上海市人民政府印發《關于本市促進資源高效率配置推動產業高質量發展的若干意見》的通知
滬府發〔2018〕41號
上海市人民政府印發《關于本市促進資源高效率配置推動產業高質量發展的若干意見》的通知
各區人民政府，市政府各有關委、辦、局，各有關單位：
現將《關于本市促進資源高效率配置推動產業高質量發展的若干意見》印發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府
2018年11月12日
關于本市促進資源高效率配置推動產業高質量發展的若干意見
提高資源配置效率效能是產業高質量發展的應有之義。當前，上海城市發展處于經濟動能轉換的關鍵階段，資源環境約束趨緊，需要建立以創新發展提質增效為核心的資源高效率配置制度，盤活存量資源，加快騰籠換鳥，著力提高經濟密度和投入產出效率。為此，現就本市促進資源高效率配置，推動產業高質量發展提出如下若干意見：
一、明確總體要求
（一）指導思想
按照習近平總書記關于“提高資源配置效率效能、推動資源向優質企業和產品集中”和“積極穩妥騰退化解舊產能，為新動能發展創造條件、留出空間，實現騰籠換鳥、鳳凰涅槃”的指示，以高質量發展為引領，加快推動質量變革、效率變革和動力變革，著力提升城市能級和核心競爭力。主動服務國家戰略，圍繞上海建設國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和打響“四大品牌”的要求，以產業發展規劃為引領，以資源利用效率為標準，以“騰籠換鳥”政策創新為支撐，推動存量產業用地有效盤活和高效利用，努力把上海建設成為世界一流水平、引領未來發展、具有國際競爭力和影響力的全球卓越制造基地，努力走出符合超大城市規律的產業高質量發展新路。
（二）基本原則
1.堅持規劃統籌。加強產業規劃與空間規劃的有機銜接，圍繞功能定位優化空間布局，協同推進產業提質增效與城市空間優化，打造一批集中度和顯示度高的特色產業聚集區。
2.堅持績效導向。實施資源利用效率評價，以評促轉，以評促優。堅持用市場化法治化手段，促進生產要素的合理流動和優化組合，加大淘汰落后產能的力度，引進優質企業，加快“騰籠換鳥”，實現“鳳凰涅槃”，推動經濟高質量發展。
3.堅持標準引領。建立產業高質量發展評價體系，提升產業質量優勢。明確項目優選標準，對新引入項目，實施分區分類引導，嚴把土地供應和產業準入關。建立園區開發運營主體考評激勵制度，優化開發運營機制，提高園區品質。
4.堅持有序推進。堅持點面結合，滾動調整。聚焦一批重點園區整體轉型升級，為高精尖產業落地提供高質量資源供給。鼓勵局部和零星轉型升級，因地制宜，提升產業能級。
二、加強產業規劃布局統籌
（一）加強產業戰略引領。承接國家戰略要求，聚焦科技創新中心建設，推動產業一體化發展。超前布局未來前沿產業，在生命健康、人工智能、量子通信、空天海洋等領域加強布局。加快培育戰略性新興產業，聚焦發展新一代信息技術、智能制造裝備、生物醫藥與高端醫療器械、新能源與智能網聯汽車、航空航天、新材料、節能環保等產業，加快形成產業發展新動能。改造提升傳統優勢產業，加快推動汽車、船舶、鋼鐵、化工、都市等產業升級改造，提升核心競爭力。
（二）加快編制產業地圖。圍繞資源稟賦，繪制產業地圖，形成品牌和特色，進一步提高產業發展集中度和顯示度，對標國際一流，打造世界級產業集群。市級統籌全市產業規劃布局，編制和落實產業地圖，在產業功能定位、空間結構優化、重大項目招引、增量資源配置、產業跨區合作等方面加強政策聚焦。區級強化區域發展資源和招商引資工作統籌，著力發展優勢產業，在產業準入、土地供應、資源利用效率評價、存量土地盤活利用等方面做好工作引導。鎮級弱化優化招商引資職能并做好安商穩商服務，著力做好參與本區域規劃編制、土地清騰、企業服務和監管等工作。
（三）深化區域分類指導。按照工業向規劃產業區塊集中的要求，深化落實“產業基地-產業社區-零星工業用地”三級產業空間布局體系，加強產業用地保障，建設先進制造業特色園區和產業集群。依托張江、紫竹、漕河涇、市北、楊浦、嘉定、臨港、松江G60科創走廊等高新技術產業園區、大學城和重要產業基地，建設產業創新功能集聚區和科創城區。順應產城融合和產業融合發展趨勢，發展量多面廣、規模適宜的嵌入式創新空間，為新興產業和小微科創企業提供成長空間。
三、實施資源利用效率評價制度
