滬府辦〔2017〕62號
上海市人民政府辦公廳轉發市綠化市容局關于完善本市公益林管理制度意見的通知
有關區人民政府，市政府有關委、辦、局：
市綠化市容局《關于完善本市公益林管理制度的意見》已經市政府同意，現轉發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府辦公廳
2017年10月26日
關于完善本市公益林管理制度的意見
森林是陸地生態系統的主體。公益林是本市重要的森林資源，是生態文明建設的重要基礎。為切實加強公益林資源保護管理，促進林業持續健康發展，維護城市生態安全，加快生態文明建設，根據《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》（國辦發〔2016〕83號）的要求，結合落實本市城市總體規劃和“十三五”森林覆蓋率達到18%的目標，現就完善本市公益林管理制度提出如下意見：
一、充分認識完善公益林管理制度的重要性
近年來，本市各級政府不斷加大財政投入力度，充分調動各種社會力量，持續推進造林綠化，林業生態建設取得長足發展。截至2016年底，全市林地面積達到167萬畝，分為公益林、商品林兩大類，森林覆蓋率1556%。其中，公益林管理涉及林業、綠化、公路、鐵路、水務、房屋和市屬國有企業等多個行業或部門。但是，部分種植在農民承包地上的公益林，其林地與林木權分離，存在權屬不清的情況。因此，完善公益林管理制度，加強公益林資源保護管理，是當前和今后一個時期本市各級政府及有關部門的一項重要工作。
（一）完善公益林管理制度是穩定森林資源的重要舉措。本市公益林主要是由各級政府出資而建成的林地。針對上海林業特點，需要完善公益林管理制度，進一步明晰公益林林木權屬，嚴格落實公益林管護責任主體，創新公益林管理模式；特別是種植在農民承包地上的公益林，在穩定土地承包權基礎上，對其林木所有權和林地管理權作進一步明確，形成權責對等、權利和義務相統一的公益林經營管理體制機制，加快建立具有上海特色的公益林管理制度。
（二）完善公益林管理制度是落實生態文明建設責任制的重要內容。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定，各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線，是建立領導干部任期生態文明建設責任制，實行自然資源資產和環境責任離任審計的主要內容，實行黨政同責、終身追責。完善公益林管理制度，有利于科學劃定生態保護紅線，進一步明確各級黨委、政府生態資源保護的權利與義務、職能與責任，有利于建立體現生態文明建設要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制。
（三）完善公益林管理制度是實現森林可持續經營的重要途徑。公益林具有生態、經濟和社會等多種功能。穩定的森林生態系統是提高公益林生產力和實施森林可持續經營的基礎，要處理好森林經營過程中保護、利用與發展的關系，促進森林生態系統的演替向人與自然和諧的方向發展。通過嚴格保護和科學經營，實現公益林的生態、社會、經濟三大效益相統一的目標，真正做到“青山常在，永續利用”。完善公益林管理制度，對推進森林分類經營，全面提高公益林生產力，增強公益林綜合功能具有重要作用。
二、總體要求
（一）指導思想。以《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》（國辦發〔2016〕83號）和《中共上海市委上海市人民政府關于加快推進上海生態文明建設的實施意見》（滬委發〔2016〕27號）為指導，以保護公益林和促進森林健康經營為目標，堅持農村基本經營制度，穩定土地承包權，明晰林木所有權，確定公益林管理權，落實公益林管護主體責任。同時，完善政策支撐體系，調動林木所有者、公益林經營者的積極性，有效保護公益林，提高公益林的生態、經濟和社會效益。
（二）基本原則。堅持依法治林、嚴格管理，控制公益林消耗，促進森林資源穩步增長；堅持明晰公益林權屬、權責統一，落實公益林管護責任；堅持科學經營、合理利用，提升公益林質量、功能與效益；堅持政府主導、社會參與，增強公益林經營管理活力。
