滬府辦發〔2017〕83號
上海市人民政府辦公廳印發《關于本市推進醫療聯合體建設和發展的實施意見》的通知
各區人民政府，市政府各委、辦、局，各相關單位：
經市政府同意，現將《關于本市推進醫療聯合體建設和發展的實施意見》印發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府辦公廳
2017年12月29日
關于本市推進醫療聯合體建設和發展的實施意見
開展醫療聯合體（以下簡稱“醫聯體”）建設，是促進優質醫療資源下沉、提升基層醫療服務能力、提升醫療服務體系整體效能的重要舉措，是推動建立合理有序分級診療模式的重要內容。2010年以來，本市對醫聯體建設進行了試點探索。經過幾年實踐，本市醫聯體改革在促進各級醫療機構間資源共享、強化對基層的人力技術支撐、推進分級診療構建有序就醫秩序等方面，取得了一定成效。為貫徹《國務院辦公廳關于推進醫療聯合體建設和發展的指導意見》（國辦發〔2017〕32號），現提出本市推進醫聯體建設和發展的實施意見如下：
一、指導思想
全面貫徹黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，認真貫徹黨中央、國務院決策部署和全國衛生與健康大會精神，緊緊圍繞健康上海建設總體部署，堅持以人民健康為中心，立足本市經濟社會和醫藥衛生事業發展實際，以落實醫療機構功能定位、提升基層醫療服務能力、理順雙向轉診流程為重點，進一步深化醫藥衛生體制改革，不斷完善醫聯體組織管理模式、運行機制和激勵機制，逐步建立完善不同級別、不同類別醫療機構間目標明確、權責清晰、公平有效的分工協作機制，推動落實以家庭醫生制度為基本路徑的分級診療制度，努力為人民群眾提供更高水平、更加滿意的衛生與健康服務。
二、基本原則
一是政府主導，統籌規劃。堅持政府主導，根據本市醫療資源結構與布局和群眾健康需求，按照“業務相關、優勢互補、雙向選擇、持續發展”等的要求，兼顧既往形成的合作關系，充分尊重醫療機構間的合作意愿，指導支持醫療機構組建醫聯體。
二是堅持公益，創新機制。切實維護和保障基本醫療衛生事業的公益性。三級醫院以構建分級診療制度為出發點和落腳點，在醫聯體內發揮引領示范作用。堅持醫療、醫保、醫藥聯動改革，創新機制，探索行政區劃、財政收入、醫保支付、人事管理等方面的合理統籌，優化資源結構布局，結合醫保支付方式等改革的推進，逐步建立完善醫療機構間分工協作機制。
三是資源下沉，提升能力。利用本市三級公立醫院優質資源集中的優勢，通過技術幫扶、人才培養等手段，發揮對基層的技術輻射和帶動作用，強化基層醫療衛生機構的居民健康“守門人”能力。鼓勵醫聯體內統一管理模式，發揮集約優勢，推進區域醫療資源共享，發揮科技引領與支撐作用，提高醫療服務體系整體能力與績效。
四是便民惠民，群眾受益。逐步實現醫療質量同質化管理，推進慢性病預防、治療、管理相結合，促進醫聯體建設與預防、保健相銜接，方便群眾就近就醫，減輕疾病負擔，防止因病致貧返貧，促進健康產業發展和經濟轉型升級，增強群眾獲得感。
三、工作目標
在全市范圍內推進以區域醫聯體和專科醫聯體為主要形式的醫聯體建設，進一步優化本市醫療服務結構，促進醫療資源均衡分布，提升基層醫療服務能力，推動以家庭醫生制度為基本路徑的分級診療制度建設，促進本市醫療衛生工作重心下移和資源下沉，讓人民群眾享受優質、便捷的醫療服務，推動解決人民群眾日益增長的健康服務需要與優質醫療衛生資源發展不平衡不充分的矛盾。
