滬府發〔2006〕34號
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
現將《關于本市貫徹〈國務院關于發展城市社區衛生服 務的指導意見〉的實施意見》印發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府
二○○六年八月二十六日
關于本市貫徹《國務院關于發展城市社區衛生服務的指導意見》的實施意見
社區衛生服務是醫療衛生服務體系的基礎性環節。發展社區衛生服務，對優化衛生資源配置，深化“三醫聯動”改革，解決群眾關心的就醫問題，具有十分重要的意義。現就本市貫徹《國務院關于發展城市社區衛生服務的指導意見》（國發〔2006〕10號）提出如下實施意見：
一、發展社區衛生服務的指導思想、基本原則和工作目標
（一）指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，強化政府的公共服務和社會管理職能，堅持為人民健康服務的方向，把發展社區衛生服務作為推進衛生改革和發展的切入點和重中之重，著力完善體制機制，有效解決群眾關心的“看病貴、看病難”。
（二）基本原則
——確保公益。堅持把社會效益放在首位，轉換運行機制和服務模式，注重提高社區衛生服務的公益性、可及性。
——政府主導。強化市和區縣兩級政府的責任，發揮區縣政府發展社區衛生服務的主體作用，把政府衛生投入的重點、工作的重點轉向基層。
——保障基本。社區衛生服務水平要和經濟社會發展水平相適應，滿足廣大群眾最基本的醫療衛生服務需求。
——整合資源。充分利用現有醫療衛生資源，進一步發揮社區衛生服務中心在公共衛生服務和基本醫療服務中的“網底”作用以及社區建設中的基礎性作用。
（三）工作目標
經過2－3年的努力，通過深化“三醫聯動”綜合改革，初步形成機構布局合理、服務模式規范、運行機制科學、政府投入保障、醫保預付管理、患者就醫下沉、考核監督強化的社區衛生服務體系，不斷完善農村合作醫療，提高基本醫療保障水平。2006年，全面推進社區衛生服務的改革和發展，穩步推進綜合改革試點工作，以區為單位的改革試點擴大到提出申請并經市政府批準的中心城區和近郊區。2007年，推廣到所有中心城區和郊區。2010年前，全市形成比較完善的社區衛生服務體系，為群眾提供安全、有效、便捷、經濟的公共衛生服務和基本醫療服務。
具體目標是：
——降低醫療費用。通過實施綜合配套措施，使社區衛生服務中心的醫療費用明顯下降，并保持在比較低廉的水平，切實減輕群眾醫療費用負擔。
——提高診療水平。促進醫療資源縱向整合和雙向轉診，大力提高社區衛生服務中心醫務人員的業務素質，使群眾在社區可以獲得優質、滿意的公共衛生和基本醫療服務。
——規范服務功能。明確社區衛生服務的范圍和標準，加強對城區和郊區的分類指導，以預防保健等公共衛生服務和一般常見病、多發病、診斷明確的慢性病等基本醫療服務為基礎，強化社區衛生服務中心的綜合服務功能。
——加強監督管理。切實加強對社區衛生服務的管理，轉換運行機制，建立新型分配激勵機制和有效的考核監督機制，確保社區衛生服務的公益性質，提高社區衛生服務效率。
二、進一步發展社區衛生服務的主要措施
（一）切實降低社區衛生服務中心的醫療費用
1、減免門診診查費。在社區衛生服務中心就診的市民可享受減免門診診查費個人自負部分的優惠，醫保對象發生的減免費用由醫保基金承擔，其余市民由市、區縣兩級財政按1∶1比例分擔。凡與社區衛生服務中心簽訂約定服務的對象，經社區衛生服務中心定向轉診至二、三級醫院的，有關醫院建立接收轉診的服務“綠色通道”，并由接受轉診的醫院給予門急診診查費個人自負部分減半的優惠。
2、規范服務降低費用。社區衛生服務中心實施合理檢查、合理治療、合理用藥，從機制上轉變趨利性醫療行為，認真執行部分檢查、檢驗項目結果互認制度，減輕群眾的醫藥費用負擔。
3、規范和控制醫療服務收費價格。結合規范醫療服務收費行為，編制新版《上海市醫療服務價格匯編》，根據社區衛生服務中心的功能定位，抓緊出臺《上海市社區衛生服務中心基本診療項目和收費標準匯編》，使社區衛生服務中心保持比較低廉的收費水平。
4、降低社區的藥品零售價格。依托市藥品集中招標采購專業化信息平臺，按照醫療機構藥品集中招標采購管理辦法的要求，推進以區縣為單位組織醫療機構實行藥品聯合采購，加強對中標藥品合同簽訂、履行、及時回款等環節的監管。在不突破物價部門公布的藥品最高零售價的前提下，以藥品實際購進價為基礎，按規定的差率制定藥品零售價格。在采取相關配套措施的基礎上，社區衛生服務中心要壓縮藥品實際購銷差率，逐步將藥品加價率控制在15％以內，進一步降低虛高藥價。積極推廣臨床療效好的廉價藥品的使用。
