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滬府發〔2012〕103號

上海市人民政府關于印發《上海市進一步深化公立醫院體制機制改革三年行動計劃（2013－2015年）》的通知

各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：

現將《上海市進一步深化公立醫院體制機制改革三年行動計劃（2013－2015年）》印發給你們，請認真按照執行。

上海市人民政府

2012年12月25日

上海市進一步深化公立醫院體制機制改革三年行動計劃（2013-2015年）

黨的十八大提出，健康是促進人的全面發展的必然要求，要完善國民健康政策，為群眾提供安全有效方便價廉的公共衛生和基本醫療服務。《國務院關于印發“十二五”期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案的通知》（國發〔2012〕11號）指出，要以破除“以藥補醫”機制為關鍵環節，統籌推進公立醫院綜合改革，逐步建立維護公益性、調動積極性、保障可持續的公立醫院運行新機制。

自2010年國家公立醫院改革試點啟動以來，本市按照國家要求，結合實際，積極落實各項改革任務，在推進“四個分開”、優化醫療資源布局、完善政府投入機制、調整醫療服務價格、改革醫保支付方式、控制醫療費用、建立住院醫師規范化培訓制度、推進衛生信息化建設、加強公立醫院內部管理與改善醫療服務、建立醫患糾紛第三方調解機制等方面，取得了階段性成效。為進一步落實黨的十八大精神、國務院有關文件和國家公立醫院改革的要求，加大體制機制探索創新力度，在總結前期試點經驗的基礎上，特制定本行動計劃。

一、總體要求

（一）指導思想

貫徹落實黨的十八大精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，把維護人民健康權益放在第一位，按照“強化公益性、調動積極性、保障可持續”的總體要求，聚焦體制機制創新，將公立醫院建成運行效率高、服務質量好、發展有活力的公益性機構，促進公立醫院的健康發展，更好地滿足人民群眾基本醫療服務需求。

（二）基本原則

堅持“增加投入與轉變醫院運行機制相結合、控制醫藥費用與確保醫院可持續發展相結合、強化考核監管與調動醫務人員積極性相結合、推進信息化建設與加強制度創新相結合”的原則，注重理念創新、機制創新、管理創新，按照總體設計、分步實施、重點突破的基本路徑，有序推進公立醫院綜合改革。

（三）基本目標

1.以醫藥分開為切入點，推進公立醫院補償從服務收費、藥品加成收入和財政補助三個渠道向服務收費和財政補助兩個渠道轉變，建立公立醫院補償新機制。

2.以信息化為支撐，構建嚴格有效的醫療服務監管體系、客觀公正的績效評價體系、科學規范的收入分配制度、集約高效的藥品供應保障體系，建立公立醫院運行新機制。

3.以完善治理為核心，強化衛生全行業管理，探索權責明晰的公立醫院治理結構，科學界定公立醫院所有者和運營者的責權，建立公立醫院管理新體制。

4.以協同服務為導向，完善各級醫療機構的功能布局，推進醫療資源上下聯動、整合共享，建立公立醫院和基層醫療機構的分工協作新機制。

二、主要任務

（一）以區縣為主體，全面推進建立公立醫院管理運行新機制

1.建立公立醫院綜合評價機制。整合各有關部門對公立醫院的管理要求，建立以公益性為核心，以結果性指標為導向，涵蓋公共服務、基本醫療、醫院管理、社會滿意等方面的公立醫院綜合評價體系。評價指標以定量為主，通過信息系統實時采集指標數據，確保評價客觀、公正。建立以綜合評價結果為依據的財政資金和醫保資金撥付機制，使綜合評價成為政府監管和調控公立醫院運行的“指揮棒”，引導公立醫院堅持公益性辦院方向，促進精細化、專業化管理。

2.完善公立醫院政府投入機制。在落實收支兩條線管理、確保社區衛生服務中心正常運行的基礎上，進一步完善公立醫院的政府投入機制。公立醫院經核定的基本建設、大型設備購置、學科建設等經費由區縣政府統籌安排，并與服務數量、服務質量、服務效果等綜合評價結果掛鉤，確保公立醫院正常運行，體現其公益性。對公立醫院承擔的公共衛生和政府指令性任務，給予專項補助，實行項目管理，按考核結果撥付補助經費，探索采取政府購買服務方式。