2017年，基本搭建醫聯體制度框架，全面啟動多種形式的醫聯體建設試點，三級公立醫院（含中醫、中西醫結合醫院，下同）全部參與并發揮引領作用。推進1至2個緊密型區域醫聯體試點，探索醫聯體醫保總額付費。以本市一所（或多所）市級醫學中心特色專科為主，聯合其他醫療機構相同專科技術力量，形成本市若干特色專科醫聯體。
到2020年，形成較為完善的醫聯體政策體系。本市所有二級公立醫院和政府辦基層醫療衛生機構全部參與醫聯體，鼓勵社會辦醫療機構加入醫聯體。各級醫療機構的功能定位得到進一步落實，區域內醫療資源有效共享，基層服務能力進一步提升，推動落實家庭醫生“管健康”“管費用”，推動形成基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式。
四、醫聯體組織模式
（一）區域醫聯體。各區政府統籌規劃所屬醫療機構的功能布局，將區屬醫院、社區衛生服務中心、護理院（站）、專業康復機構和社會辦醫療機構緊密聯合，可與市級醫學中心建立合作關系，組建區域醫聯體。區域醫聯體主要負責貫徹政府辦醫宗旨，推進區域醫療資源整合和上下聯動，為區域內居民提供全程連續的醫療服務和健康管理。各區可綜合考慮區域面積、常住人口、醫療資源配置、交通等情況，兼顧既往形成的合作關系，組建一個或幾個區域醫聯體。
根據區域醫聯體內部各醫療機構的合作模式，區域醫聯體可分為兩種類型：
1.緊密型醫聯體。醫聯體內各醫療機構以統一管理為紐帶，以理事會章程為規范，以人員、流程、信息方面的業務整合作為切入點開展合作。醫聯體作為總單位，進行醫保資金總額預付。醫聯體牽頭醫院享有統一調配醫聯體內部各醫療機構的經營管理權、資產使用權，在業務流程整合與后勤管理方面更加協同高效。醫聯體內部加強信息化平臺建設，實現各醫療機構之間互聯互通、信息共享和業務協同，促進和支撐醫聯體內各醫療機構的統一管理。
2.松散型醫聯體。醫聯體內各醫療機構獨立運行，在醫聯體內以人才共享、技術支持、檢查互認、處方流動、服務銜接等為紐帶進行合作，推進區域醫療資源整合和上下聯動。
各區依據本區域醫療資源布局及醫聯體工作實際，選擇適合本區實際情況的醫聯體組織模式。有條件的區可推進緊密型醫聯體建設。
（二）專科醫聯體。以本市一所（或多所）市級醫學中心特色專科、特別是臨床重點專科為主，聯合其他醫療機構、尤其是郊區醫療機構相同專科技術力量，形成本市若干特色專科醫聯體，提升專科重大疾病的救治能力和技術水平，推進各級醫療機構尤其是郊區醫療機構專科整體服務同質化水平，形成與區域醫聯體補位發展模式，方便本市居民就近就醫，為本市居民提供優質、便捷的醫療服務。
（三）輻射型醫聯體。市級醫院在參加本市醫聯體建設的基礎上，可以教育、培訓、科研合作、接受疑難重癥轉診會診為主要合作形式，跨省際與若干醫療機構建立合作關系，輻射帶動區域醫療服務能力提升。輻射型醫聯體本市醫院不命名分院，不兼任法人，不派駐長期團隊。
鼓勵本市三級、二級公立醫院發展面向基層、對外合作幫扶欠發達地區的遠程醫療協作網，提供遠程會診、遠程影像、遠程病理、遠程心電診斷服務。有條件的醫療機構可開展直接面對患者的互聯網診療服務。充分發揮三級中醫醫療機構的中醫龍頭作用，滿足區域醫藥衛生體制改革和中醫藥服務需求，組建多種形式的醫療聯合體，提升區域中醫藥服務的能力和水平。
五、具體任務
