滬府發〔2003〕55號
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
現將《上海市加強公共衛生體系建設三年行動計劃》（2003年-2005年）印發給你們，請按照執行。
二○○三年八月十五日
上海市加強公共衛生體系建設三年行動計劃（2003年-2005年）
為了貫徹《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》，落實全國防治非典工作會議精神，進一步完善本市公共衛生體系，提高城市應對突發公共衛生事件的能力，更好地保障人民群眾身體健康和維護城市安全，特制定本行動計劃。
一、背景情況
近幾年來，在市委、市政府高度重視和各方面的共同努力下，本市公共衛生體系建設取得了重大的進步。1996年，本市在全國率先成立了市衛生局衛生監督所，1998年又在全國率先成立了市疾病預防控制中心（CDC）；1998年起，全市地段醫院分步實現向社區衛生服務中心的職能轉變。目前，本市共有預防保健機構89個，三級和二級公立醫院167所，社區衛生服務中心101所、鄉鎮衛生院128所。全市公共衛生機構功能正在逐步由傳染病防治向傳染病和慢性非傳染性疾病防治并重拓展,已初步構建起由疾病預防體系、醫療服務體系和衛生監督體系組成的公共衛生體系框架。與此同時，本市有效控制了病毒性肝炎、傷寒等6種傳染病，甲乙類傳染病發病率降至242.56/十萬，血吸蟲病、脊髓灰質炎等12種傳染病已被消滅；在保障2001年APEC會議的順利召開特別是在抗擊“非典”的斗爭中，上海的公共衛生體系發揮了積極的作用。
但是，從建設現代化國際大都市的要求來看，從應對今后可能出現的各種傳染病和慢性非傳染性疾病的嚴峻挑戰來看，本市公共衛生體系仍存在明顯差距和薄弱環節：一是衛生總投入不足，公共衛生經費偏低，制約了公共衛生事業的發展；二是公共衛生管理體制還不順，資源整合和協調性較弱，資源利用效率和研究水平有待提高；三是公共衛生人員整體專業素質和技術水平難以適應新形勢的需要，高水平專業人才較為缺乏，醫護人員的預防意識和預防醫學知識培訓亟待加強；四是公共衛生基礎設施薄弱，信息管理上缺乏現代化手段，信息傳輸網絡不健全；五是突發事件應急機制不健全，處理和管理危機能力須加強；六是市民對疾病預防的重視程度不夠，全社會的公共衛生理念需要進一步增強。
2003年突如其來的“非典”給了我們重大警示：公共衛生問題已經不再僅僅是衛生問題，而是國家安全和城市安全體系的重要組成部分。一個沒有足夠強大公共衛生體系的城市，從一定程度上說，是一個安全設防不嚴密的城市，難以抵御各種嚴重傳染性疾病等生物因素的侵襲。上海在大力推進現代化建設的進程中，必須堅持經濟與社會協調發展，統籌城鄉經濟社會發展，不斷加強公共衛生體系建設，構建起保障人民群眾身體健康和維護城市安全的屏障。
二、指導思想、主要原則和目標規劃
（一）指導思想
公共衛生體系建設工作關系到最廣大人民的切身利益。要以黨的十六大精神和“三個代表”重要思想為指導，樹立全面的發展觀，調動政府、社會和個人三方面的力量，以人為本，進一步健全公共衛生組織，加強公共衛生基礎設施建設，完善運行機制，提高突發公共衛生事件的應變能力，切實保障廣大市民的身體健康和生命安全，維護社會穩定、經濟發展和城市安全，促進上海社會主義現代化的建設。要確保和增加政府對公共衛生的投入，調整衛生投入結構，發揮市場機制的積極作用；堅持常態運行機制和應急運行機制相結合，硬件建設與軟件建設相結合；依托預防控制、醫療救治、衛生監督三大支柱，形成法制、政策、信息、人力、科技等多重保障。
