辦法》中附表的規定，考慮到該法制定已歷經15年，合理負偏差劃分標準所依據的商品價位已不能便捷、適宜地適用，應根據商品價格的漲幅等相應數值與規律，適當調整規定合理負偏差所依據的商品價位。
第六，加強對灌裝商品的計量監管。當前，各類奶茶店、咖啡店等飲品店盛行，依據現有的法律法規，很難對此類飲品店進行合理監管，致使消費者對飲品“缺斤短兩”行為的投訴日益增多。因此，應通過《辦法》加強對此類飲品的監管。一方面，鼓勵相關飲品行業、餐飲行業制定行業規范、行業標準，加強行業自律，促進市場良性競爭；另一方面，對于明確以計量單位和計量結果作為結算依據的飲品，可規定在容器上明確毫升刻度，或者使用規范的特定容量的容器并予以明示。
五、評估工作總結
本評估團隊在結合文本評估與實證調研的基礎上，對本《辦法》進行立法后評估，雖然《辦法》尚存亟待改進之處，但更要肯定《辦法》自實施以來所取得的成績。《辦法》制定之初，便已填補了計量監管體系中關于商品計量監管的立法空白，為規范商品計量行為與維護市場秩序提供了重要法律依據。由于《辦法》制定并修正的時間較早，《辦法》在與新法及最新政策的銜接上尚需改進，建議及時根據新法與政策對《辦法》進行修改。《辦法》在實施有效性評估中，公眾的滿意度較高，認為《辦法》的公布可以更好地保護消費者的合法權益，同時《辦法》在實踐中也得到較好地貫徹實施。
綜上所述，本《辦法》作為國內第一部關于商品計量的專門立法，為上海市的市場規范與經濟秩序做出了貢獻，是切實促進、保障和改善民生的重要舉措。《辦法》的制定與實施規范了商品計量行為，同時社會與經濟的發展也對商品計量管理工作提出了新的要求，《辦法》更新和完善成為必然趨勢。
參考資料一、法律法規
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7.《上海市計量監督管理條例》（2000年9月公布由上海市人大常委會制定）
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9.《上海市消費者權益保護條例》（2002年10月公布由上海市人大常委會制定）
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二、規范性文件
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2.《立法技術規范（試行）（一）》（2009年）
3.《立法技術規范（試行）（二）》（2011年）
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6.《國務院機構改革方案》（2018年）
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三、期刊
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