（一）完善組織管理和協作制度。醫聯體可通過制定醫聯體章程，規定主體單位與其他成員單位的責任、權利和義務，簽訂合同明確不同業務活動的經濟利益補償和知識產權分享細則，以促進可持續發展。區域醫聯體由區政府牽頭，成立由區政府、各醫療機構及其上級主管部門代表等組成的醫聯體理事會或管委會。醫聯體理事會或管委會的日常辦事機構設在區衛生計生委，負責聯合體日常運行事務。緊密型醫聯體理事會或管委會負責醫聯體內所屬醫療機構的總體發展規劃、資源統籌調配、醫保額度分配及醫保資金結余分配、人員流動、內部結算等重大事項的決策和協調。
（二）落實醫療機構功能定位。根據《上海市人民政府辦公廳印發〈關于本市推進分級診療制度建設的實施意見〉的通知》(滬府辦發〔2016〕59號)，落實各級醫療機構功能定位。市級醫學中心要調整病種結構，逐步減少常見病、多發病、病情穩定的慢性病患者比例。區域醫療中心要立足區域醫療服務基本需求，為區域內居民提供常見病、多發病、門急診和住院服務。基層醫療衛生機構和專業康復機構、護理院（站）等承擔一般常見病、多發病和診斷明確慢性病的初級診療及轉診服務，基本公共衛生服務及部分重大公共衛生服務，康復、護理等社區適宜醫療服務。鼓勵、引導企業醫院、社會醫療機構依據其功能定位，加入醫聯體統一發展，重點引入康復、護理等醫療服務短缺資源，在醫聯體內發揮其積極作用。
（三）推進醫聯體內資源整合共享。通過整合醫聯體資源，或委托具有資質的第三方，建立醫學影像中心、病理診斷中心、檢查檢驗中心、心電診斷中心、消毒供應中心、后勤服務中心等，為醫聯體內各醫療機構提供一體化服務。市級醫院通過申康醫聯平臺，實現檢查結果互聯互通互認。醫聯體內一、二級醫療機構要認可市級醫院檢查結果，避免重復檢查，增加患者負擔。在加強醫療質量控制的基礎上，逐步實現醫聯體內醫療機構間檢查結果互認。探索建立醫聯體內統一的藥品招標采購、管理平臺，形成醫聯體內處方流動、藥品共享與配送機制。
（四）規范雙向轉診服務流程。市、區衛生計生委搭建與完善分級診療平臺，方便病患上行下轉。醫聯體內各醫療機構要設立轉診的協調部門，明確分管領導，由專人具體負責本機構與聯合體上下級醫療機構的工作聯系和機構內各科室之間的協調，實施有針對性的轉診，提高轉診的必要性和有效性，落實轉診的門診和床位等資源，為病人提供轉診便利。
（五）推進家庭醫生簽約。通過醫聯體，進一步支撐家庭醫生簽約服務，鼓勵家庭醫生引導居民優先選擇醫聯體內醫療機構進行“1+1+1”簽約。醫聯體內三、二級醫療機構要加大對本市“1+1+1”醫療機構組合簽約居民的資源支撐力度，確保簽約居民在享有“1+1+1”簽約優惠政策同時，獲得醫聯體內“優先預約、優先就診、優先檢查、優先住院與優先會診”等便捷就醫服務。強化家庭醫生可配置利用的服務資源，提升簽約服務獲得感。醫聯體內三、二級醫療機構要設立專門部門，負責對家庭醫生的聯系、對接與支持。
在緊密型醫聯體內，配合醫保部門探索以家庭醫生為主體，信息技術為手段的簽約居民醫保費用管理試點。逐步建立醫保費用按照簽約居民人頭支付、由家庭醫生管理的機制，促進家庭醫生成為簽約居民醫療費用的守門人。
（六）提升基層醫療服務能力。充分發揮三級醫院引領作用，加大三級醫院技術輸出和管理輸出力度。通過專科共建、臨床帶教、教學查房、進修培訓、聯合科研等多種方式，強化三級醫院對下級醫療機構的技術支撐，加強對下級醫療機構的學科建設和人才培養，逐步實現醫聯體內常見病診療水平同質化。通過三級醫院直接托管下級醫療機構，或長期派員擔任下級醫療機構管理人員和科主任，提高下級醫療機構管理水平。