（二）主要原則
1、政府主導，社會參與。充分發揮政府的主導作用和促進社會的廣泛參與，突出公共衛生體系建設的公共性和社會性。既要履行政府責任，明確衛生行政部門作為主管部門的地位，發揮衛生專業機構的核心作用，又要廣泛動員全社會參與，充分發揮社區和愛衛會、紅十字會等組織及社團的積極作用，積極運用市場機制，擴大社會參與，加強資源整合，不斷提高資源利用效益。
2、預防為主，防治結合。既要切實加強預防網絡建設，大力推進“健康城市”建設，有效預防各種傳染性疾病的發生和蔓延，又要努力改善醫治條件，不斷提高救治水平，有效防止院內交叉感染。
3、條塊結合，以塊為主。既要發揮各職能部門的重要作用，更要發揮各區縣和社區的主動性、積極性和創造性。要在“兩級政府、三級管理、四級網絡”城市管理體制的框架下，推進各級公共衛生機構的建設，有效防范各種傳染性疾病。
4、平戰結合，應急優先。既要著眼于長遠建設，打好基礎，養好精兵，實施常態、長效管理，推動可持續的公共衛生事業發展，又要大力增強應對風險和突發事件的能力，經常性地做好應對風險和突發事件的思想準備、預案準備、機制準備和工作準備，堅持防患于未然。
（三）目標規劃
到2010年，本市將基本建立結構合理、功能完善、機制健全、運行高效，具備一流人才、一流設備、一流管理、一流水平，與上海現代化國際大都市地位相適應的政府主導、社會參與的公共衛生體系，切實保障廣大市民身體健康和生命安全，維護社會穩定和經濟發展，并滿足在上海舉辦的世博會對衛生保障的需要。
要圍繞上述總體目標，實現階段性目標：到2005年，完成公共衛生體系主體框架和重點項目的建設，初步建成應急控制系統、信息系統、預防控制系統、醫療救治系統、人才培養和科學研究系統、衛生監督系統、社會支持系統，顯著提高公共衛生機構基礎設施建設和必要的技術裝備水平，顯著提高突發公共衛生事件的應變與控制能力，顯著提高公共衛生服務隊伍的素質與能力，顯著提高社會參與公共衛生事務的程度與能力，努力保障城市公共衛生安全。
三、主要任務
到2005年，本市公共衛生體系要初步建成七個系統：
（一）應急控制系統
公共衛生應急控制系統是應對突發性公共衛生事件、平戰結合的指揮控制系統，有三個結口對外連接：對上與城市應急指揮中心，即市級決策指揮機構連接；對下作為衛生系統的指揮中心，平時做好預案編制和演練，發生突發公共衛生事件時，調動全市衛生資源，及時組織現場處置和醫療救治；橫向與多重社會支持保障相銜接。
（二）信息系統
信息系統包括一個平臺、兩級網絡、六個數據庫、七個應用系統。根據“條塊結合、以塊為主”的管理原則，以信息技術為支撐，突出建設全市疫情信息網絡，建立起具有一流水平，功能完善，網路暢通，反應靈敏的市、區公共衛生分級管理系統，覆蓋預防控制、醫療救治、衛生監督三大系統，向下延伸到社區、鎮、村。平時為本市的公共衛生管理和醫療服務提供信息支持和技術保障；緊急狀態時，便捷地轉為突發衛生事件應急處置支持系統。信息系統建設主要依托社會公共信息平臺和全市醫療衛生單位現有的內部信息網絡。
（三）預防控制系統
