滬府辦發〔2018〕44號
上海市人民政府辦公廳關于印發《上海市全面推開“證照分離”改革工作方案》的通知
各區人民政府，市政府各委、辦、局：
經市政府同意，現將《上海市全面推開“證照分離”改革工作方案》印發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府辦公廳
2018年12月15日
上海市全面推開“證照分離”改革工作方案
為深入貫徹落實《國務院關于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發〔2018〕35號）（以下簡稱《通知》），激發市場主體活力，加快推進政府職能深刻轉變，營造法治化、國際化、便利化的營商環境，結合本市實際，制定本工作方案。
一、工作目標
按照“成為貿易投資最便利、行政效率最高、服務管理最規范、法治體系最完善的城市之一”的目標，對照國際最高標準、最好水平，以“改革開放再出發”的決心和勇氣，堅持需求導向、問題導向、效果導向，落實“證照分離”改革要求，進一步厘清政府、市場、社會關系，有效區分“證”“照”功能，放管結合，創新政府管理方式，努力做到審批更簡、監管更強、服務更優，營造穩定、公平、透明、可預期的市場準入環境，推動上海經濟高質量發展。
二、主要任務
?。ㄒ唬┤嫱崎_“證照分離”改革試點各項舉措
按照“凡不涉及法律法規調整的改革舉措，均要全市推開”的要求，對國務院批復的第一批116項、第二批47項和浦東新區自主改革的35項“證照分離”改革試點事項，分別按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化準入服務等四種方式，在全市推開“證照分離”改革。
1.對直接取消審批的事項，逐項明確取消審批的后續工作，建立相關管理制度。
取消審批并不是取消監管，更不是放棄監管責任。對取消審批后仍需加強監管的事項，要切實加強后續監管，防止管理脫節，絕不能因為審批事項取消而放棄或削弱監管職責。要善于運用經濟和法律手段履行監管職能，把該管的事情管住管好。要做好工作銜接，避免出現監管真空。要逐項明確取消審批后的相關管理措施，在總結經驗的基礎上，形成和制定相關管理制度。
對取消審批后能夠通過市場機制解決的事項，運用市場機制進行調節，政府部門規范運作程序，加強市場監管。對取消審批后由企業自主決定的事項，通過加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，實現對企業的間接監督管理。對取消審批后由統一的管理規范和強制性標準取代個案審批的事項，抓緊制訂相應的管理規范和標準，并組織實施。對取消審批后由事后備案管理取代審批的事項，盡快建立和完善事后備案管理制度。對取消審批后轉為日常監管的事項，采取加大事中檢查、事后稽查處罰力度等辦法，保證相關管理措施落實到位。
2.對審批改為備案的事項，逐項明確審批改為備案的后續工作，建立相關管理制度。
制定備案管理辦法，明確備案的條件、內容、程序、期限以及需要報送的全部材料目錄和備案示范文本，明確對行政相對人從事備案事項的監督檢查及相關處理措施、應當承擔的法律責任等。
3.對實行告知承諾的事項，逐項制定告知承諾書格式文本和告知承諾辦法。
按照《上海市行政審批告知承諾管理辦法》（上海市人民政府令第4號）和《上海市人民政府關于公布本市實行“告知承諾”第二批行政審批事項目錄及格式文本（樣本）的通知》（滬府發〔2009〕64號）的規定，制定每項事項的告知承諾書格式文本和告知承諾辦法，并按照程序審定后實施。
明確和落實行政審批告知承諾的批后監管舉措，重點是對行政相對人是否履行承諾的情況進行檢查。行政機關應當對被審批人從事行政審批事項的活動加強監督檢查，發現被審批人有違法行為的，應當依法及時作出處理；發現被審批人實際情況與承諾內容不符的，應當要求其限期整改；逾期不整改或者整改后仍不符合條件的，應當依法撤銷行政審批決定。