（一）建立資源利用效率評價制度。以用地、用水、用能、污染排放等單位資源要素產出率和科技創新、勞動效率等創新要素生產率為主要內容，對存量工業用地進行資源利用效率評價。市級統籌部署，區級負責實施，在市級評價辦法指導下，各區因地制宜制定具體評價辦法，結合規劃引導、行業特征和企業特點等因素，設定資源利用效率評價分類分檔標準，并綜合考慮區域特色產業、品牌、專利、環保、安全等獎懲因素，設立加分、降級、一票否決等調整規則。
（二）實施差別化政策指導。以評價結果為依據，建立資源要素差別化配置機制。市級部門在產業準入、技術改造、土地供應、財稅、電價、環保、金融服務等方面深化差別化政策指導，扶優汰劣，協同推進資源合理配置。各區結合招商引資統籌機制，加強評價結果應用，以評價結果為參照，在新增土地供應、土地全生命周期管理、企業技術改造、產業結構調整、存量土地二次開發等工作中對資源利用高效的區域和企業予以重點支持。
（三）加大空間優化治理力度。對資源利用效率高的區域、行業和企業，引導資源高效優配，提升發展品質。對資源低效利用相對集中的片區，加大產業結構調整和“騰籠換鳥”力度。將城市開發邊界外的現狀低效工業用地逐步納入低效用地減量，城市開發邊界內、產業區塊外的現狀低效用地逐步納入城市更新和產業融合發展，產業區塊的片區逐步納入整體調整和產業升級的范圍。對零星低效存量土地，鼓勵其按照規劃要求，納入收儲或自主轉型。
四、建立高質量發展標準體系
（一）嚴格產業項目準入和結構調整管理。進一步加強產業引導，更新本市產業用地指南，提供重點行業產業項目的開發和產出強度標準，作為核定項目用地規模、實施項目準入或退出評估的工作指引。各區著力優化本區產業項目準入統籌和落地機制，加強全生命周期管理，開展資源利用效率評價。進一步推進產業結構調整，實施高于國家要求的產業結構調整負面清單，提高存量企業調整篩選標準，重點淘汰高能耗、高污染、高風險企業，壓減低技術勞動密集型、低端加工型、低效用地型等一般制造業企業。
（二）制定產業高質量發展指標體系。以產業地圖為引導，以資源利用效率評價制度為基礎，對標國際最高標準和最好水平，從產出效率、科技創新、品質品牌等維度綜合考量，分類制定各產業領域高質量發展指引，建立指標體系動態調整機制，引導資源要素聚焦關鍵環節和薄弱領域，促進全產業鏈整體躍升，全面提高經濟的投入產出效率。
（三）建立產業園區高質量發展評價機制。著力塑造園區品牌，加強園區運營監管，實施園區開發主體名錄制備案管理。開展園區開發主體綜合評價，圍繞產業集聚發展、創新創業、資源利用、投資環境等維度建立指標體系并定期開展評價，評價結果與園區主體認定等工作相掛鉤。支持各類優秀市場主體參與園區整體轉型升級和零星地塊盤活利用，促進資源和創新要素的流動和集聚。
五、加快存量低效用地轉型升級
（一）聚焦全市產業重點區域著力打造“產業新區”。大力實施“3+5+X”區域整體轉型高質量發展戰略，推動臨港、虹橋、世博三大地區與吳涇、高橋、南大、吳淞、桃浦五大重點整體轉型區域，以及金山第二工業區、星火開發區等X個區級整體轉型區域，發揮資源稟賦和區域特色優勢，前瞻布局高端高新產業，引進高質量優質項目，打造成為土地高效利用、產業集群發展、高經濟密度的產業高質量發展新標桿。積極探索產業重點區域的新機制、新模式和新政策，聚焦規劃土地、產融對接、平臺建設、產業生態圈等關鍵領域，創新政策和制度供給，先行先試推動整體區域轉型升級。市級建立推動產業重點區域發展的領導機制，統籌協調全局性、重大性政策安排及戰略性、功能性項目落地工作；各區建立具體工作推進機制。
（二）聚焦低效園區實施整體轉型“騰籠換鳥”。各郊區可結合產業功能定位情況和資源利用效率評價結果，選擇至少一個低效產業園區，作為區級重點功能區域，市、區聯動推進整體轉型升級。堅持特色產業規劃，突出產業集群布局，為高質量發展騰出空間。各區制定推進低效工業園區整體轉型升級三年行動計劃。提高園區運營開發水平，引進優秀開發主體，鼓勵品牌合作聯動發展。多措并舉推進轉型升級，一方面鼓勵采取回購、節余土地分割轉讓等市場化方式盤活存量，另一方面可探索發揮原業主的積極性，采取入股、合作開發方式，引導資源高效流動。
（三）支持零星工業用地轉型升級。對未納入整體轉型區域的零星工業用地，在符合規劃、用途管制、公益優先的前提下，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，調動原權利人和各類開發主體的積極性，引導零星工業用地按照規劃用途自行開發。鼓勵各區圍繞產業發展規劃和資源利用效率評價結果，制定存量工業用地收儲和收購計劃，規范政府收購價格核定辦法，對零星分散低效用地加大處置力度，化零為整，為引進優質項目騰出空間。
六、創新資源盤活利用政策