預防控制系統的主干包括市CDC、各區縣CDC和社區（鄉鎮）衛生服務中心。市CDC負責全市人群公共衛生危險因素的監測和疾病預防控制，包括為公共衛生提供決策支持和技術方案，開發公共衛生適宜技術，對區縣CDC進行業務指導和開展公共衛生科學研究。區縣CDC在市CDC指導下，實施危險因素監測、開展流行病學調查、采取疾病預防控制措施、負責轄區內疾病預防控制工作的技術培訓和指導。社區衛生服務中心由地段醫院和鄉鎮衛生院轉制，形成全市的社區疾病控制網絡。要實現專業與社會相結合，注重依靠各級政府組織和社區自治組織，發揮社會中介組織和企事業單位的作用，落實以塊為主、條塊結合的疾病防治工作。建設的重點是加強系統的監測、預警能力，提高技術水平和控病能力，有效預防和控制各種傳染性疾病和慢性非傳染性疾病，防范和及時處置各種突發公共衛生事件。
（四）醫療救治系統
該系統由四部分組成：一是市、區傳染病定點醫院；二是綜合性醫療機構的傳染病科；三是城市醫療急救機構；四是應對除傳染病以外的其他生物、化學、職業中毒、食物中毒、意外傷害、核輻射等突發公共衛生事件的醫療救治機構。要完善原有的衛生體系，初步建成與亞洲一流醫療中心城市要求相適應的公共衛生醫療救治系統，為各種公共衛生事件提供及時、可靠的醫療救治保障。
（五）人才培養和科學研究系統
人才培養系統是公共衛生體系建設的重要組成部分。包括學科帶頭人、預防控制人員、衛生監督人員、全科醫師、突發公共衛生事件應急處置等5支隊伍。建設的重點是不斷提高這五支隊伍的素質和能力。
科學研究系統是應對公共衛生事件的技術保障，包括開放運作的市CDC、市公共衛生中心、高等院校和科研機構實驗室、社會實驗室四個部分。要構建公共衛生實驗室平臺，建成門類齊全、設備精良、技術先進、運轉高效的現代化實驗室，充分利用全市實驗室資源、教科衛人才資源，全面提高檢驗、檢測及科研能力，為疾病預防控制、醫療救治、公共衛生監督、預防醫學研究及突發事件應急處置提供實驗技術支持。
（六）衛生監督系統
衛生監督系統是公共衛生疾病預防和控制系統得以有效運作的重要保證。包括市衛生監督所和19個區縣衛生監督所（署），構成垂直管理、橫向協作的全市衛生監督網絡，共同保障全市的安全。市衛生監督所開展市級層面衛生監督執法，指導、督促區縣衛生監督所（署）開展衛生監督執法，為區縣衛生監督所（署）提供信息支持；區縣衛生監督所（署）主要完成區縣衛生監督執法任務。衛生監督系統建設要努力實現裝備齊全、人員精干、反應迅速、執法有力。
（七）社會支持系統
社會支持系統主要是依靠政府統籌協調和社會各方參與配合，按照平戰結合的要求，調動各種資源，確保公共衛生體系建設和運轉。要綜合利用經濟、政治、法律等手段，建立健全組織和動員市民群眾參與公共衛生工作的有效機制，建立健全調動全社會人力、物力和財力應對突發事件的有效機制。在應對突發公共衛生事件時，社會支持系統在市應急指揮中心的統一協調下，做好社會各項相關工作。
四、重點建設項目
本市公共衛生體系要建設好三個重點項目、三個網絡、三個工程。
（一）三個重點項目
1、市疾病預防控制與應急中心
加強市CDC硬件建設，重點是改善裝備設施和增強預警能力，使其成為國內一流的疾病預防控制機構。
2004年，完成“十五”衛生基建規劃既定的市CDC新業務樓和一批現代化實驗室的建設。
改造市CDC老業務樓，規劃建設市公共衛生應急中心。市公共衛生應急中心實行集中辦公，配備必備設施，確保對公共衛生事件進行緊急處置和實時監控。
2、市公共衛生中心
加快地處金山的市公共衛生中心建設，使之成為環境優美、設施先進、國內一流，在國際上具有一定影響力，集傳染病臨床、公共衛生科研和培訓為一體的公共衛生基地。
2003年12月底，完成地下網管鋪設和500張床位的病房樓建設。
2004年1月底，完成其他主要設施的建設。
2004年第二季度基本建成啟用。