（二）切實提高社區衛生服務中心的診療水平
1、推進醫療資源縱向整合。加強三、二級醫院和社區衛生服務中心對應的人才和技術支持，提高社區衛生服務中心的診療水平。市衛生部門和申康醫院發展中心要統籌指導醫療資源的縱向整合，出臺相關措施，有組織地推進三級醫院與區縣的對口支援關系，特別是加強對郊區二級醫院、社區衛生服務中心的支持。
推動建立上級醫院和社區衛生服務中心雙向轉診制度，合理分流病人，力爭一般常見病、多發病在區域內得到解決。三、二級醫院醫務人員晉升高級職稱前，經全科崗位培訓后，必須到社區團隊或郊區服務半年。
2、加強全科醫師隊伍建設。醫學院校要設立全科醫學專業，
并加強醫學生的全科醫學基本理論教育和技能培養。三級醫院要充分發揮醫學教育的優勢，切實承擔全科醫師規范化培養任務。加大全科醫師崗位培訓工作力度，進一步提高社區臨床醫生中的全科醫師比例，2006年完成所有社區臨床醫生的全科醫學崗位培訓。鼓勵三、二級醫院的醫生轉崗到社區衛生服務中心工作，社區衛生服務中心可根據需要返聘70歲以下的三、二級醫院退休醫生，轉崗和返聘的醫務人員都要經過全科醫學崗位培訓。制定加快全科醫師培養的鼓勵政策，政府對全科醫師培訓給予補貼。
3、加強社區公共衛生人才和鄉村醫生培養。制定和實施社
區公共衛生醫師、護士崗位培訓計劃，提高社區衛生服務人員工作水平。以鄉村醫生學歷教育為基礎，加強鄉村醫生定向培養和業務培訓，不斷提高鄉村醫生技術水平。
4、吸引適宜醫學人才到郊區農村工作。郊區各區縣府要落
實有關政策，采取有效措施，吸引適宜醫學人才到郊區農村工作，改善郊區社區衛生服務人員和鄉村醫生隊伍結構，逐步提高社區衛生服務人員的收入水平，并將鄉村醫生納入“鎮保”或其它基本社會保障制度。
（三）切實規范社區衛生服務的功能和標準
1、明確社區衛生服務的功能。社區衛生服務中心是為社區人群和各類場所提供綜合衛生服務的機構，主要功能包括一般常見病、多發病、診斷明確的慢性病的診療服務和健康教育、預防、保健、康復、計劃生育技術服務等“六位一體”綜合服務。
2、規范社區衛生服務機構設置標準。社區衛生服務中心原
則上按照街道（鄉鎮）所轄范圍規劃設置，根據社區地域、服務半徑和人口分布狀況可合理設置中心或分中心。人口遷入地區，每新增5-10萬居住人口，由政府按標準增設1所社區衛生服務中心。合理配置社區衛生服務站點，原則上城區按3－5個居委會的地域或1－2萬人口設立1個服務站點。郊區每個中心村設置1個衛生室，人口規模較大或偏遠地區的一般村，可保留村衛生室。隨著“三個集中”的推進，同步調整行政村衛生室的設置。
2006年完成300所中心村（村）衛生室標準化建設的市政府實事項目，到2008年完成與城鄉規劃體系相銜接的中心村（村）衛生室標準化建設。新建和改建居民區的社區衛生服務設施，要與居民住宅同步規劃、同步建設、同步投入使用。按照平等、競爭、擇優的原則，鼓勵社會力量參與發展社區衛生服務，作為政府舉辦的社區衛生服務機構的補充。
3、規范社區衛生服務中心的內部機構設置。社區衛生服務
中心門診設置以全科門診為主，不設專家門診和聯合病房，除郊區社區衛生服務中心保留一級大科和部分留觀床位外，其余床位要納入區域衛生規劃床位分類管理統籌考慮。
4、規范社區衛生服務范圍和標準。加強預防保健等公共衛生服務經費使用管理，用于明確的社區預防保健等公共衛生服務項目，并逐步過渡到以常住人口為基數核撥人均預防保健等公共衛生服務經費。2006年，各區縣人均預防保健等公共衛生服務經費不低于30元，到2008年不低于40元。年內出臺社區衛生服務中心基本診療、基本藥品、基本醫療服務設施標準，推進適宜技術的應用，提供質優、價廉的醫療服務。
5、推廣社區衛生全科團隊服務模式。2006年，在城區社區衛生服務中心全面實行全科團隊服務，郊區有條件的地區試點開展全科團隊服務，并納入鎮、村衛生機構一體化管理。提高居民家庭健康檔案的建檔率和利用率，促進健康檔案動態管理和信息資源共享。以居住地管理為基礎，本市60歲以上老年人和預防保健管理對象健康檔案的建檔率2006年達到90％以上；以戶為單位的健康檔案建檔率2007年達到90％以上，逐步做到全覆蓋。
6、充分發揮中醫藥的特色和優勢，在社區推廣應用中醫藥適宜技術，提供便捷、有效、價廉的中醫藥服務。
