滬府辦規〔2018〕30號
上海市人民政府辦公廳轉發市規劃國土資源局關于推進本市鄉村振興做好規劃土地管理工作實施意見（試行）的通知
各區人民政府，市政府各委、辦、局：
市規劃國土資源局《關于推進本市鄉村振興做好規劃土地管理工作的實施意見（試行）》已經市政府同意，現轉發給你們，請按照執行。
上海市人民政府辦公廳
2018年11月1日
關于推進本市鄉村振興做好規劃土地管理工作的實施意見（試行）
為落實《中共上海市委上海市人民政府關于貫徹〈中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見〉的實施意見》（滬委發〔2018〕7號）精神，推進《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》（以下稱“上海2035”）實施，探索超大城市鄉村振興的空間規劃和土地管理新模式、新路徑，強化鄉村振興制度供給，現就推進本市鄉村振興做好規劃土地管理工作提出實施意見如下：
一、明確總體要求和基本原則
（一）明確總體要求。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大、2018年中央農村工作會議、中央一號文件精神和市委、市政府的總體部署，堅持生態優先、底線約束、品質提升、城鄉融合、高質量發展的總體導向，探索走農業持續發展、農村面貌持續改善、農民收入持續增長的新路，保障農民權益，以優化完善鄉村地區規劃土地管理制度和政策為重點，提升鄉村規劃引領和先導水平，提高土地資源利用效率，助推鄉村振興發展。
（二）確立基本原則。一是堅持規劃引領。落實“上海2035”，完善空間規劃體系，優化城鄉空間布局，賦予規劃適度彈性；落實“四線”管控，嚴格土地用途管制，確保各類用地規范、有序、統籌利用。二是堅持高質量利用。加大鄉村建設用地存量盤活和布局優化，推進低效建設用地減量化，鼓勵土地功能、空間的復合利用。三是堅持綠色發展。牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，加強耕地和永久基本農田保護建設，科學預測鄉村資源環境承載力，保留保護村莊肌理和傳統文脈，傳承江南文化內核，體現江南鄉村特色和上海地域特征。四是堅持示范引領。用好土地整治平臺，集聚各方資源，開展政策技術創新集成和規劃設計試點，以土地整治工程帶動鄉村地區空間優化、產業發展和生態宜居，推進“江南田園”建設示范，打造活力鄉村。
二、強化規劃引領，優化鄉村布局形態
（三）加快總體規劃編制，優化城鄉規劃格局。落實“上海2035”，加快推進區、鎮總體規劃暨土地利用總體規劃編制，做好高質量的區總體規劃和村莊布局規劃，形成鎮村協調發展的鄉村格局。合理確定城市開發邊界外的建設用地規模，保障鄉村發展規劃空間，統籌安排鄉村的生產、生活、生態用地。確定撤并村范圍和保留村布局，合理確定農民集中居住安置標準，落實農民集中居住安置空間，堅持“城鎮集中居住為主、農村集中歸并為輔”的總體導向，鼓勵農民向城鎮集中居住，嚴格控制撤并村范圍內的個人建房，重點聚焦“三高”沿線、生態敏感地區、環境整治地區，分步推進30戶以下自然村農民的集中居住。
（四）完善鄉村規劃銜接，促進規劃實施落地。構建規劃層次簡化、規劃界面明晰、規劃引導統一的鄉村規劃體系。合并編制郊野單元規劃和村莊規劃，實施規土融合、生產生活生態合一的行動規劃機制。發揮郊野單元（村莊）規劃作為城市開發邊界外鄉村地區引領發展、指導建設、優化布局的實施性作用，統籌優化村莊建設的各類用地布局。堅持多方參與、凝聚共識、共繪藍圖的路徑，按照《上海市鄉村規劃導則》和《上海市郊野鄉村風貌規劃設計和建設導則》等要求，加快推進郊野單元（村莊）規劃編制，深化村莊設計和實施落地。