（七）開展連續性診療服務。鼓勵護理院（站）、專業康復機構等加入醫聯體。建立醫聯體內轉診機制，重點暢通向下轉診通道，將急性病恢復期患者、術后恢復期患者及危重癥穩定期患者及時轉診至下級醫療機構繼續治療和康復。加強醫療衛生與養老服務相結合，為患者提供一體化、便利化的疾病診療—康復—長期護理連續性服務。
（八）構建慢性病“醫防融合”全程健康管理體系。加強本市腦卒中、糖尿病預防和診治體系建設。落實公共衛生專業機構、三、二級醫療機構和社區衛生服務中心在慢性病綜合防控體系中的功能定位和具體職責，對糖尿病、心腦血管疾病、腫瘤等重點慢性病，開展早期篩查和有序分診、規范化診療和隨訪、自我教育管理、危險因素干預的全程健康管理，做到“防、治、康、護、保”相銜接、相結合。
（九）促進人力資源有序流動。上級醫院的專家要加強對下級醫院的幫扶，盡量做到“患者不動，醫生動”。鼓勵醫聯體內二級以上醫療機構向基層醫療衛生機構派出專業技術和管理人才；鼓勵基層醫療機構定期派出醫務人員和管理人員到上一級醫療機構進修、培訓和掛職鍛煉，具體數量要求由區衛生計生委確定。
（十）完善信息平臺。推進上海健康信息網建設，完善電子健康檔案和電子病歷數據庫，建立醫聯體內各醫療機構的信息數據統一歸口和共享機制，實現醫聯體內診療信息互聯互通。建立公益性的專科號源池并支持“1+1+1”家庭醫生簽約服務、推進分級診療。醫聯體可共享區域內居民健康信息數據，開展預約診療、雙向轉診、健康管理、遠程醫療等服務，方便患者看病就醫。發揮遠程醫療作用，提高優質醫療資源可及性及醫療服務整體效率。探索實行遠程醫療收費和支付政策，促進遠程醫療服務可持續發展。
六、保障政策
（一）進一步落實政府辦醫主體責任。加快補齊醫聯體發展的短板。加大市、區財政支持力度。按照財政事權和支出責任劃分，落實公立醫院投入政策，建立財政補助資金與績效評價掛鉤機制。研究對醫聯體的綜合補償機制，探索通過購買服務、以獎代補等形式，增加對醫聯體內各醫療機構的投入，逐步建立完善與醫聯體發展相匹配的財政投入政策。落實緊密型醫聯體信息化平臺建設經費，推進實現醫聯體內各醫療機構之間信息共享、互聯互通。醫聯體內各醫療機構的產權歸屬保持不變，繼續按照原渠道撥付財政補助經費。鼓勵醫聯體通過技術支援、人才培養等方式，吸引社會辦醫療機構加入并發揮作用。
（二）充分發揮醫保對醫聯體建設的促進作用。探索對縱向合作的醫聯體等分工協作模式實行醫保總額付費等多種付費方式，完善和做實醫保資金結余留用機制，引導醫聯體內部形成順暢的轉診機制，促使優質醫療資源下沉。加強對醫聯體的醫保監管，規范醫療服務行為，保障參保人基本醫療需求，確保醫保基金安全高效運行。
（三）完善人員保障和激勵機制。在現行的事業單位行業分類調控績效工資政策框架內，研究與醫聯體相適應的績效工資政策，健全與崗位職責、工作業績、實際貢獻緊密聯系的分配激勵機制。落實醫院用人自主權，實行按需設崗、按崗聘用，建立能上能下、能進能出的靈活用人機制。創新人事管理制度，完善與醫聯體相適應的職稱晉升辦法，實行科學評價，拓展醫務人員職業發展空間。
（四）建立醫聯體考核評價機制。以推進分級診療制度建設為導向，強化考核和制度約束，建立多部門參與的醫聯體考核評價體系，對醫聯體運行和成效情況進行考核評估。重點考核三級醫院病種結構和醫療資源下沉情況、與基層醫療衛生機構協作情況以及基層診療量占比、雙向轉診比例、基層人才培養、居民健康改善等，引導三級醫院履行責任、完善措施，主動幫扶基層，并引導各級各類醫療機構積極參與。將考核評價結果作為醫院等級評審、臨床重點專科評審、政府補助、醫保支付、人事任免、評優評先等的重要依據，并與醫務人員績效工資、進修、晉升等掛鉤。
