??滬府發〔2003〕75號
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
??現將《關于進一步加強城市規劃管理、實施〈上海市城市總體規劃（1999年-2020年）〉的綱要》印發給你們，請認真貫徹執行。
??二○○三年十二月二十四日
??關于進一步加強城市規劃管理、實施《上海市城市總體規劃（1999年-2020年）》的綱要
??2001年5月國務院正式批復并原則同意《上海市城市總體規劃（1999年-2020年）》（以下簡稱“城市總體規劃”），明確提出要把上海建設成為現代化國際大都市和國際經濟、金融、貿易、航運中心之一。認真實施城市總體規劃，是當前及今后較長時期內上海城市建設和城市發展的重要任務。為進一步明確實施的重點和步驟，不斷完善城市規劃體系、規劃管理體制，加強城市規劃管理及法制建設,特制定本綱要。
??一、提高認識，明確城市總體規劃實施的指導思想和基本原則
??(一)充分認識實施好城市總體規劃的重要意義
??城市總體規劃明確了上海的城市性質、戰略目標、發展方向，描繪了未來近20年上海城市發展的藍圖，是指導上海城市建設和經濟社會發展的總綱。實施好城市總體規劃，對于加快建設現代化國際大都市和國際經濟、金融、貿易、航運中心之一，具有非常重要的意義。
??(二)實施城市總體規劃的指導思想和基本原則
??1、指導思想
??樹立全面發展、協調發展和可持續發展的科學發展觀，全面實施“科教興市”戰略，認真貫徹“科技是第一生產力、人才是第一資源”思想，加快建立與國際大都市相適應的新型產業體系、以“三港兩網”為骨架的現代化城市基礎設施體系、以促進人的全面發展為中心的社會事業體系、與知識經濟相適應的城市創新體系，整體推進國際化、市場化、信息化、法治化，在大力提升企業核心競爭力、國有經濟主導競爭力、區域經濟整體競爭力和城市綜合競爭力的基礎上提升國際競爭力，堅持開創性、堅韌性、操作性的有機統一，以舉辦一屆出色的世博會為動力，推動城市能級提升和布局調整，繼續加快浦東功能開發，加快推進現代化國際大都市和“四個中心”建設。
??2、基本原則
??——堅持全面發展，促進經濟社會發展相協調。在加快經濟發展的同時，必須加強社會事業發展規劃，大力發展科技、教育、文化、衛生、體育等社會事業，堅持以人為本，促進經濟、社會和人的全面發展。
??——堅持區域協調發展，促進城郊一體化和長江三角洲地區聯動發展。立足于6340平方公里市域,統籌安排人口布局、產業布局、城鎮布局和重大基礎設施建設；中心城區堅持“雙增雙減”，增加綠化、增加公共空間，減少容積率、減少建筑總量；郊區積極推行“三個集中”，加快工業向園區集中、人口向城鎮集中、土地向規模經營集中。積極推進長江三角洲城市群的聯動發展，加強上海的交通網絡、產業布局、能源建設和環境保護與長江三角洲的銜接和聯系。
??——堅持可持續發展，促進經濟、社會發展和人口、資源、環境相協調。始終把改善環境擺在城市規劃和城市建設的突出位置，高標準、嚴要求，在產業布局、城鎮發展、土地開發和基礎設施建設的各個方面，加大環境保護和土地等資源有效利用的力度，使城市發展和資源、環境容量相適應，促進人與自然的和諧發展。
??——堅持保護與開發并重，弘揚城市的歷史文化。把歷史文化風貌區和優秀歷史建筑的保護作為城市規劃工作的重要組成部分和當前規劃工作的重中之重，按照“全面規劃、整體保護、積極利用、依法嚴管”的原則，完善保護規劃，健全保護法規，嚴格保護制度，在舊區改造和城市新一輪發展中，既創造時代精品，又延續城市的歷史文脈。
??——堅持體制創新與依法管理相結合，不斷完善特大城市規劃管理體制。按照“兩級政府、兩級管理”的要求，完善城市規劃體系和規劃管理體制，加強規劃法規建設和依法管理，強化社會監督，鼓勵公眾參與；把上海城市規劃管理全面納入法治化軌道。