（五）拓寬規劃實施內涵，提高空間優化自主性。在符合土地利用總體規劃的前提下，區政府可以通過郊野單元（村莊）規劃調整優化保留村的村莊建設用地布局，形成相對集中、集約高效的建設用地結構。區、鎮總體規劃可預留適量規劃建設用地空間及規模用于單獨選址的鄉村公共服務設施、休閑農業和鄉村旅游項目等建設。郊野單元（村莊）規劃明確的村莊用地范圍調整（宅基地歸并平移等），以及單獨選址的鄉村公益設施等建設項目用地，允許通過永久基本農田布局優化予以落地。在符合區域控制要求和滿足鄉村景觀風貌塑造的前提下，保留村內統一規劃、集中建設的農民住房以及鄉村公共服務設施可按規劃適當提高建筑高度，優化鄉村空間形態，豐富農民住房類型，提高土地空間效率。
三、盤活存量資源，滿足鄉村用地需求
（六）適度加強指標傾斜，保障生產生活用地。各區在編制土地利用年度計劃中，低效建設用地減量化形成的用地指標，要向鄉村地區傾斜，向保留村集聚，優先用于農民集中居住和公共服務設施、休閑農業和鄉村旅游項目等。
（七）整治違法違規用地，優化存量建設用地布局。加強鄉村用地監管和違法用地整治力度，嚴控新增違法用地，重點推進低效工業用地、宅基地（一戶多宅等）、設施農用地等專項整治，依托“無違建居村創建”等平臺，制定實施計劃并進行整治復墾。在符合規劃和對永久基本農田實施分類保護的前提下，允許通過土地綜合整治等手段在劃定的空間范圍內和規定的期限內，實施存量建設用地空間平移、集聚和布局優化。
（八）深化土地制度改革，盤活閑置房地資源。推進集體經營性建設用地入市、農村土地征收、宅基地等農村土地制度改革，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，確保農民宅基地權益不受損和“戶有所居”，在符合規劃的前提下，農村集體經濟組織、農戶利用依法取得的農村閑置房屋，以合作或自辦方式發展民宿、休閑農業和鄉村旅游等的，可以保持原土地用途、權利類型不變。在符合相關法律法規和規劃的前提下，農村集體經濟組織可通過規范的民主程序，協議有償收回閑置宅基地、鄉鎮企業等用地，通過集體建設用地使用等方式，保障農村公共服務設施、新產業新業態用地需求。
四、規范用地分類，簡化用地管理程序
（九）優化鄉村用地分類管理。為促進現代都市農業和休閑農業發展，圍繞農業增效和農民增收，在不破壞耕作層的前提下，允許兩類項目用地仍按照耕地管理。一類是對農業生產結構進行優化調整的項目（如在耕地上種植水果、花卉、藥材等農作物）。另一類是因現代化種植需要，在現有耕地上利用耕作層土壤生產并配建簡易溫室、大棚的農業生產項目。允許兩類用地仍按照原地類認定和管理。一是休閑農業和鄉村旅游項目用地中，屬農牧漁業種植、養殖用地，以及為觀景提供便利的觀光臺（原則上面積不超過100平方米）、棧道（原則上寬度不超過2米）等非永久性附屬設施占用的農用地，由經營主體與土地權利人依法協調種植、養殖、管護與旅游經營關系；二是村莊規劃設計確定的零星公共服務設施用地（廁所、污水處理、垃圾儲運、供電、供氣、通訊等；原則上不得超過100平方米），以及直接為農業生產服務的占地面積不大于40平方米的小型灌溉泵站、占地面積不大于60平方米的小型排澇泵站等用地。零星公共服務設施等用地超出本條規定規模范圍的，按照建設用地管理。
（十）實施點狀布局開發。鄉村新產業新業態項目中，按照建設用地進行管理的，可以實施“點狀”和“帶狀”布局，多個地塊組合開發。項目區內其他用地，仍按照原地類管理。各區可以依據郊野單元（村莊）規劃明確的建設用地，進行點狀布局，按照建設用地地塊范圍辦理農用地轉用后，通過集體建設用地使用或征為國有方式供地。