2004年底，建成與市CDC共享的相關實驗室。
3、市肺科（職業病）醫院
通過建設，使該院成為條件較好、水平一流的結核病、職業病定點收治醫院，成為應對發生生物和化學傷害、核輻射、職業中毒等突發公共衛生事件時的定點收治醫院。
在本市“十五”衛生基建規劃基礎上，2003年完成市肺科醫院門急診樓的改造。同時，加強關鍵科室的設備和學科建設，進一步提高醫院的學科水平和救治能力。
（二）三個網絡
1、預防控制網絡
在重點建設市CDC的同時，進一步加強區縣CDC的建設，提高區縣CDC在危險因素監測、流行病學調查等方面的能力；加強社區衛生服務中心等預防機構的建設，健全全市的預防控制網絡，有效落實各項疾病預防控制措施。
2004年，各區縣政府根據實際情況，按統一標準完善區縣CDC建設，增加業務用房；第一季度完成必要設備的添置。
2003年，有關區落實市區9個社區衛生服務中心補點任務。
2003年-2005年，根據市委、市政府關于本市貫徹《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》的實施意見，在已經完成10個鄉鎮衛生院標準化建設試點的基礎上，完成郊區各區縣全部鄉鎮衛生院標準化建設并轉為社區衛生服務中心，將工作重點轉移到六位一體服務上來。其中，2003年，先落實40所鄉鎮衛生院標準化建設轉為社區衛生服務中心。進一步健全社區基層網絡，形成公共衛生體系的網底，完善公共衛生相關職能，落實以塊為主、條塊結合的疾病防治工作。
依靠“兩級政府、三級管理、四級網絡”，在各街道和小區，組織一支比較完善的有一定數量的疾病預防社區志愿者隊伍，不斷提高社區居民的防病意識和防病能力。
2、衛生監督網絡
重點建設市、區縣衛生監督所（署），進一步提高公共衛生監督機構和人員的水平和監督能力。
2004年，市衛生監督所增配必要的監督裝備，提高監督能力。
各區縣政府按全市統一標準完成區縣衛生監督所（署）建設，落實衛生監督員編制和人員經費，落實日常監督抽檢經費。
各區縣完成社區衛生服務中心的衛生監督員隊伍培訓，在區縣衛生監督所（署）指導下開展工作。
2003年-2005年，各街道組織一支以志愿者為主、由衛生部門負責培訓的社區衛生監管員隊伍。
3、醫療救治網絡
在建設市公共衛生中心的同時，加強對華山醫院、瑞金醫院、市六醫院、曙光醫院、新華醫院、兒科醫院等6所市級醫院傳染科的建設，政府給予必要的經費補助，2004年完成；加強這些醫院的傳染病學科建設，進一步提高學科水平。
2004年，由相關區縣完成浦東新區傳染病醫院、閘北區市北醫院、奉賢區古華醫院、楊浦區安圖醫院、南匯區南華醫院等5所區級傳染病醫院的改造和建設；黃浦區政府通過資源盤整，規劃改建黃浦區傳染病醫院。市財政給予適當補助。
各區縣政府負責完成1家指定醫院隔離留觀室的建設，平時作為普通病房使用，傳染病爆發流行時則作為專用隔離病房。
2003年－2004年，全市綜合性醫療機構分批建成相對獨立的傳染病專用門診，包括發熱門診、腸道門診和肝炎門診。
區縣中心以上綜合性醫院分批完成急診科建設；以三級綜合性醫院為依托，建成2個心臟急救中心、1個腦外急救中心、1個燒傷急救中心、2個急性創傷急救中心。
市急救中心增配一批監護型救護車和普通型救護車。
2005年，郊區區縣急救站增配一批普通型救護車。
結合立體救治項目建設，建成華山或瑞金醫院直升機停機坪，直升機可與社會資源共享。
（三）三大工程
1、衛生信息工程