七、組織實施
（一）加強組織領導。在市深化醫藥衛生體制改革領導小組的領導下，成立由市衛生計生委、市發展改革委（市醫改辦）、市人力資源社會保障局（市醫保辦）、市財政局、市科委、申康醫院發展中心等共同組成的醫聯體改革工作小組（以下簡稱“工作小組”），負責制定相關政策，開展對醫聯體改革工作的督導、考核和評估。工作小組辦公室設在市衛生計生委，承擔具體工作。
（二）明確部門職責。市衛生計生委要加強對醫聯體建設的監管，加強區域醫療機構設置規劃的引導和醫療資源整合，完善有利于醫聯體運行的衛生人才培養和使用、學科和專科建設等相關政策。市發展改革委要完善醫藥價格政策。市財政局要按照規定，落實財政補助政策。市人力資源社會保障局（市醫保辦）要加強醫保醫療服務監管，推進醫保支付方式改革，完善績效工資分配機制。市科委要會同市衛生計生委支持國家臨床醫學研究中心建設，給予醫聯體科研優惠政策，促進醫聯體發展。
（三）加強督查評估。工作小組建立醫聯體效果評估機制和績效考核方法，以強基層為重點，做實居民健康管理，嚴格落實責任制和問責制，增強大醫院幫扶基層和控制不合理醫療費用的動力。堅持問題導向，防止和破解大醫院壟斷資源、擴大勢力范圍、“跑馬圈地”、“虹吸”基層資源、擠壓社會辦醫空間等問題。
（四）建立備案機制。組建醫聯體須向市級衛生計生行政部門備案。已備案醫聯體內的醫療機構間，醫師（境外醫師及涉及母嬰保健專項技術的人員除外)不需辦理執業地點變更和執業機構備案手續。
（五）強化宣傳培訓。開展醫療機構管理人員和醫務人員的政策培訓，進一步統一思想、形成共識。充分發揮公共媒體作用，加強對分級診療和醫聯體建設的宣傳，提高社會認可度和支持度，引導群眾改變就醫觀念和習慣，逐步形成有序就醫格局。各區、各辦醫主體、各三級醫院將開展醫聯體建設作為下一階段落實公立醫院改革的重要任務之一，根據本實施意見的要求，制定實施方案，建立完善醫聯體的組織管理架構和運行機制，具體落實各項工作。
八、工作推進
（一）報送已建醫聯體的相關材料。2018年1月底前，本市已成立的各醫聯體的建設牽頭單位將已簽訂的醫聯體合作協議報市衛生計生委備案。其中，各區衛生計生委報送本區和區屬三級醫院牽頭成立的區域醫聯體；各大學醫管處報送本辦醫主體及所屬醫院牽頭成立的醫聯體；申康醫院發展中心匯總報送所屬三級醫院牽頭成立的醫聯體。
（二）報送各區醫聯體實施方案。2018年1月底前，各區衛生計生委將本區醫聯體實施方案上報市衛生計生委。
（三）開展緊密型醫聯體試點。為助推本市分級診療制度建設，推動醫療衛生服務從疾病治療向健康管理轉變，提高居民健康水平，在全市開展緊密型醫聯體建設試點工作。有意向、有條件開展緊密型醫聯體試點工作的區可向市衛生計生委提出申請并報送工作方案。市衛生計生委統籌考慮全市醫療資源情況，根據報送單位的情況予以批復。對成為緊密型醫聯體試點的，市衛生計生委會同有關部門予以指導，推進緊密型醫聯體試點建設。
（四）臨床重點專科醫聯體建設。繼續支持臨床重點專科聯合其他醫療機構的相同專科技術力量，形成本市若干特色專科醫聯體，提升專科重大疾病的救治能力和技術水平，提升各級醫療機構專科整體服務同質化水平。