（十一）規范基礎設施用地管理。在不破壞農村自然肌理的前提下，根據實際需要，合理確定農村道路的寬度，可以在道路彎道、岔路口、橋梁以及需要設立緊急停車帶等處，適當放寬路面寬度，農村道路路面寬度最多不超過8米。新開挖河道常水位水面寬度小于6米（河口寬度小于15米）的小型河道，其護岸工程建設應減少對河岸自然面貌和生態環境的破壞，堅持自然植被、生態方式為主建設，在充分保障農民利益的前提下，可以不辦理農用地轉用和土地征收手續。
五、完善土地供應，提高資源配置效率
（十二）規范國有建設用地供應。鄉村建設使用國有建設用地的，應按照控制性詳細規劃、郊野單元（村莊）規劃確定的規劃條件，對符合《劃撥用地目錄》的，以劃撥方式供地；對休閑農業鄉村旅游等經營性國有建設用地，應通過公開招拍掛方式，實行有償使用，經區政府集體決策，可以采取定向掛牌方式，出讓給農村集體經濟組織。鼓勵以長期租賃、先租后讓等方式供應鄉村新產業新業態項目建設用地。
（十三）用好集體建設用地政策。農村村民建房、公共服務設施可以使用農村集體建設用地。農村集體經濟組織自辦或以土地使用權入股、聯營等方式與其他單位共辦新產業新業態項目的，可以依法使用集體建設用地。
六、規范設施用地類型，支持現代農業發展
（十四）完善設施農用地管理。直接用于或服務于農業生產的生產設施用地、附屬設施用地及配套設施用地，按照農用地管理，不需辦理農用地轉用審批手續。對于農業生產過程中所需各類生產設施和附屬設施用地，以及由于農業規模經營必須興建的配套設施，包括蔬菜種植、果園種植、藥材種植、花卉種植等農作物種植園的看護類管理房用地（單層、占地小于15平方米），納入設施農用地管理，實行區級備案。對農產品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等農產品初加工設施用地（占地面積原則上不超過400平方米）、食用菌工廠化栽培用地，在不占用永久基本農田的前提下，實施設施農用地備案管理，實行區級備案。
（十五）規范設施農用地占用永久基本農田政策。對于規模化糧食種植涉及的設施建設，選址難以避開永久基本農田的，由區規劃國土資源部門牽頭組織論證。允許占用的，由市規劃國土資源部門按照數量相等、質量相當的原則和有關要求，統一組織補劃，并按上圖入庫規定進行管理。其他工廠化作物栽培、畜禽養殖、水產養殖和農業規模種植的設施建設，禁止占用永久基本農田。
七、鼓勵土地復合利用，提高鄉村用地效率
（十六）鼓勵建設用地復合利用。鼓勵農業生產和村莊建設等用地復合利用，發展休閑農業鄉村旅游、農業教育、農業科普、農事體驗等產業，拓展土地使用功能，提高土地節約集約利用水平。鄉村地區在符合規劃、安全、生態等前提下，可以開發利用地下空間，解決鄉村地區停車、存儲等需求。鼓勵區鎮公共基礎服務設施、各類學校體育服務設施等錯時對外開放，提高公共資源利用效率。鼓勵農村“三室一點”和公共服務設施綜合設置，復合利用。
（十七）探索農用地復合利用。在優先保障農業生產，不改變原土地用途的前提下，可以將現狀合法、已用于規模化、現代化農業生產的農業配套設施用地，如晾曬場、糧食和農資存放場所、大型農機具存放場所等用地，臨時用于公共停車。允許非耕農用地（林地等）在不破壞土壤耕作層的條件下，臨時用于公共停車，以滿足游客峰值時期停車需求。A類永久基本農田要深化維護投入和高標準農田建設，B類永久基本農田要在不破壞耕作層的前提下，宜農則農，宜林則林，促進農林復合利用。鼓勵農用地按照循環經濟和綜合經濟模式引導，組合各類生產功能，如田漁復合、林養復合、田園綜合等，實現土地功能復合、空間復合開發利用。
八、大力推進土地整治，助力品質鄉村建設