??二、優化人口布局
??(一)加強人口綜合調控。人口增長要與經濟、社會發展需要和資源、環境容量相適應，充分考慮城郊一體化進程加快、長江三角洲城市群聯動發展、交通體系不斷完善和人口綜合調控等因素對人口增長的影響，按照2020年全市總人口2000萬左右規模，統籌安排城市規劃。嚴格控制戶籍人口增長，合理調控非戶籍常住人口規模，加強流動人口管理。
??(二)嚴格控制中心城區人口數量，加快中心城區人口向郊區疏解。2010年,中心城區常住人口力爭控制在850萬左右；2010年至2020年,進一步加大人口控制力度。
??(三)加大郊區城鎮吸引力度，促進郊區城鎮人口集聚。創造良好的居住、交通、生態環境和就業機會，吸引人口向郊區城鎮集聚，促使人口在市域范圍內合理布局。
??三、優化城鎮布局
??（一)完善市域城鎮體系。市域城鎮體系由中心城、新城、中心鎮和一般鎮組成。中心城區規劃要精心設計、力求完善，充分體現國際化大都市的繁榮繁華，并不斷增強輻射和服務功能。郊區城鎮要高起點、高標準規劃，促進組團式發展，注重城鎮特色和風格，形成布局合理、層次分明、功能完善、有序發展的市域城鎮體系，充分發揮郊區城鎮在人口集中、產業集聚、土地集約利用中的重要作用。切實防止中心城區蔓延式發展和郊區沿交通線無序開發。
??(二)集中力量建設新城。突出重點、有序推進，加快郊區基礎設施和環境建設，依托大交通和大產業支撐，規劃建設若干個城市功能完善、產業結構合理、人口規模在30萬以上的新城，充分發揮規模效益。
??(三)穩步發展中心鎮和一般鎮。依托工業園區、高速公路節點和軌道交通站點，充分利用各城鎮的歷史基礎和發展優勢，集中建設一批相對獨立、各具特色的小城鎮。
??(四)加快歸并農村自然村落和居民點。加強農村居民點規劃與管理，積極調整規模小、布局散、占地多、環境差的農村自然村落，加快推進居民點歸并，大幅度減少農村居民點數量。
??四、優化產業布局
??(一)加快全市產業布局調整。堅持“三、二、一”產業發展方針，繼續鞏固二、三產業共同推動經濟增長的格局，增強產業的國際競爭力。中心城區進一步完善和強化金融、商貿、信息、管理等功能，大力發展現代服務業，適度發展無污染、高附加值都市型工業，加快老工業區改造和升級；郊區進一步加快推進重大產業基地和工業園區建設，重點發展高新技術產業和現代制造業，積極發展現代化都市型農業。各區（縣）要根據自身功能定位和發展優勢，發展各具特色的產業，形成錯位競爭、協調發展的新格局。
??(二)加快推進重大產業基地、國家級和市級工業園區建設。集中力量建設微電子產業基地、國際汽車城、上海化工區、精品鋼鐵產業基地、臨港新城產業基地和上海船舶產業基地。繼續推進“1＋3＋9”國家級、市級工業園區建設。充分發揮高新技術對產業發展的帶動作用，加強軟件、生物醫藥等高新技術產業及研發創新基地建設，推動上海產業層次的提高。進一步改善投資環境，提高服務水平，加強產業集聚，形成具有國際競爭力的產業鏈和產業集群。
??(三)整合鄉鎮工業區,歸并鄉鎮零星工業點。結合鄉鎮行政區劃調整，逐步歸并鄉鎮及鄉鎮以下的工業區及零星工業點，進一步提高工業布局的集約化水平和規模效益。
??五、加強城市環境建設
??（一)優化城市生態布局。根據人與自然和諧發展的要求，加大生態環境建設的力度，形成市域范圍內城市建設用地、農業用地、生態綠地與林地各約占三分之一的格局。
??（二)嚴格控制中心城區的開發建設容量。根據“雙增雙減”的要求，中心城區住宅和商業辦公新開發地塊的凈容積率分別按照低于2.5和4的標準進行控制，并根據不同的功能、景觀、環境、風貌等條件，劃分不同等級的開發強度分區，在控制性編制單元規劃中采取不同的控制標準和管理辦法。