（三）總體目標。到2020年，本市公益林管護良性機制基本形成。公益林區劃界定全面完成，權屬清晰，權益保護更加有力；公益林管護主體落實，管護責任更加明確，管護措施全面加強；林政執法力度持續加大，公益林消耗有效減少，資源更加穩定；公益林利用科學合理，扶持政策更加完善，功能得到全面提升。實現公益林持續增長、質量持續提升、功能顯著增強，林業生態安全更加鞏固。
三、主要任務
（一）實施公益林分類管理。根據相關規劃要求，研究制定《上海市公益林管理辦法》，計劃用2—3年時間，完成全市公益林區劃界定。將公益林依法從嚴管理，占補平衡；將商品林實行目標管理，動態平衡；按照公益林不同保護等級，研究制定相應管護措施，實行公益林分類、分級管理。
（二）健全森林目標責任制。依據城市總體規劃、生態專項規劃、林地保護利用規劃，將森林覆蓋率、公益林保有量等主要指標的階段目標和分年度指標，分解落實到各級政府，層層簽訂目標責任書，實行目標管理。結合森林資源年度監測結果，編制森林資源資產負債表，建立森林資源資產數據庫，嚴守公益林生態紅線，嚴控公益林減少。
（三）明確林權及管護責任。按照“權責一致”的原則，各級政府對轄區內的公益林保護負總責，既享有所轄區域的公益林的資源資產權屬，也承擔公益林保護管理責任。國有林場、森林公園以及農用地上納入生態補償的公益林，其權屬歸各區政府，并落實相應的管護責任主體；市屬國有企業營造的公益林，其權屬歸相應公司，并承擔管護責任；其他區域公益林由綠化市容、公路、鐵路、水務和房屋等主管部門負責管護工作。
（四）創新公益林管護機制。加強管護是提升公益林質量的根本措施，也是完善公益林管理制度的重要內容。因此，在落實管護責任的同時，必須堅持市場化改革方向，以政府購買服務的方式，吸收各種社會力量參與公益林管護，積極創新公益林管護的新模式、新方法，逐步形成以社會組織為主體的公益林管護市場化機制，解決公益林管護責任不到位和養護質量不高等問題，不斷降低公益林管護成本，提高公益林管護質量。
（五）建立公益林有償使用制度。充分發揮市場配置資源的決定性作用和政府引導推動作用，解決公益林被“無價”或者“廉價”使用問題，實現“誰使用誰付費”“誰破壞誰賠償”，促進公益林保護和合理利用，維護公益林所有者權益。要研究制定本市公益林有償使用實施辦法，開展國有公益林有償使用試點，建立和完善公益林有償使用制度。
（六）提升公益林質量與效益。以降低密度、優化樹種結構為重點，加快推進公益林撫育，制定并下達年度實施計劃，逐步提高林分和森林質量。同時，在確保公益林生態功能的前提下，鼓勵發展林菌、林藥、林苗等林下種植模式，增加林地產出，提高經濟效益；結合公益林撫育，加快開放型休閑林地建設，積極開發綠色生態空間，服務市民群眾，拓展社會效益。
四、保障措施
（一）加強組織領導。各區政府要高度重視公益林管理工作，牢固確立生態文明理念，堅持科學發展觀和正確的政績觀，把完善公益林管理制度擺上重要工作位置。要加強調查研究、統籌協調和督促落實，研究制定配套措施，落實工作責任，及時發現和解決問題。要加強部門協調，發展改革、財政、規劃國土資源、林業、綠化市容、農業、公路、鐵路、水務和房屋等主管部門要按照職責分工，積極支持，主動配合，形成合力，促進本市公益林管理工作上新水平。
（二）完善林業政策。不斷完善市級生態補償機制，保持公益林生態補償資金穩定增長。各區財政要根據林業主管部門提出的年度公益林養護和生態項目的資金需求，落實公益林生態補償資金，優化補償資金支出結構，逐步提高生態補償資金用于林地養護、撫育、基礎設施與能力建設以及功能提升等公益林養護管理方面的投入比例，切實發揮生態補償政策的激勵和調節作用，增強公益林生態補償資金使用的獲得感。
（三）完善考核機制。建立領導干部保護發展森林目標責任制，完善目標體系、考核辦法和獎懲機制，加大對各級黨政領導班子履行保護發展森林目標責任制的考核力度，強化指標約束。建立森林資源消耗和環境損害責任追究制度，對違背科學發展要求、不顧公益林和生態環境盲目決策，造成森林資源嚴重破壞的案件，要依法嚴肅查處。對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，要依紀依法追究責任，并實行終身追責。
（四）強化法制保障。要加強林業行政執法，配備能滿足林業執法工作需要的專業執法人員；建立健全市、區兩級聯動和林業、公安行刑對接的綜合執法制度；加強林業法規體系建設研究。
上海市綠化和市容管理局
2017年9月28日