滬府發〔2017〕86號
上海市人民政府印發《關于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》的通知
各區人民政府，市政府各委、辦、局：
現將《關于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》印發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府
2017年11月9日
關于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見
舊區改造是伴隨城市發展的永恒主題。為深化城市有機更新，堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主，做好發展新階段的舊區改造工作，傳承城市的歷史、文化、內涵，多渠道多途徑地改善市民居住條件，根據《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》以及《中共上海市委、上海市人民政府關于深入貫徹落實中央城市工作會議精神進一步加強本市城市規劃建設管理工作的實施意見》《上海市人民政府印發〈關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見〉的通知》，現就堅持“留改拆”并舉，深化城市有機更新，進一步改善市民群眾居住條件，提出若干意見如下。
一、總體要求
（一）指導思想
貫徹落實黨的十九大精神，按照“留改拆并舉、以保留保護為主，保障基本、體現公平、持續發展”的要求，適應卓越的全球城市建設需要，轉變觀念，創新機制，完善政策，運用城市有機更新的理念，突出歷史風貌保護和文化傳承，更加注重城市功能完善和品質提升，穩妥有序，分層分類推進實施“留改拆”工作，多途徑、多渠道改善市民群眾居住條件。
（二）基本原則
堅持規劃引領，保留保護與改善民生相結合；堅持政府主導，明確屬地責任；堅持居民自愿，倡導共建共治共享；堅持因地制宜，分類施策和突出重點相結合。
（三）工作范圍
將房屋使用功能不完善、配套設施不健全、安全存在隱患、群眾要求迫切的各類舊住房，納入“留改拆”工作范圍。主要包括：二級舊里為主的舊式里弄及以下房屋，優秀歷史建筑、文物建筑、歷史文化風貌區內以及規劃列入保留保護范圍的各類里弄房屋，各類不成套舊住房等。
（四）工作目標
推進優秀歷史建筑、文物建筑、歷史文化風貌區內以及規劃明確需保留保護的各類里弄房屋修繕改造。“十三五”期間實施修繕改造250萬平方米，其中優秀歷史建筑修繕50萬平方米。
推進各類舊住房修繕改造，重點實施納入保障性安居工程的成套改造、屋面及相關設施改造、廚衛改造等三類舊住房綜合改造工程。“十三五”期間，實施各類舊住房修繕改造5000萬平方米，其中三類舊住房綜合改造1500萬平方米。
推進中心城區舊區改造工作，積極開展郊區城鎮舊區改造。“十三五”期間，完成中心城區二級舊里為主的房屋改造240萬平方米。
二、主要內容
（一）加強各類保留保護建筑管理和修繕
加強保留保護建筑管理。進一步完善保護機制，健全管理機構，落實巡查執法，嚴格優秀歷史建筑、文物建筑等的日常管理，實施最嚴格的保護制度和措施，從城市空間肌理、歷史文脈、文化傳承角度，逐步擴大保護范圍，拓展保護對象。加強歷史建筑傳統修繕技術研究，培育專業修繕隊伍，建立保護修繕標準體系，兼顧保護和利用、功能開發和歷史傳承、技術創新和傳統工藝的有機結合，形成歷史建筑保護的長效管理機制，保護歷史文化遺產，留住城市歷史記憶。
繼續推進各類里弄房屋修繕改造。對于規劃明確保留保護的各類里弄房屋，按照“確保結構安全、完善基本功能、傳承歷史風貌、提升居住環境”的要求，提高修繕標準，加大修繕力度。具體實施管理要求和相關技術標準規范，按照市房屋管理部門《關于加快推進本市各類里弄房屋修繕改造工作的通知》《上海市各類里弄房屋修繕改造技術導則》等執行。