??(三)加強城市生態景觀建設。繼續推進中心城區大型公共綠地和郊區大型片林建設，構筑“環、楔、廊、園、林”綠化系統。2010年城市綠化覆蓋率達到40％左右，全市森林覆蓋率達到25％左右。加強黃浦江、蘇州河兩岸和延安路沿線的景觀設計，建設生態景觀走廊。結合綠化及公共空間規劃，加強城市雕塑建設，提升公共環境藝術的水平。
??(四)加快黃浦江兩岸綜合開發。按照“百年大計、世紀精品”的要求，切實加強黃浦江兩岸規劃和土地管理，堅持高起點規劃、高水平開發，把黃浦江兩岸建設成為世界級的水景岸線。近期重點開發楊浦大橋與南浦大橋之間的黃浦江兩岸地區；高起點、高標準、高質量編制好世博會場址地區規劃，建設好世博園區，為舉辦一屆最成功、最精彩、最難忘的世博會創造條件；加快編制南、北延伸段控制性詳細規劃，加強規劃和土地控制，根據條件逐步開發。
??(五)把崇明建成生態島。按照將崇明作為21世紀上海可持續發展重要戰略空間的要求，高起點編制崇明發展規劃，處理好生態保護與開發建設的關系，加大崇明環境建設力度，把崇明建設成為具有國際先進水平的現代化綜合生態島，崇明東灘自然保護區建設成為國家級自然保護區。
??(六)加大環境保護力度。加快中心城區和郊區城鎮污水收集管網和污水處理設施建設，污水處理率達到70％以上。加快清潔能源替代，控制煤炭消費，鼓勵使用天然氣、電力等清潔能源，嚴格控制和治理機動車尾氣和揚塵污染，空氣質量指數二級和優于二級天數占全年比例達到90％左右。以減量化、資源化、無害化為重點，全面提高固體廢物收集、利用和處置水平。
??六、加強城市基礎設施建設
??(一)以“三港兩網”為重點，加快推進樞紐型、功能性、網絡化基礎設施建設。加快推進深水港、航空港、信息港和陸上交通網、內河航道網建設。積極推進與長江三角洲地區互聯互通的交通通道建設，加快構筑長江三角洲城際快速交通網絡。
??(二)加快城市現代化綜合交通體系建設，提高交通管理的現代化水平。堅持公共交通優先原則，大力發展大容量軌道交通，力爭到2010年建成軌道交通基本網絡；完善中心城區路網結構，建成中環線，改造內環線，加快建設新的越江工程，疏通“瓶頸”路段，擴大中心城區交通容量。結合對外交通和軌道交通站點建設，加快建設大型換乘樞紐和社會停車場。積極運用信息化手段和現代化的管理方式，推進交通管理現代化。
??(三)加強能源建設，優化能源布局。堅持市內電源建設與市外電源布點同步、控制煤機總量與加快燃機建設同步的原則。2010年前,基本形成以五大市內發電基地為主、兩大市外發電基地和若干個其它市外來電為輔的電源布局。加快天然氣管網建設和中心城區燃氣管網改造，積極推廣使用天然氣。
??(四)建立符合特大型城市特點的綜合減災體系。根據城市可能遭受的不同災害特點，建立和完善災害事故緊急處置指揮、保障、防范體系。加強城市地下空間規劃，合理利用地下空間資源。
??七、加快社會事業發展
??(一)基本建立以促進人的全面發展為中心的社會事業體系。大力發展各項社會事業，滿足人民群眾日益增長的精神文化需要，不斷提高市民的思想道德素質、科學文化素質和健康素質，不斷提高城市文明程度。
??(二)加大功能性社會事業設施建設力度。瞄準世界先進水平，加快建設一批國際一流的教育、文化、衛生、體育設施。完成“2＋2＋X”高校布局結構調整，構筑以復旦大學為核心的楊浦知識創新區，建設以上海交通大學為重點的閔行紫竹科學園區以及松江大學園區、南匯科教園區，做精、做強若干所重點特色高校。建成公共衛生中心和一批現代化綜合醫院，建設上海市國際醫學園區。
??(三)加快普及型群眾性社會事業設施建設。立足于滿足人民群眾文化、娛樂、休閑、健身的實際需要，建設一批博物館、社區文化活動中心、社區衛生服務設施、社區公共體育設施和科普教育基地等普及型社會設施。
??八、加強城市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護