（一）創新空間規劃政策。加強規劃保障，穩定產業空間規劃布局，保障工業、研發等產業用地需求，發展多層次、多樣化的產業空間載體，支持實體經濟發展。適應產業創新跨界融合發展趨勢，建立寬松靈活的產業空間管理機制，鼓勵發展產業綜合體和產業創新體，研究土地復合混合開發利用等規劃引導措施。強化空間集約利用，探索提高容積率上限、促進“產業上樓”等開發強度激勵措施，支持配套設施集中混合設置、開發多層地下空間。加強城市更新指引，優化園區更新項目審批流程，突出產業功能引導，重點支持“退二優二”等產業提升類項目。
（二）優化土地盤活改造政策。制定低效用地再開發專項規劃，加強對開發規模、布局、用途和時序的統籌，騰出的存量資源優先用于重大產業項目及優質存量企業的擴產擴能。優化工業用地土地儲備機制，研究土地增值收益分配辦法，各區可制定工業用地收儲年度計劃，土地權利人可向市、區土地儲備機構申請土地使用權收儲。探索帶建筑儲備、以樓換地、以股換地、以合并競爭方式確定項目投資主體和用地者等政策創新，優化存量土地收購政策，加大對園區開發運營主體的存量收購支持力度。在符合規劃、不改變用途的前提下，鼓勵原工業土地使用權人自主或聯合改造開發。對傳統工業轉為先進制造業或與生產性服務業融合發展，以及工業企業、科研機構轉型為生產性服務業等情況的，可享受在五年內不改變用地主體和規劃條件的過渡期支持政策；過渡期滿，需辦理改變用地主體和規劃條件手續時，除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外，其余可以協議方式辦理。
（三）探索財稅支持政策。研究建立“騰籠換鳥”專項資金，適當提高產業結構調整專項資金的規模和補貼力度，支持存量土地二次開發工作。鼓勵社會資本和基金參與產業園區“退二優二”和“騰籠換鳥”，并按照規定享受相關財政支持和稅收優惠政策。
（四）加大產融對接支持力度。增強全球金融資源配置功能，推動全球功能性機構高度集聚，不斷提升市場規模與能級。鼓勵社會資本與功能性國資平臺合作，設立園區轉型升級基金，推動存量土地盤活，促進產城融合發展。在風險可控和商業可持續的前提下，拓展金融服務鏈條，在貸款授信、保險服務、投貸聯動、多層次資本市場融資等方面對產業轉型升級區域予以重點支持，推動科技金融創新。
（五）在重點功能區域開展政策創新試點。試點財政支持政策，由各區出資收儲并經市政府認定的用于二次開發的工業用地，其土地出讓收入全額繳入區級國庫。試點規劃土地創新支持政策，率先實施綜合用地分類、合理確定開發強度、建設產業創新綜合體、開展土地混合利用、加強規劃彈性適應能力等措施。試點環保支持政策，對制造服務融合、產業功能復合、新興業態混合的項目，優化環保評審準入制度，加強工作指引。
七、落實工作保障
（一）建立市、區“騰籠換鳥”專項工作推進機制。由市政府領導主抓，市發展改革委、市經濟信息化委牽頭推進整體統籌協調工作，并開展專項督查考核。市規劃國土資源局負責為已明確產業規劃定位的區塊，包括留白區塊，啟動規劃審批、制定辦法和實施管理。市環保局負責環評源頭預防和環保管理。市經濟信息化委負責明確產業規劃并推進特色產業集群發展。各相關部門負責制定和實施差別化政策。各區負責推動區域內的資源高效配置和“騰籠換鳥”工作。由市經濟信息化委、市統計局牽頭匯集法人庫、空間地理信息庫和經濟社會發展綜合數據平臺等相關信息，定期采集數據，推動市、區兩級產業用地數據庫建設。
（二）推動存量資源市場化流轉。充分發揮市場作用促進資源高效配置，利用本市各類資源要素交易市場，推動土地、廠房等資源要素的流轉交易。鼓勵各區建設資源要素流轉服務平臺，推動資源要素與產業升級的供需對接。積極引導和規范企業進行工業用地的有序流轉，嚴控工業地產炒作行為。對存量工業用地上的房屋用途改變、公司股權（結構）變更、房地產權屬變更與轉移、房屋出租等行為依法加強監管，確保符合產業發展、土地規劃、環境保護、安全生產等各項要求。
（三）加強服務保障優化營商環境。聚焦“騰籠換鳥”過程中的“痛點”“堵點”問題，加大政策創新力度，持續推進“放管服”改革，激發市場活力和社會創造力。著力建設國際一流的營商環境，加強頂層設計，將資源要素保障能力作為營商環境的重要內容，優化存量資源配置，擴大優質增量供給，提高資源利用效率。穩定企業發展預期，為優質企業擴大投資、實施技改、獲得增量要素資源提供精準服務。重視各區和企業的改革探索，在堅持標準的前提下留出一定空間，形成有利于各區改革和企業提質的環境條件，鼓勵多種主體、多種形式的“騰籠換鳥”實踐，增強發展活力。