滬府發〔2004〕45號
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
現將《關于切實推進“三個集中”加快上海郊區發展的規劃綱要》印發給你們，請認真按照執行。
二○○四年十一月十七日
關于切實推進“三個集中”加快上海郊區發展的規劃綱要
黨的十六大指出，加快城鎮化進程、統籌城鄉發展是全面建成小康社會的一項重要任務。市第八次黨代會提出，要加快上海郊區城市化進程。市郊區工作會議進一步明確了郊區實現“城鄉一體化、農村城市化、農業現代化、農民市民化”的總目標和切實推進“人口向城鎮集中、產業向園區集中、土地向規模經營集中”（以下簡稱“三個集中”）的總戰略。
在市第五次城市規劃工作會議上，市委、市政府強調郊區是上海未來城市發展的重點，要求高起點、高水平、高標準編制區縣域總體規劃、城鎮總體規劃和其他各類規劃，充分發揮規劃在人口集中、產業集聚和土地集約利用中的導向作用。為了進一步貫徹黨的十六大和市第八次黨代會的精神，落實市委、市政府的要求，特制定本規劃綱要。
一、指導思想
1、牢固樹立和落實全面、協調、可持續的科學發展觀，按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的基本要求，促進上海與長江三角洲及沿江地區優勢互補、協調發展，加快推進上海現代化國際大都市和國際經濟、金融、貿易、航運中心之一的建設步伐，率先全面建成小康社會，率先基本實現現代化。
2、全面實施“科教興市”戰略，認真貫徹“科技是第一生產力、人才是第一資源”思想，著眼于城市經濟、社會和環境的綜合效益，加大科技滲透的力度，加強教育的輻射作用，加快落實“科教興市”的各項舉措，充分發揮規劃在城市發展中的先導和調控作用，全面提升上海郊區的綜合實力和競爭力。
3、切實推進郊區“三個集中”，立足市域6340平方公里，加快中心城和郊區的聯動發展，優化市域人口、城鎮、產業布局，按照人口集中、產業集聚和土地集約的要求，提高人口、產業、資源、環境和基礎設施各類要素的聚集度，逐步消除城鄉二元結構，全面提高郊區生產力和人民生活水平。
二、基本原則
4、處理好長遠與當前的關系。郊區規劃要有前瞻性、合理性，做到既要著眼長遠，又立足現實。要制定階段規劃目標和實施計劃，堅持開創性、堅韌性和操作性的有機統一。
5、處理好整體與局部的關系。要形成市域整體發展、協調發展的格局。局部要符合整體發展需要，整體要為局部發展創造條件。
6、處理好共性與個性的關系。郊區規劃既要體現與現代化國際大都市發展相匹配的各項共性要求，又要結合區縣實際和特點，注重個性，鼓勵創新，形成特色。
7、處理好重點和一般的關系。規劃實施要集聚資源、突出重點，聚焦政策，抓好試點、以點帶面，帶動郊區整體發展水平提高。
8、處理好開發與保護的關系。要加強對歷史文化名鎮和有歷史特色城鎮的保護；注重歷史內涵，增強文化品味，延續歷史文脈。要嚴格保護耕地，合理和節約使用土地，科學規劃和預留城市可持續發展的空間。優化配置資源，提高土地利用效率，堅決制止分散、無序開發。
三、人口規模
9、加大郊區人口導入。城郊結合，統籌考慮市域人口布局。加快中心城人口向郊區重點城鎮疏解，加快郊區人口向城鎮集中，提高郊區對人才的吸納能力。
10、增強郊區城鎮人口集聚能力。不斷提升郊區城鎮的居住質量、產業支撐、交通和環境設施水平，創造良好的就業和生活環境，提高郊區城鎮對人口的集聚能力。
規劃到2010年，郊區常住人口為900萬左右；到2020年，郊區常住人口為1050萬左右，城市化水平達到85％以上。
四、城鎮體系
11、優化市域城鎮體系。按照“體系呈梯度、布局成組團、城鎮成規模、發展有重點”的原則，規劃郊區“新城、新市鎮和居民新村”三級城郊居住體系。
新城為郊區中等以上規模城市，是區縣政治、經濟、文化中心。
新市鎮為郊區中心鎮、一般鎮的鎮區，是鎮域政治、經濟、文化中心。
居民新村為新市鎮鎮區以外，規劃保留或新建的居住社區、中心村或農村居民點。
12、集中力量建設新城。依托軌道交通、高速公路和重大產業支撐，規劃建設若干個城市功能完善、產業結構合理、人口規模在30萬以上的新城。
突出重點，加快發展軌道交通，建設松江、嘉定-安亭和臨港等有發展優勢的新城。這些新城人口規模按照80－100萬規劃。
13、有序推進新市鎮建設。依托市級工業園區、高速公路節點和軌道交通站點，充分利用各城鎮歷史基礎和發展優勢，建設60個左右相對獨立、各具特色，人口規模在3萬以上的新市鎮。
對于資源條件好、發展潛力大的新市鎮；人口規模按照10~15萬規劃。
14、加快歸并農村居民點，建設居民新村。鼓勵農民直接進入城鎮，積極調整規模小、布局散、占地多、環境差的自然村落。要統一規劃，先行試點，穩步推進，形成居住社區、中心村和農村居民點三種不同類型的居民新村。居民新村總量為3000個左右；居民新村人口規模在300-1000人左右，有潛力的可達到3000人。
居住社區主要是鄉鎮區劃調整后，整合原鎮區，利用現有市政基礎設施和公共配套服務設施條件并進一步建設完善的社區。