??(一)建立最嚴格的歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護制度。把歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護作為當前城市規劃管理工作的重中之重，嚴格執行《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》，進一步完善保護規劃，健全保護法規，探索保護機制，把上海的歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護提高到一個新的水平。
??(二)進一步擴大保護范圍。加強對中心城區12個歷史文化風貌區和398處優秀歷史建筑、郊區歷史文化名鎮和有歷史特色村鎮的保護。對歷史文化風貌保護區，要更加注重區域整體風貌的保持和延續；對優秀歷史建筑，要在單體建筑保護的同時，更加注重成片、成街坊保護。加強普查，進一步將有歷史文化價值的風貌區和建筑列入保護范圍。對市域范圍內建筑較有特色、結構較好、具有一定保護價值的各類建筑，予以妥善保護。
??（三)嚴格控制歷史文化風貌區、歷史文化名鎮以及優秀歷史建筑保護范圍之內及其周邊地區的開發。歷史風貌區范圍內的建設項目要統一審批。要保護并逐步恢復風貌區特色。新建、改建建筑物必須與歷史文化風貌區、優秀歷史建筑相協調,不得破壞原有風貌。同時,加強風貌區和優秀歷史建筑周邊的環境景觀建設。
??九、建立科學、完整的城市規劃體系
??（一)完善城市規劃體系。堅持科學性與可操作性相統一的原則，建立覆蓋全市、層次清晰、目標明確、管理有序的城市規劃體系。城市規劃要增強前瞻性，注重與經濟社會發展規劃的協調，充分發揮城市規劃在城市建設和經濟社會發展中的引導和調控作用。
??（二)增強城市總體規劃的戰略地位。城市總體規劃重點是確定城市發展的總體戰略目標、發展結構、發展重點以及發展策略，是其以下各層次規劃和各專業規劃編制的依據，指導全市各地區、各部門的建設和發展。上海市土地利用總體規劃要與城市總體規劃相協調，統籌安排、合理利用土地資源。
??（三)根據城市總體規劃的要求，加快編制中心城區分區規劃、控制性編制單元規劃和控制性詳細規劃。
??分區規劃：以城市總體規劃為依據，確定中心城建設和開發強度分區，合理分解人口總量與建設總量，保證城市整體發展結構、城市用地總體布局等全局性目標的貫徹和落實。
??控制性編制單元規劃：依據分區規劃確定的規劃原則，結合行政單元、市政社會服務設施網絡，合理劃分規劃單元，把控制性編制單元規劃作為城市總體規劃落實的重要環節和城市規劃管理的重要依據。按照編制單元進一步分解人口與建筑的控制總量，確定土地使用性質、建筑總量、建筑密度和高度、公共綠地、地下空間利用、主要市政基礎設施和公用設施等內容，作為編制控制性詳細規劃的強制性要求，以及城市設計、規劃策略等的指導性原則，指導控制性詳細規劃的編制。
??控制性詳細規劃：依據控制性編制單元規劃所明確的強制性控制要求和指導性原則，對編制單元內的土地使用強度、空間環境、市政基礎設施、公共服務設施等作出具體的控制性規定，為建設項目提供管理依據。
??（四)根據城市總體規劃的要求，加快編制郊區區（縣）域總體規劃、新城和中心鎮總體規劃、新城控制性編制單元規劃、新城和中心鎮控制性詳細規劃。
??郊區區（縣）域總體規劃：以城市總體規劃為依據，確定區（縣）域范圍內的人口、城鎮和產業發展布局、發展重點以及重大基礎設施的發展導向，明確新城與中心鎮的人口總量、建設總量和環境容量，為區域建設制定空間發展的原則和戰略目標。
??新城、中心鎮總體規劃：依據總體規劃和區（縣）域總體規劃，明確城鎮空間發展格局、用地布局結構及相關指標。
??新城控制性編制單元規劃：新城應依據其總體規劃制定控制性編制單元規劃，其編制原則、內容及要求與中心城區的控制性編制單元規劃一致。