2003年-2004年第二季度，按照“分級管理，資源共享”的原則，建成覆蓋全市衛生系統的公共衛生網絡信息平臺和市、區縣二級網絡，保留與外部機構通信及數據交換接口，實現信息的資源共享。其中，市衛生局信息中心負責建設連接市衛生局、市CDC和衛生監督所和市級醫療機構專用網絡，區縣衛生局負責建設連接區縣相應單位的專用網絡。
由市衛生局信息中心牽頭，會同相關部門和各區縣在充分利用已有資源和信息化建設成果的基礎上，建成相互關聯、資源共享的人口信息、衛生資源、醫療服務、疾病監測、衛生監督、醫學情報等六大數據庫。
市衛生局信息中心負責建立指揮決策系統、監測預警系統、突發事件報告系統、應急處置系統、資源保障系統、專家咨詢系統、公眾交流系統等七大應用系統。
2004年第三季度-2005年第二季度，完善突發公共衛生事件應急信息支持系統的有關功能，并開展推廣工作。
2、人才建設工程
培養和引進30名左右預防醫學學科帶頭人，其中若干名學科帶頭人在國內形成較大影響力；逐步培養100名左右優秀中青年重點人才。
建立一支200-300人左右規模的，由市CDC、市衛生監督所以及本市三級綜合性醫院各有關學科業務骨干組成的市級突發公共衛生事件應急處理隊伍；各區縣相應建立一支應急隊伍。這些人員平時在各自崗位上從事專業技術工作，定期進行應急知識、技能培訓和應急演練；發生突發公共衛生事件后，能夠按統一指揮，迅速組織開赴現場，及時開展救治和流行病學調查工作。
提高預防控制和衛生監督在職人員的業務水平和專業素質，大力增加志愿者數量，壯大公共衛生人員規模。到2005年，公共衛生人員達到每萬人口4.73人，其中衛生監督人員達到每萬人口1.3-1.6人。
加快全科醫師培養，強化預防醫學知識培訓，發揮全科醫師在公共衛生工作中的作用。到2005年，社區全科醫師數量不低于社區醫師總數的四分之一。
從2003年起，高等醫學院校要擴大公共衛生本專科生和研究生的招生數量，并有計劃地對現有在崗各類公共衛生人員進行培訓。
到2004年，完成全市醫院醫務工作者的預防醫學知識與技能的培訓，全面提高醫院的疾病預防能力。
3、科技工程
充分利用上海生命科學領域現有的科技資源和科研力量，籌建上海公共衛生研究中心。將中國科學院在上海的有關研究機構、高校、醫院和CDC的研究力量組織起來，建立和完善公共衛生體系的技術支撐平臺，布局一批重大重點科研項目，建立和健全科技資源、信息共享機制，為上海公共衛生體系的建設儲備一批技術、培養一批隊伍奠定基礎。
重點布局3個技術平臺：一是生物、化學樣品采集和儲備技術平臺，二是快速鑒定識別技術平臺，三是藥物、疫苗等研發技術平臺。到2003年底，完成有關重點實驗室的籌備工作；2004年底，建成2-3個重點實驗室。
前瞻性地布局一批重大重點科研項目，加強對可能發生的化學、生物危害的快速檢測、疫苗、治療藥物的研究開發，力爭盡早在診斷、治療、防疫、免疫等方面取得突破性進展。
建立化學、生物危害應急專家咨詢系統，為重大國際性活動、應急戰備和突發事件的處理提供信息和實用措施。
建立3個技術平臺之間的對話機制，實現科技資源和信息的共享。通過擇優委托或布置保密課題等方式，加強對有關咨詢專家和三個技術平臺的支持。
五、具體措施
（一）加強對公共衛生體系建設的領導
確保人民群眾健康和生命安全是各級政府的重要職責。各級政府要將公共衛生體系建設納入國民經濟和社會發展的總體規劃，建立健全公共衛生工作責任制，有關職能部門要切實推進公共衛生體系建設。各有關部門要明確職責，協調配合，確保建設任務按期完成。對未按要求落實措施和完成任務的，要追究有關部門和當事人的責任。