（十八）實施全域土地整治，打造城鄉融合發展示范區。強化全域土地整治平臺優勢，整合鄉村農業資源、生態資源、人文資源等各類資源要素，集聚涉農資金政策，以鄉村地區生產、生活、生態融合為中心，以土地整治工程為先導，構建農業與二、三產業交叉融合的現代產業體系，加快建設現代農業產業園和特色農產品優勢區。實施休閑農業、鄉村旅游等示范工程，啟動實施“江南田園”建設計劃，打造一村一品、一鎮一業發展新格局。
（十九）大力推動生態建設，優化鄉村生態基底。發揮農村地區生態優勢，在全市重點生態區域、市域生態環廊等地方，開展生態型土地整治，實施生態系統保護和修復工程，推動國家公園、郊野公園建設，對山水林田湖草生命共同體進行系統修復、綜合治理，協調生態保護與經濟發展的關系，合理劃分生態保育區、郊野活動區和配套功能區，嚴守生態保護紅線，筑牢鄉村綠色生態基底。
（二十）推進低效用地減量化，優化國土空間開發格局。堅持高質量發展，嚴控建設用地總量，統籌推進鄉村地區低效建設用地減量，改善農民住房、基礎設施和公共設施等；協同推進農民集中居住，按照本市推進農民向城鎮集中居住的相關文件，享受土地出讓金返還、資金補貼和用地保障等支持政策，探索多元安置路徑和宅基地自愿有償退出機制。
九、強化人才資金支持，加大要素保障力度
（二十一）實施鄉村規劃師制度，增強鄉村建設智力支撐。建立鄉村振興規劃土地智力支撐平臺，市規劃國土資源局會同市農委、市住房城鄉建設管理委公開匯聚規劃師、建筑師和政策咨詢師，遴選大師領銜的高水平設計機構，形成鄉村規劃師咨詢服務支撐團隊，建立鄉村設計機構儲備庫。制定鄉村規劃師管理辦法，實施培訓、信息互通、考核與聘任制度并落實資金，編制鄉村設計手冊，形成設計機構選擇操作指南。區、鎮可以從鄉村規劃師咨詢服務團隊中選聘鄉村規劃師，定點負責鄉村振興的規劃、設計和政策咨詢。同時，可以根據鄉村設計手冊選取設計機構。
（二十二）激活用地指標調劑收益，加大鄉村建設資金支持力度。低效建設用地減量化形成的用地指標可以區內調劑，調劑收益重點支持鄉村振興戰略實施。鼓勵鎮、村集體經濟組織利用減量化補償資金，探索建立“造血”機制，促進集體經濟轉型發展。
十、優化審批監管程序，確保管理規范高效
（二十三）優化審批界面及層級，提高行政審批效率。明確規劃審批界面，對于城市開發邊界外其他建設用地區內的用地，通過編制控制性詳細規劃作為建設項目審批的規劃依據；對于開發邊界外鎮總體規劃未明確邊界范圍的用地，可以通過編制郊野單元（村莊）規劃或專項規劃（詳細規劃層次），明確用地規劃條件，作為建設項目審批的規劃依據。優化規劃審批層級，提高規劃審批效率。郊野單元（村莊）規劃由鎮政府組織編制，區政府審批，市規劃國土資源局備案，納入統一的空間管控數據庫。農轉用和土地征收手續委托各區辦理，設施農用地備案由區規劃國土資源局、區農委按照相關規定進行管理。鼓勵各區探索運用“負面清單+事中事后監管”“標準規范+事中事后監管”“告知承諾+事中事后監管”等方式，加快鄉村建設用地審批制度改革，整合審批流程，提高審批效率。
（二十四）實施負面清單式管理，規范監督管理機制。各區政府組織建立鄉村地區綜合執法、協同監管工作機制，統籌相關涉農部門業務工作，加大鄉村地區“五違四必”整治和自然資源執法監察力度，建立用地研判制度和共同責任機制。通過健全集體建設用地的用途管制、功能設置等機制，實施集體建設用地土地利用全生命周期管理。嚴格鄉村集體經營性用地改變用途管理，用地合同或協議中應明確嚴格禁止整宗或部分改變用途，用于商品住宅或私人會館。不得違規違法買賣宅基地，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。嚴格落實建設用地總量控制和低效建設用地減量化控制，加強郊野單元（村莊）規劃備案評估和建設用地總量動態監控。
本實施意見自2018年11月1日起施行，有效期至2020年12月31日。
上海市規劃和國土資源管理局
2018年10月30日