??新城和中心鎮控制性詳細規劃：新城控制性詳細規劃以控制性編制單元規劃所確定的強制性要求和指導性原則為依據；中心鎮控制性詳細規劃以其總體規劃所確定的目標、原則、布局結構為依據，對土地使用強度、空間環境、市政基礎設施、公共服務設施等作出具體的控制性規定，為建設項目提供管理依據。
??（五)強化各專業系統規劃的編制。各專業管理部門要以城市總體規劃為依據，全面編制或修改各專業系統規劃。各專業系統規劃要從中心城區向郊區延伸，實現市域范圍的全覆蓋。
??（六)加強城市設計和規劃環境影響評價工作。城市設計要貫穿于城市規劃編制的各個階段，強化城市設計在優化城市空間布局、塑造城市風貌特色、提升公共環境品質、創造宜人活動空間等方面的作用。歷史文化風貌區和優秀歷史建筑協調區，黃浦江和蘇州河兩岸、延安路沿線等景觀走廊，中央商務區、重要的商業區及市級主要公共活動中心，必須加強城市設計。認真貫徹《中華人民共和國環境影響評價法》，嚴格執行規劃環境影響評價制度。
??十、進一步完善城市規劃管理體制
??（一)理順市與區（縣）規劃管理職責與分工。按照規劃決策、執行、監督分離和規劃編制、審批、執法分開原則，合理界定市、區（縣）兩級政府在規劃管理中的職責分工，建立符合上海特大城市特點和現代化國際大都市發展要求的城市規劃管理體制。
??（二)加強市規劃管理部門組織規劃編制與規劃實施監督的職能。市規劃管理部門組織編制城市總體規劃、中心城分區規劃、中心城控制性編制單元規劃，會同區（縣）政府組織編制區（縣）域總體規劃、新城總體規劃、國家級產業園區總體規劃等，組織編制歷史文化風貌區、自然保護區等特定區域規劃；負責審批區（縣）政府組織編制的中心城控制性詳細規劃、新城控制性詳細規劃、國家級產業園區控制性詳細規劃、中心鎮總體規劃等。市規劃管理部門要加強對區（縣）政府規劃管理工作的指導，加大規劃實施監督的力度。
??（三)明確市、區（縣）政府對建設項目規劃管理的職責分工。堅持建設項目管理重心下移，除涉及全市性、系統性、跨區域以及具特殊性的建設項目由市規劃管理部門審批外，其它建設項目的規劃審批原則上由項目所在的區（縣）政府負責。區（縣）政府必須嚴格按照已批準的規劃組織實施。
??（四)充實和完善市規劃委員會的決策職能。市規劃委員會代表市政府，對影響全局的重要地區規劃、重大項目規劃、重要規劃調整及規劃政策制定等行使決策權。建立健全市規劃委員會的專家咨詢機制，重要規劃由專家咨詢委員會先行審議，以提高規劃決策的科學性和民主性。
??十一、建立政府調控與市場運作相結合的土地開發機制
??（一)加強政府對土地一級市場的宏觀調控。建立科學、合理、有效的土地開發機制，是城市空間有序發展、城市規劃有效實施的根本保證和必要前提。要進一步加強土地管理與城市規劃管理的協同，在城市總體規劃和土地利用總體規劃的指導下，編制好土地利用年度計劃，控制好土地供應的規模與布局，將全市各類土地使用都納入到規劃和計劃中來，確保城市開發和建設在規劃確定的范圍之內。堅持“政府調控、市場供應、規范運作、依法管理”的原則，進一步完善國有土地使用權公開出讓制度。經營性土地出讓全部實行公開招投標制，嚴禁采用協議或邀請招標方式。“生地出讓”逐步向“熟地出讓”轉變。在土地出讓前，必須完成規劃編制及審批程序，切實加強對土地開發的規劃控制。
??（二)加快建立土地收購儲備機制，加強舊區改造綜合平衡。建立土地收購儲備機制，是控制中心城區開發建設容量的有效手段。要通過市、區聯手，加強對舊區改造土地的收購儲備，打破“就地平衡”，形成土地開發的規模效應、整體效應、協同效應，在較大范圍內對舊區改造項目的土地開發收益進行綜合平衡，降低舊區改造地塊的開發強度。
??十二、加強城市規劃管理的法制建設