（二）健全公共衛生法規規章，依法加強監管
加強公共衛生立法，為公共衛生體系建設和公共衛生事件處置提供法律保障。圍繞重點推進和優先實施的領域，按法定程序加快研究制訂與核輻射、化學損害等有關的公共衛生法規和規章，制訂《上海市實施突發公共衛生事件應急條例細則》，開展公共衛生的地方立法調研，推進公共衛生法制化進程。
強化公共衛生監督執法。推進市、區縣衛生監督垂直管理改革。加強公共衛生執法裝備，確保經費投入和隊伍編制。建立對公共衛生違法行為的有獎舉報制度，形成公眾參與機制。加強執法相對人的法制教育，強化對有關衛生機構和企事業單位的制約機制。加大公共衛生監督執法力度，依法打擊違法犯罪行為，推動公共衛生依法治理。
（三）改革公共衛生投融資機制
在保證公共衛生項目建設經費的同時，改革公共衛生投融資機制，形成政府投入為主、盤活存量和社會投入等多元化投入格局，確保疾病監測、傳染病治療、衛生執法等公共衛生核心業務的運行經費，努力實現公共衛生技術人員的收入不低于全市醫療機構專業技術人員的平均水平。積極探索公共衛生機構收支兩條線改革，規范公共衛生機構儀器設備向社會開放和收費行為，提高資源使用效益。逐步提高社區預防保健經費，到2005年達到每個居民每年20元，市財政對困難的區縣給予適當補貼。
引入市場競爭機制，提高資金的使用效益。探索政府購買服務的模式，將可由市場提供的公共衛生服務項目交給市場，鼓勵各種市場主體參與競爭，并逐步將公共衛生機構中的此類業務向市場轉移。
（四）整合體制內外資源，實現資源共享
突破體制界限，推進高校和CDC等公共衛生機構人才資源共享，通過工作人員互相兼職等形式，挖掘潛力，優化組合。建立各醫療衛生單位、高等院校、研究機構的資源共享機制，建立涵蓋CDC、公共衛生中心、高校、社會的開放式實驗室平臺，通過項目合作、人員兼職、設備共享，充分利用衛生系統內、外各種資源。完善專業與社會相互結合、專業與專業相互支撐的公共衛生體系。
推進衛生資源配置結構的戰略性調整，加大衛生資源結構調整力度，加快存量資源向公共衛生領域的轉移，合理配置衛生資源。按照區域衛生規劃要求，國有資產可以不同形式、不同程度地退出部分公立醫療衛生機構，將一部分退出兌現的資金集中投入公共衛生體系的建設。
（五）加強公共衛生宣傳教育，深化健康促進工作
通過各種方式，廣泛開展衛生科普知識宣傳，提高全社會的公共衛生意識，使廣大市民增強自我保健意識。深入開展愛國衛生運動，倡導良好的衛生習慣，革除陳規陋習，增強市民健康素質。加強全民公共衛生道德教育，普及公共衛生法律知識，使廣大市民講究公共衛生，注意公共行為，遵守公共道德，維護公共環境。
電視、廣播、報刊、網站和其它新聞媒體要增加公共衛生和健康知識的節目欄目和播放時段，加強公共衛生宣傳，普及大眾健康教育。
要以建設“健康城市”為載體，運用有關社會組織的力量，大力開展健康促進活動。要制定全市長期的和年度的公眾健康促進規劃和實施方案，明確目標、進程、監測、評估等工作內容。要組織專家深入社區，宣傳健康知識，進行健康行為引導。中小學要開設有關市容環境衛生和個人衛生等知識的基礎教育課程，讓孩子們從小接受保護環境行為規范的教育，形成良好的行為習慣。要制定開展人人參與的全民體育健身計劃，增強市民體質，有效預防疾病。各級預防保健機構、愛衛辦和工、青、婦等群眾團體要發揮橋梁和紐帶作用，通過開展群眾性的公共衛生宣傳教育和公益活動，不斷提高公眾的公共衛生意識，營造全社會重視公共衛生的良好氛圍。