3.完善醫務人員績效考核機制和基于考核結果的收入分配制度。建立信息化績效考核平臺，對醫務人員完成各類醫療衛生工作的數量、質量、效果等情況進行綜合考核。改變按收支結余提取醫院可分配總額的方式，結合績效工資改革，建立以工作量核定和人員成本核算為基礎的工資總額核定辦法。改變按業務收入提成的內部分配方式，建立基于醫務人員績效考核的收入分配機制，將崗位工作量、服務質量、服務效果、患者滿意度等績效考核結果作為收入分配的直接依據。

4.完善公立醫院和醫務人員監管機制。建立信息化監管平臺，運用“制度+科技”手段，實現對公立醫院醫療質量、護理質量、手術質量、危重患者管理、藥品和高值醫用耗材使用、醫療費用、醫保費用、服務成本、服務效率等運行情況的實時、全程、智能化監管，提升監管能力。完善公立醫院用藥管理、處方審核制度，結合臨床路徑管理和診療規范，建立醫院用藥評價系統和臨床醫生處方分析系統，促進臨床合理用藥。加大對高額醫療費用、抗菌藥物、貴重藥品及高值醫用耗材使用的回溯檢查力度。加強公立醫院收支預算、資金使用、成本核算、內部審計、工資管理等方面的財務運行監管，并將監管結果應用到公立醫院綜合評價、院長和科主任績效考核。

5.完善藥品供應保障機制。以信息網絡技術為支撐，建立醫院藥品供應鏈管理平臺，實現藥品采購、供應、使用全程信息公開和全程監管。大力發展現代醫藥物流，推進醫院藥品庫存信息和供應商信息系統的對接，實現醫院藥品庫存最小化，降低藥品配送成本和庫存成本。醫院藥房引入社會化、專業化管理，降低藥品管理成本。

6.完善急慢病分流診治的醫療資源利用機制。優化醫療資源結構，完善治療－康復－護理服務鏈，實行急慢病分治，提高公立醫院醫療資源利用效率。按照本市醫療機構設置規劃等有關文件要求，通過擴大增量和盤整存量相結合、政府扶持和社會舉辦相結合的方式，增加老年護理和康復醫療機構設置，建立由機構護理、社區護理、居家護理等多種形式組成的老年護理服務體系。參照對社區衛生服務中心的要求，二級醫院也要設立一定數量的康復、老年護理床位，實行醫保單獨結算和業務運行指標單獨考核。

7.完善公立醫院與基層醫療機構分工協作機制。整合區域衛生資源，強化公立醫院與基層醫療機構協同服務。建立區域性實驗室診斷、影像診斷中心，通過信息化手段，為區域內各級醫療機構提供技術支撐和集約化服務。全面推行家庭醫生制度，以居民健康為中心，采取簽約服務、團隊式服務的方式，針對不同人群的健康需求，提供防治一體、全程連續的健康管理服務。在收入待遇、崗位設置、進編落戶、教育培訓等方面向家庭醫生傾斜，提高家庭醫生崗位對優秀人才的吸引力。

8.加快推進衛生信息化建設。建設以電子病歷系統和電子健康檔案為核心的區域衛生信息網，實現醫療衛生機構互聯互通、業務數據源頭采集、監測數據自動生成，確保數據的客觀真實。深化信息化應用，建立涵蓋基本醫療、公共衛生、家庭醫生服務、醫療資源整合等業務應用功能和醫療質量控制、醫療服務監管、藥品供應管理、臨床用藥監測、醫療機構和醫務人員績效考核等管理應用功能的信息化平臺，為各項新機制的運行和管理措施的落實提供技術支撐和基礎保障。強化數據管理、數據應用和數據挖掘，促進衛生管理決策的數據化、精細化、科學化。

（二）點面結合，逐步深化市級醫院體制機制綜合改革

1.在4家郊區新建三級醫院推進建立新院新機制

按照《本市4家郊區新建三級醫院公立醫院改革試點實施方案》（滬府辦〔2012〕97號），在4家郊區新建三級醫院進一步探索改革，并在總結試點經驗基礎上適時推開。

（1）完善法人治理結構。4家醫院分別成立理事會，實行理事會領導下的院長負責制。理事會成員由申康醫院發展中心、醫院所在地的區政府、有關大學、母體醫院及員工代表、社會人士等組成。理事長由申康醫院發展中心委派。理事會作為醫院的決策機構，負責章程的擬訂和修訂、規劃、預算、業務發展等重大事項的決策和醫院主要負責人的聘任。院長根據理事會的決定，承擔醫院運營管理職責，行使醫院的人事管理權、醫療業務機構設置權、中層干部聘任權、獎金分配權、年度預算執行權，對醫院國有資產負有安全、保值和有效利用的責任。制定4家醫院的理事會章程，作為法人治理結構的制度載體和理事會、管理層的運行規則以及有關部門對其進行監管的重要依據。