積極探索保留保護建筑改造試點。開展保留保護建筑內部整體改造、抽戶（幢）改造等試點，通過改造，恢復原來的使用功能或達到成套獨用或每戶單獨使用廚衛設施，減輕房屋使用強度，增加小區公共設施，擴大公共空間，改善居住條件，更好保護歷史風貌。可根據改造方案確定抽戶對象，結合項目特點，制定貨幣化置換或房屋置換方案。市里可統籌征收安置住房作為置換房源。對符合條件的被抽戶對象，納入共有產權保障住房供應范圍，及時予以解決。改造后的公有住房，應按照實際確定房屋類型、換發租賃憑證，并調整標準租金。其中，符合公有住房出售條件的，可納入出售范圍。
（二）綜合推進各類舊住房修繕改造
加大三類舊住房綜合改造力度。舊住房綜合改造項目要按照市房屋管理部門《關于“十三五”期間進一步加強本市舊住房修繕改造切實改善市民群眾居住條件的通知》和《上海市成套改造、廚衛等綜合改造、屋面及相關設施改造等三類舊住房綜合改造項目技術導則》明確的要求和內容實施，堅持內外兼修。
拓展舊住房修繕改造內涵。鼓勵各區結合住宅小區綜合治理，不斷豐富改造內容。在舊住房修繕改造中，將管線入地、二次供水改造、消防設施改造、截污納管、積水點排除、電力表前計量設施改造、環境整治、道路整修、違法建筑整治等工作有機統籌，按照“便民、利民、少擾民”的原則，根據條件綜合實施。
有序開展舊住房拆除重建改造。對不屬于保留保護對象、未納入舊區改造范圍，建筑結構差、年久失修、基本設施匱乏、以不成套公有住房為主的舊住房，以及被房屋安全專業檢測單位鑒定為危房或局部危險房屋、無修繕保留價值的房屋，可開展拆除重建改造。拆除重建改造應發揮居民自治作用，并按照市房屋管理、規劃國土資源部門明確的認定條件、改造程序、規劃建設等要求實施。鼓勵戶型設計創新，在不減少原住戶居住面積、完善建筑使用功能的同時，規劃設計應按照規劃導向，明確地區功能優化、公共設施和道路交通完善、居住品質提升、小區環境改善、基礎設施完善的目標和要求，提升規劃建設水平和改造品質。通過市、區財政補貼資金、公有住房出售后的凈歸集資金、政府回購增量房屋收益、居民出資部分改造費用等方式，多渠道籌措舊住房拆除重建改造資金。
（三）穩妥推進舊區改造
穩步實施納入保留保護范圍的舊改地塊改造。各區應樹立成片保護的理念，按照規劃控制要求，根據舊改地塊實際情況編制改造方案，經歷史風貌規劃評估和認定后實施改造。對于需要保留原有建筑風貌和居住使用功能的，可按照“留房留人”等方式，實施修繕改造，保護歷史風貌特色，改善市民居住條件和生活環境；對需要風貌保護且對居民重新安置的舊改地塊，可通過“征而不拆”等方式，對房屋實施征收，原有建筑保留，征收完成后，按照規劃要求實施保留保護改造和利用。
積極推進未納入保留保護范圍的舊改地塊改造。對規劃明確無保留保護要求的舊改地塊，繼續通過房屋征收等方式，按照兩輪征詢等相關工作要求，積極推進舊改地塊整體改造。
妥善處置歷史遺留“毛地出讓”舊改地塊。對于“毛地出讓”舊改項目，按照“尊重歷史、分類指導、一地一策”的原則，根據保留保護要求，鼓勵建設單位繼續推進改造，加快解決歷史遺留問題。對建設單位沒有能力繼續改造的，可按照本市舊區改造中“毛地出讓”地塊處置有關政策處理。
三、保障措施
（一）加快落實規劃土地支持政策
對涉及風貌保留保護的改造項目，建立風貌保護開發權轉移機制；允許風貌保護相關用地因功能優化再次利用，進行用地性質和功能調整；對新增風貌保護對象的改造項目，可給予建筑面積獎勵。經認定的風貌保護項目，可按照保護更新模式，采取帶方案招拍掛、定向掛牌、存量補地價等差別化土地供應方式，帶保護保留建筑出讓。
對不涉及風貌保留保護的改造項目，其各項規劃控制指標的確定應符合區域發展導向和更新目標。由市規劃國土資源部門細化完善相關用地性質、建筑容量、建筑高度、地塊邊界等方面的規定。
（二）加大財稅政策支持力度
市、區兩級政府統籌土地出讓收入、公有住房出售凈歸集資金及其增值收益、直管公房征收補償款以及財政預算安排資金，分別設立市、區風貌保護及城市有機更新專項資金。市級專項資金主要用于支持經認定的重點區域風貌保護相關支出及重點舊改地塊改造、配套基礎設施建設完善以及舊住房和保護建筑修繕改造補助等。具體政策由市財政部門會同市房屋管理、規劃國土資源管理部門制定。
繼續完善市、區合作實施舊區改造模式，對重點舊區改造地塊繼續采取市、區合作進行土地儲備的方式，或通過市級財政資金給予補貼支持。經認定的舊區改造地塊，涉及經營性土地出讓的，其土地出讓收入按照市、區兩級投入資金的比例分成，在扣除國家規定計提專項基（資）金和軌道交通建設基金后，專項用于舊區改造。積極推進政府購買舊區改造服務工作。