充分發揮誠信制度在確定告知承諾對象、實施批后監管中的作用。對有不良記錄的，不實行告知承諾；對作出不實承諾或者違反承諾的，依法記入誠信檔案，并對該申請人、被審批人不再適用告知承諾的審批方式。
4.對優化準入服務的事項，逐項明確優化準入服務的具體改革舉措，形成相關管理制度。
根據行政審批標準化管理實施情況，對照《行政審批業務手冊編制指引》（DB31/T544-2011）和《行政審批辦事指南編制指引》（DB31/T545-2011）的規定，以相關行政審批的業務手冊和辦事指南為基礎，再進行一次優化完善。重點是：
——講清楚各類審查要求，盡可能地量化具體的審查行為，明確審查內容、審查要求、審查方法、判定標準等。
——精簡審批環節，內部審查原則上應實施“一審一核”制或承辦、審核、決定三級審批制，不搞層層過關。
——優化審批流程，簡化工作手續，減少審批層級，消除重疊機構和重復業務，打破處室界限，建立跨部門業務合作機制等。
進一步深化政府服務效能和服務質量建設。全面推行預約、全程幫辦、聯辦，以及錯時、延時服務等。對重點區域重點項目，可有針對性地提供個性化、定制化服務。建立健全收件憑證、一次告知、限時辦結、首問負責、咨詢服務、AB角工作制、節假日辦理、掛牌上崗等基本服務制度。全面實行提前服務，通過提前介入、主動指導、批前指導、上門服務、全程跟蹤等，提供現場勘察、現場核查、檢驗、檢疫、檢測、評審、技術審查、技術咨詢、技術指導等服務，有效降低制度性交易成本。
?。ǘ┤骈_展市場準入涉企行政審批事項“證照分離”改革
對市級、區級、管委會和鄉鎮街道實施的市場準入涉企（含個體工商戶、農民專業合作社）行政審批事項，按照國務院《通知》要求，區別不同情況，通過以下四種方式，逐一作出相應處理：
1.直接取消審批。
對設定必要性已不存在、市場機制能夠有效調節、行業組織或中介機構能夠有效實現行業自律管理的行政審批事項，直接取消。市場主體辦理營業執照后即可開展相關經營活動。
2.取消審批，改為備案。
對取消審批后有關部門需及時準確獲得相關信息，以更好開展行業引導、制定產業政策和維護公共利益的行政審批事項，改為備案。市場主體報送材料后即可開展相關經營活動，有關部門不再進行審批。
3.簡化審批，實行告知承諾。
對暫時不能取消審批，但通過事中事后監管能夠糾正不符合審批條件行為的行政審批事項，實行告知承諾。有關部門履職盡責，制作告知承諾書，并向申請人提供示范文本，一次性告知申請人審批條件和所需材料，對申請人承諾符合審批條件并提交有關材料的，當場辦理審批。市場主體誠信守諾，達到法定條件后，再從事特定經營活動。有關部門實行全覆蓋例行檢查，發現實際情況與承諾內容不符的，依法撤銷審批并予以從重處罰。
4.完善措施，優化準入服務。
對關系國家安全、公共安全、金融安全、生態安全和公眾健康等重大公共利益的行政審批事項，保留審批，優化準入服務。針對市場主體關心的難點痛點問題，精簡審批材料，公示審批事項和程序；壓縮審批時限，明確受理條件和辦理標準；減少審批環節，科學設計流程；下放審批權限，增強審批透明度和可預期性，提高登記審批效率。
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“證照分離”改革要做到放管結合，放管并重，寬進嚴管。以更好的管來促進更大力度的放，該政府管的事一定要管好、管到位。
1.按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，全面實施誠信管理、分類監管、風險監管、聯合懲戒、社會監督，構建以事中事后監管為重心的行業監管體制。