??（一)不斷健全城市規劃法規體系。加強城市規劃法制工作，增強城市規劃的法律地位。嚴格執行《上海市城市規劃條例》和《上海市城市規劃管理技術規定》，根據社會主義市場經濟體制發展的總體要求，針對上海新一輪發展中出現的新情況、新問題，適應上海特大城市規劃管理的特點，不斷完善城市規劃的地方性法規和政府規章。
??（二)進一步完善城市規劃執法監督體系。嚴格執行各層次規劃，切實維護城市規劃的權威性、嚴肅性。增強市規劃管理部門的行政監督職能，完善城市規劃管理備案制度，推行規劃行政責任追究制，強化對建設項目審批及實施的后期監管。城市規劃管理工作要主動接受同級人大及其常委會的檢查和監督，重要地區和重大項目的規劃方案要主動聽取同級人大常委會的意見，同時，也要向同級政協通報城市規劃與管理的情況。
??城市規劃的審批必須嚴格執行有關法律、法規規定的程序,任何單位和個人不得擅自調整已經批準的各層次規劃的強制性內容。規劃調整必須嚴格按照法定程序進行，并將調整的內容納入規劃之中，報規劃原批準機關審定。
??未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證進行建設的，由市或者區縣規劃管理部門責令停止施工，限期拆除；不能拆除的，沒收違法建筑物、構筑物和其他設施；不能沒收實物的，按市場價沒收違法所得；拆除或者沒收后仍未完全消除影響的，依法處以罰款。
??市或者區、縣規劃管理部門不依法履行監督職責或者監督不力的，由其上級主管部門或者監察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
??（三)逐步建立城市規劃公眾參與機制。通過多種載體，積極推動社會公眾參與城市規劃的編制和實施過程；建立規劃公示制度，經法定程序批準的規劃方案要依法向社會公布，讓公眾享有城市規劃的知情權；發揮社會公眾對城市規劃實施的監督作用，建立對違反城市規劃行為的舉報制度和信息反饋機制。
??十三、增強城市規劃管理的能力
??（一)建設高素質的城市規劃專業人才隊伍。積極培養、引進城市規劃專業人才，盡快建立具有全局觀念和創新意識、業務素質強、政治素質過硬的高素質的規劃師和規劃管理人員隊伍。加強人才培訓和崗位競爭；建立人才激勵機制，創造各類人才脫穎而出的良好環境，充分發揮各類人才的積極性。要借鑒國內外的先進規劃經驗，完善規劃國際方案征集和招投標機制，創新規劃理念，超前研究上海城市發展中的重大問題，不斷提高城市規劃編制的質量。
??（二)加快城市規劃信息化管理網絡建設。以城市地理信息系統和規劃系統政務網（內網）為信息化管理平臺，逐步實行建設項目電子報建，建立規劃許可審批網上登錄制度，形成上下溝通、實時跟蹤、及時反饋、快速處理的信息化管理網絡。充分利用信息技術手段，提高城市規劃的管理水平。
??（三)確保市和區（縣）兩級政府對城市規劃的財政投入。市和區(縣)兩級政府要把城市規劃編制和管理經費納入公共財政預算，切實予以保證。
??各級政府、各部門一定要站在全局高度，充分認識加強城市規劃管理工作在上海新一輪發展中的重要意義，按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟和社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，正確處理好局部與整體、近期建設與長遠發展、經濟建設與環境保護的關系，切實發揮城市規劃對城市經濟、社會發展與空間資源利用的引導和調控作用，促進城市的全面發展、協調發展和可持續發展，為上海城市現代化建設作出新的貢獻。各級政府、各部門要明確職責，加強協調，增強合力，堅持規劃先行，自覺維護城市規劃的權威性和嚴肅性，嚴格執行已批準的各類規劃，分層落實，保證各類規劃貫徹到位。同時,加強城市規劃的宣傳工作，營造全社會關心規劃、重視規劃、遵守規劃的良好環境。