（2）強化醫院財務管理和監督。落實國家新的醫院財務會計制度，規范醫院財務行為。試行總會計師委派制度，總會計師由申康醫院發展中心聘任并委派至4家醫院，承擔申康醫院發展中心所賦予的管理職責，對醫院經濟運行和財務活動實施會計監督，負責加強醫院全面預算、成本核算、經濟運行分析與監測、國有資產管理等工作，參與醫院規劃發展、風險防范、內部績效和內部控制等管理工作；總會計師的績效考核和薪酬管理由申康醫院發展中心負責。

（3）實行工資總額預算管理。4家醫院建立工資總額預算管理制度，工資總額以崗位工作量為基礎，以績效考核為依據，以成本效益為調節系數，以科研產出為獎勵進行綜合核定，切斷醫院收入分配與經濟收入的直接聯系。

（4）實施醫藥分開。取消藥品加成，切斷醫院收入與藥品收入之間的直接利益聯系，降低病人藥品費用負擔。適當提高門診診查費和住院診查費、護理費、床位費等醫療服務收費價格，優化公立醫院醫藥價格結構。參保人員的普通門診診查費增加部分主要由各類基本醫療保險基金承擔；住院診查費、護理費、床位費等醫療服務收費增加部分按原報銷政策，根據不同參保對象，按照不同比例分擔。配合“醫藥分開”實施，嚴格考核醫院復診率、檢查費收入占比、病人自費費用比例等指標。

2.穩步推進面上市級醫院綜合改革

（1）深化區域醫療聯合體試點改革。探索構建統一、節約、高效的聯合體內部運行機制，統籌規劃聯合體內各醫療機構的功能布局；在聯合體內部實行人員柔性流動，充實聯合體內基層醫療機構的人員力量，提高基層醫療機構服務能力和水平；強化聯合體內各級各類醫療機構的服務協同，為患者提供全程、連續的醫療衛生服務。

（2）加大市級醫院對基層醫療機構的支持力度。建立市級醫院與基層醫療機構之間便捷的轉診通道，市級醫院預約診療平臺資源必須優先向家庭醫生開放，為經家庭醫生轉診的患者提供優先預約、優先就診、優先檢查、優先住院等便利。加強對基層醫療機構的技術支持，市級醫院應按照規定派出技術骨干支援基層醫療機構。

（3）進一步強化內部管理。加快推進預約診療、臨床路徑管理、優質護理服務、門診一站式服務、整合門診等，加強普通門診專家力量配置，優化醫療服務，改善群眾就醫體驗。規范抗菌藥物、貴重藥品及高值醫用耗材使用管理，切實加強醫療費用控制，減輕群眾就醫負擔。

（三）以完善長效機制為核心，在全市建立公立醫院可持續發展的政策體系

1.完善投入政策。研究制定公立醫院政府投入辦法，在郊區4家新建三級醫院試行后實施。落實各級政府投入責任，符合區域衛生發展規劃的公立醫院基本建設、大型設備購置、重點學科建設等發展建設支出，由同級政府統籌安排；對公立醫院按照規定承擔的公共衛生任務，給予專項補助；對政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、對口支援等公共服務經費，按照服務成本予以保障。加強政府投入資金監管，明確項目資金管理措施，規范公立醫院財務會計管理、實行總會計師委派等基礎工作，確保政府投入資金使用效益。

2.完善價格政策。按照“合理補償成本、兼顧群眾和基本醫療保障承受能力”的原則，確定公立醫院醫療服務價格，建立醫療服務價格動態調整機制；提高體現醫務人員技術勞務價值的診療、手術等項目價格，降低醫用設備檢查、檢驗價格；實行分級定價，合理拉開不同級別醫院和不同職級醫師的服務價格差距。