對本單位各行業、領域、市場的監管職能，圍繞是否“越位”“缺位”“錯位”，進行全面評估分析、清理規范，逐項明確科學、合理的監管內容，鼓勵和引導企業通過行業自律、和解、調解、仲裁、訴訟等方式，解決生產經營中的問題。大力推進“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”以及“雙隨機、雙評估、雙公示”的政府綜合監管，進一步強化“照后證前”監管。
進一步落實生產經營者主體責任，推進社會信用體系建設。在梳理分析監管對象基本情況的基礎上，建立各行業、領域、市場中每個監管對象的誠信檔案，開展分級分類，排摸監管風險點，建立聯合懲戒機制。對屬于行業自律的內容，納入行規行約和行業內爭議處理規則，實施自律管理。發揮專業服務機構在技術性、專業性、服務性等方面的溝通、鑒證、監督等作用。依法公開監管執法信息。完善投訴舉報制度。
2.積極推行包容審慎監管。
以新技術、新產業、新模式、新產品、新業態為核心，選擇一批行業、領域、市場，實施包容審慎監管。對看得準、有發展前景的，量身定制適當的監管模式；對一時看不準的，密切關注，為新興生產力成長打開更大空間，為全力打響“上海制造”“上海服務”“上海文化”“上海購物”四大品牌創造更好的營商環境。
加快建立以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的新型監管制度。加強市場主體信用信息歸集、共享和應用，與政府審批服務、監管處罰等工作有效銜接。建立健全失信聯合懲戒機制，健全跨區域、跨層級、跨部門協同監管機制，進一步推進聯合執法，建立統一“黑名單”制度，對失信主體在行業準入環節依法實施限制。
3.深化“雙隨機、一公開”監管。
進一步完善“雙隨機、一公開”相關制度和工作細則，動態調整抽查事項清單，細化標準流程，明確抽查范圍，探索盡職照單免責、失職照單問責等制度。進一步擴展監管覆蓋面，實現對隨機抽查未覆蓋監管對象的有效監管，及時發現監管高風險領域和問題苗頭。及時公開企業違法違規信息和檢查執法結果，震懾違法者、規范執法者、教育經營者。加快建立完善巨額懲罰性賠償、失信聯合懲戒等法規制度，大幅提高違法成本。
三、具體要求
?。ㄒ唬└鲄^、各部門要加強領導，層層壓實責任，確保積極穩妥推進“證照分離”改革。各區、各部門的主要負責同志要定期聽取和研究本地區、本部門的工作進展情況，對一些難啃的“硬骨頭”，要親自掛帥，努力解決。要加強宣傳培訓，做好鞏固改革成果與深化試點、實施啟動與法規調整、落實改革舉措與強化監管、市和區的對接。要強化監督檢查，以強有力的問責問效，推動改革落地落實。市政府辦公廳將會同有關部門適時組織開展專項督促檢查。
（二）各區、各部門對國務院決定第一批在全國推開“證照分離”改革事項中的99項涉企行政審批事項，要嚴格按照國務院《通知》精神，全面實施“證照分離”改革；對暫未全國推開的其他“證照分離”改革試點事項，凡不涉及法律法規調整的，要按照前述改革方式，抓緊細化明確改革舉措，于2018年年內在全市推開“證照分離”改革。要逐一制定實施在全市推開“證照分離”改革事項的管理辦法、改革舉措等，并于實施后5個工作日內報送市審改辦。其中，區級、管委會和鄉鎮街道事項所涉及的備案管理辦法、告知承諾書格式文本和告知承諾辦法，由市級業務主管部門統一制定。
?。ㄈ┦屑壐鞑块T要對本行業、本系統市級、區級、管委會和鄉鎮街道實施的市場準入涉企（含個體工商戶、農民專業合作社）行政審批事項，按照國務院《通知》精神，區別不同情況，逐項按照前述四種方式提出改革意見。各區可按照國務院《通知》精神，研究制定區級政府權限內事項的改革方式。
（四）統籌推進“證照分離”和“多證合一”改革。對“證照分離”改革后屬于信息采集、記載公示、管理備查類的事項，原則上通過“多證合一”改革，盡可能整合到營業執照上。要健全市場監管部門與行政審批部門、行業主管部門之間對備案事項目錄和后置審批事項目錄的動態維護機制，明確事項表述、審批部門及層級、經營范圍表述等內容。