對舊區改造及征收安置住房項目涉及的各類稅收，按照財政部、國家稅務總局《關于棚戶區改造有關稅收政策的通知》規定執行。市場化新建商品住房用于居民安置時，經認定，可參照執行征收安置住房的稅收減免政策。
（三）完善房屋征收補償機制
發揮征收安置住房的保基本功能。全面核查房屋征收范圍內被征收房屋、居民家庭人員和他處住房等情況，做到“房屋狀況清、人員情況清”。征收安置住房作為保障性住房，應優先供應居住困難群體，充分體現保障基本功能。市屬征收安置住房，按照房屋征收范圍內的房地產權證和租用公房憑證的總數，原則上以不高于1∶1的比例配置。
科學完善征收安置住房定價機制，供應價格與市場價逐步接軌。各區在使用市屬征收安置住房時，以房屋征收地塊為單位，做到專房專用；房屋征收地塊簽約期滿生效后，剩余的市屬征收安置住房，應報市房屋管理部門備案。
合理設置獎勵補貼科目和標準。科學、規范、公正實施被征收房屋評估，嚴格執行《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》有關獎勵補貼設置規定，控制獎勵補貼金額在征收補償款總額中的比例，體現房屋征收的原則是對被征收房屋價值予以市場化補償。對按期簽約、搬遷的被征收人、公有房屋承租人，除簽約、搬遷兩類獎勵外，不再增設其他獎勵科目。各區根據基地特殊情況需要設立其他補貼科目的，應符合公平公正的原則，并由市房屋管理部門統籌平衡。
堅持實物安置與貨幣化安置并舉。房屋征收地塊實物安置與貨幣化安置應保持合理的比例。確保他處無房、居住困難的被征收對象可選擇實物安置。各區房屋征收部門制定的房屋征收補償方案，應在征求被征收人、公有房屋承租人意見前，報市房屋管理部門。市房屋管理部門應進一步加強監管，促進各區房屋征收補償水平協調平衡。
（四）積極推進征收安置住房及配套設施建設
進一步加強大型居住社區保障性住房建設和管理，完善對人口導入區在土地、資金、人口、公共服務資源等方面的綜合支持政策。堅持大型居住社區的用地屬性，征收安置住房建設用地要優先供應，積極推進征收安置住房基地的土地儲備、征收騰地和開工建設，確保舊區改造用房需求。繼續發揮市屬征收安置住房對中心城區舊區改造的支持作用。各區要進一步挖掘潛力，建設和籌措區屬征收安置住房、就近安置房等，滿足居民多元安置需求。堅持集中有序發展，整合資源和力量，發揮市場機制作用和國有企業骨干優勢，加快推進大型居住社區內外配套建設和公共服務設施的移交接管、開辦運營。堅持提升管理能級，加強社區管理和公共服務，深化鎮管社區機制，推動執法、管理隊伍力量向大型居住社區傾斜。
（五）研究完善“留改拆”相關政策
結合住房制度改革深化、住房保障制度完善等，進一步研究完善舊住房修繕改造技術標準，以及房屋協議置換、公有住房租金調整等辦法，并將“留改拆”相關政策與住房保障政策有機銜接，進一步落實歷史風貌保護要求和順利推進“留改拆”工作。
四、組織領導
（一）提高思想認識。堅持“留改拆”并舉、深化城市有機更新工作，是傳承城市歷史文脈，強化歷史風貌保護，進一步改善市民群眾居住條件、居住環境和居住質量是重要的民生問題，更是各級政府公共服務的基本職責。各級政府和有關部門要充分認識此項工作的重要意義，以高度的政治責任感和歷史使命感，積極推進此項工作。要進一步加強領導、完善體制機制，統籌資源、形成合力，細化任務、落實責任。
（二）加強統籌協調。市舊區改造工作領導小組及其辦公室要加強“留改拆”政策規定和標準規范的制定完善，組織推進試點項目，對各區的工作開展加強統籌指導、協調推進和監督考核。增補市文物局為市舊區改造工作領導小組成員單位。各區政府作為責任主體，負責本區域留改拆工作的具體組織實施，要發揮街鎮、居委會等基層單位的宣傳教育、組織動員和群眾工作等優勢，尊重市民群眾的選擇權、參與權、知情權和監督權，爭取市民群眾和社會各方對此項工作的理解和支持。
（三）強化監督考核。完善目標考核機制，將堅持“留改拆”并舉、深化城市有機更新相關工作任務列入區政府責任管理和政績考核范圍。各區政府要結合全市目標任務及本區實際，制定“留改拆”并舉、深化城市有機更新的規劃、計劃。各類舊式里弄房屋的修繕改造項目，經認定后可納入舊區改造目標任務完成考核范疇。市、區監察和相關部門等要建立有效的督查制度，加強對全市“留改拆”工作的檢查和監督。