3.完善醫保管理政策。完善醫保總額預付制，制訂科學合理的醫保總量分配辦法。深化醫療、醫保聯動改革，探索與醫藥分開改革試點、區域醫療聯合體、二級醫院功能轉型、家庭醫生制度相適應的醫保支付辦法。通過建立與總額預算指標調整掛鉤的相關考核指標，積極探索建立確保優質資源優先服務各類參保人員的管理機制。強化醫保監督管理，加大對定點醫院和執業醫師醫保違規行為的監督檢查執法力度，維護參保人員利益。

4.完善藥品采購機制。按照國家有關要求，堅持“質量優先、價格合理”的原則，探索以市為單位，建立招采合一、量價掛鉤的藥品集中招標采購機制，降低藥品采購成本。推進和完善醫藥采購管理平臺建設，擴大藥品采購管理平臺使用功能，公立醫院所有藥品必須通過藥品采購管理平臺統一采購，進一步規范藥品采購行為。搞好“大包裝、簡包裝”集中招標采購試點，先從參保人員使用最廣的部分藥品試點，通過集中采購和價格談判等方式，進一步降低藥品價格，減輕群眾用藥負擔。做好增補基本藥物、新進醫保目錄藥品、招標周期到期藥品等集中招標采購工作。

5.完善人才發展政策。加強醫學學科和人才隊伍建設，構建定位明晰、層次分明、銜接有序的醫學學科和人才培養體系。完善住院醫師規范化培訓制度，強化住院醫師的全科醫學教育和技能培訓，探索建立專科醫師規范化培訓制度。根據公立醫院的功能定位，按照核定床位數，綜合考慮工作量和現有編制使用情況等因素，科學合理地調整公立醫院事業編制，充實加強醫務人員力量。完善醫師多點執業政策，公立醫院醫師經衛生行政部門備案后，可按照注冊執業范圍，通過多點執業形式，到社會辦醫療機構從事執業活動。完善職稱評審、崗位設置、教育培訓等政策，健全醫務人員職業發展的制度安排，為醫務人員創造良好的職業發展空間。實行對產科、兒科、全科、康復、精神、護理、院前急救等緊缺人才的傾斜政策。

6.積極構建和諧醫患關系。加強公立醫院行風建設，強化醫務人員人文素質教育，進一步加強醫德醫風建設，倡導崇高的職業精神。完善醫患溝通制度，暢通醫療服務投訴渠道。加強輿論宣傳和引導，營造全社會尊重醫學科學、尊重醫務人員的良好氛圍。完善醫患糾紛第三方調解機制，依法維護正常的醫療服務秩序，保障醫患雙方的合法權益。

鼓勵各區縣、各辦醫主體、各級公立醫院在完成上述規定改革任務的基礎上，按照本市公立醫院改革總體要求，進一步發揮主動性和積極性，在體制機制改革各方面進行探索。

三、保障措施

（一）加強組織領導

本市公立醫院改革在市醫改領導小組的總體領導下組織實施。由市醫改辦牽頭，負責公立醫院改革工作的綜合協調、推進實施。市發展改革委（市物價局）、市衛生局、市財政局、市人力資源社會保障局（市醫保辦）、市編辦、市食品藥品監管局、申康醫院發展中心等相關部門和單位按照各自職責分工，落實具體工作。各區縣政府按照上述模式，建立相應的組織架構。各辦醫主體、各公立醫院要精心組織實施，嚴格落實公立醫院改革措施。

（二）強化考核評估

將公立醫院改革的重點工作分解至各區縣、各部門、各單位，定期開展督查；抓好改革推進的考核評估，市政府將公立醫院改革工作納入對市有關部門和各區縣政府的考核體系，推動各項改革任務的有效落實。

（三）加強宣傳引導

制定切實可行的宣傳方案，廣泛宣傳改革的目標、任務和主要措施，積極引導社會的合理預期，讓居民理解和支持改革。加強公立醫院改革的政策培訓，讓醫療機構和醫務人員主動參與改革。及時總結、宣傳改革經驗，為深化改革營造良好的輿論環境和氛圍。

附件：1.上海市進一步深化公立醫院體制機制改革三年行動計劃（2013年-2015年）任務分工表

2.2013年區縣公立醫院改革工作績效考核內容

上海市進一步深化公立醫院體制機制改革三年行動計劃（2013年-2015年）任務分工表

2013年區縣公立醫院改革工作績效考核內容