（四）切實加強社區衛生服務管理和改革
1、加強社區衛生服務管理和改革。結合深化三醫聯動綜合改革，各區縣要加快推進社區衛生服務的改革和發展，確保政府投入，完善內部管理機制，轉換社區衛生服務模式，推進全科服務團隊建設，試行患者約定服務和雙向轉診，減輕病人醫療費用負擔。
2、逐步推進社區衛生服務中心收支兩條線管理。規范和加強社區衛生服務中心的收支管理，建立與收支兩條線管理相適應的績效考核機制。積極探索全面預算管理，加強成本控制，試行按項目實施成本核算，減少浪費，降低運行成本。
3、完善醫保管理制度。圍繞綜合改革，實行醫保總額預付，要科學確定醫保基金預付額度，醫保總額要與社區衛生服務中心提供服務量的合理增減相匹配。加快完善細化醫保契約化管理內容，加強以服務質量、醫療費用等為主要內容的醫保監控管理。
4、改革社區衛生服務中心的收入分配機制。合理確定社區衛生服務中心的可分配總量，切斷醫務人員收入與藥品、檢查收入之間的直接聯系，建立與服務工作數量、質量和群眾滿意度等掛鉤的分配制度。逐步建立科學合理的醫務人員收入增長機制，確保醫務人員收入不低于區域內同類型事業單位職工平均收入水平。
5、完善社區衛生服務的考核監督機制。強化行業監管和質量控制，嚴格社區衛生服務準入管理，加強對醫療檢查、治療、用藥的日常監管和監督執法。加強社區衛生服務中心藥品和醫用器械的質量監督管理，規范采購行為。成立由街道（鄉鎮）領導、社區衛生服務中心管理人員、社區居民代表組成的社區衛生服務管理委員會，加強社區衛生服務的民主管理。發揮社會輿論的監督作用，完善舉報制度，形成良好的外部監督機制。
三、進一步發展本市社區衛生服務的保障措施
（一）加強對社區衛生服務工作的領導
發展社區衛生服務，是政府履行社會管理和公共服務職能的一項重要內容。市政府成立由分管副市長牽頭的發展社區衛生服務工作聯席會議，研究制定社區衛生服務發展規劃和重大政策措施，研究解決工作中的重大問題，加強對社區衛生工作的檢查指導。區縣政府是發展社區衛生服務的責任主體，要相應成立由區縣分管領導牽頭的聯席會議或領導小組，結合實際，加強調查研究和統籌協調，發展本地區社區衛生服務。
（二）加大對社區衛生服務的經費投入
各級政府要加大對社區衛生服務的投入。市財政要根據市政府確定的相關項目，對經濟困難區縣通過轉移支付給予補助。各區縣、鄉鎮政府要按照分級管理體制和公共財政的要求，進一步調整、優化財政支出結構，對符合區域衛生規劃并經規定程序審批的社區衛生服務中心基本建設、必需的醫療服務設備、社區公共衛生服務經費予以保障，確保社區衛生服務中心正常運行。
（三）落實有關部門在發展社區衛生服務中的職責
衛生部門負責制訂社區衛生服務發展規劃，制訂社區衛生服務準入標準、服務項目和管理規范，合理確定預防保健等公共衛生服務經費的項目和服務成本，出臺三、二級醫院從人力資源、技術能力等方面支持社區衛生服務的方案，推進雙向轉診，組織開展社區衛生服務從業人員崗位培訓和繼續教育，加強行業監督管理。
發展改革（物價）部門負責將社區衛生服務發展納入國民經濟和社會發展規劃，根據需要優先安排社區衛生服務中心基本建設投資，統籌協調“醫療、醫保、醫藥”在社區的聯動改革，加強社區衛生服務收費和藥品價格管理，研究促進基本醫療服務重心下沉的綜合政策措施。
財政部門負責制訂社區衛生服務的財政補助政策及財務收支管理辦法。
醫保部門負責制訂推動社區衛生服務的醫保預付制度，加強契約化管理，制訂醫保基金向社區傾斜，引導參保人員下沉社區、引導醫療資源縱向整合和提高醫保基金使用效率的有關政策。
藥品監管部門負責社區衛生服務所需藥品和醫療器械的質量監督管理。
建設（規劃）部門負責按照國家和本市的有關標準，將社區衛生服務設施納入社區公共服務設施規劃，切實落實社區衛生服務中心（站）的業務用房，并依法加強監督。
教育部門負責全科醫學和社區護理的學科教育，加快培養社區衛生服務人才，將社區衛生服務技能作為醫學教育的重要內容。
人事部門負責完善全科醫師、社區護士等衛生技術人員的任職資格制度，制定吸引優秀衛生人才進社區和促進社區衛生服務人才流動的有關政策。
人口計生部門負責社區計劃生育技術服務的監督和管理。
民政部門負責完善城市醫療救助制度在社區衛生服務中的具體辦法。
各級政府要充分認識發展社區衛生服務的重要意義，認真貫徹落實各項政策措施，加強統籌協調，研究解決工作中的重大問題，切實加強社區衛生服務，推動社區衛生服務持續健康發展。