中心村和居民點是根據農業規模化經營的要求，通過歸并調整形成的布局相對均衡、具備基本居住生活功能的居民新村。規模較大的為中心村，規模較小的為居民點。
15、節約用地，合理安排建設用地總量。郊區城鎮建設用地總規模控制在900平方公里以內。
郊區城鎮建設用地主要包括為新城和新市鎮常住人口服務的居住、交通、市政、綠化和社會服務設施等用地以及少量城鎮型工業用地。
16、加強對農村居民建房的規劃指導，建設與上海國際化大都市相匹配的郊區居民新村。從滿足農業生產實際需求和適應現代化生活方式出發，引導、鼓勵、扶持農民在建房時，選擇實用美觀房型，完善居住和觀賞功能，提高各項基本設施的配套水平。
通過整體規劃設計，充分利用現狀地形地貌和傳統院落式空間組合特點，吸取江南水鄉傳統意蘊，重視水系、綠化和建筑的有機結合，形成清新、簡潔、具有現代特征的農村建筑風貌，建設人與自然和諧相處的郊區居民新村。
五、產業發展
17、郊區產業發展要提升能級、優化布局。積極發展優勢產業，穩定均勢產業，淘汰劣勢產業。按照優先發展現代服務業和先進制造業的要求，堅持二三產業共同推動經濟增長。依托郊區新城和功能性、基礎性設施項目建設，大力發展生產性服務業和生活性服務業。依托國家級、市級開發區和重大產業基地，大力發展先進制造業和高新技術產業。注重產業集聚，加快形成產業鏈和產業集群。積極發展現代化都市型農業。
充分發揮區縣積極性，利用區域資源優勢，加強規劃分類指導，形成各具特色、錯位競爭、協調發展的新格局。
提升近郊城市化水平較高地區的城市功能和環境品質，重點優化產業結構、提升功能、改善環境。
促進快速城市化地區的產業合理布局和規模集聚，高標準、高水平、高起點推進規劃建設，做到整體規劃、分步實施、有序建設，防止隨意布點、低效益開發。
扶持城市化潛力較大地區的基礎設施建設和產業發展，做到合理布局、留有余地，為未來健康、持續發展做好規劃和土地儲備。
18、優化市域工業園區布局。推進郊區人口、城鎮、產業協調發展，以六大產業基地為龍頭，市級和市級以上工業區為支撐，區級重點工業區和配套產業街區為補充，調整歸并區級工業區和區級以下零星工業點。
郊區工業發展突出規模效益和集聚效應，大力發展循環經濟，切實提高產業用地的集約水平和單位土地投入產出率。
到2010年，郊區工業園區總用地控制在950平方公里左右；到2020年，郊區工業園區總用地控制在1000平方公里以內。
19、充分發揮國家級、市級工業園區的聚集效應。郊區國家級、市級工業園區要在整合周邊工業基礎上，形成一定集聚規模，成為區域發展的基本產業支撐。
到2010年,郊區國家級和市級工業園區用地總量為600平方公里左右；到2020年，郊區國家級和市級工業園區用地總量為650平方公里左右。
20、整合郊區市級以下各類工業區，依托規劃確定的新市鎮，合理布局區級工業區。區級工業區主要利用零星工業點歸并調整出的存量土地，作為發展空間。
到2010年，郊區區級工業區用地總量為250平方公里左右；到2020年，郊區區級工業區用地總量為300平方公里左右。
21、整合歸并鄉、鎮、村各類零星工業點。結合鄉、鎮、村行政區劃調整和土地整理，進一步加大對各類零星工業點的淘汰、轉移和歸并力度，充分依托新城或新市鎮，加快形成以都市型工業為主的配套產業街區。
到2010年，配套產業街區總用地控制在100平方公里左右；到2020年，配套產業街區總用地控制在50平方公里左右。
22、推進農業規模化、生態化、科技化和現代化，合理配置農業資源，提高勞均耕地面積和農業勞均生產率；推進農民就業非農化，加快郊區農民市民化。
六、基礎設施
23、規劃先行，實現基礎設施規劃在市域范圍全覆蓋。根據郊區“三個集中”要求，圍繞新城、新市鎮和重點產業園區，優先安排基礎設施建設，集中多種資源、多種條件，促進人口、城鎮和產業的集中集聚。
24、充分發揮軌道交通對城鎮建設和人口、產業布局的導向和推動作用。城鎮的規劃布局要根據市域軌道交通網絡規劃，充分結合軌道交通站點，建設合理、便捷、高效的換乘樞紐和公交換乘站。
郊區城鎮的公路網絡要與市域高速公路網絡合理銜接，新市鎮布局要盡量避免跨越高速公路和干線公路。要加快完善區域道路交通網絡，加強與中心城和對外交通的銜接。市域交通要實現“15、30、60”的目標，郊區城鎮各主要功能區的機動車能在15分鐘內進入高速公路網。
25、郊區城鎮提倡“綠色交通”。新城和新市鎮應設置各種明顯的交通指示標志標牌，建立健全無障礙設施系統。新城內路網建設要處理好人車分流、機非分流、快慢分流，具備較完善的城區公交系統，并建立非機動車交通網絡。
26、加快郊區信息化的進程，提高郊區信息基礎設施建設水平，逐步實現寬帶接入網和移動通信網全覆蓋。根據城鎮的人口規模和服務標準，合理配置郵政支局和郵政所。
27、郊區城鎮以天然氣供應為主。具備條件的直接供應天然氣，其他地區可先以液化石油氣（LPG）小區汽化供應作為過渡，但必須以天然氣標準作為規劃設計依據。
28、根據《上海市供水專業規劃》的總體要求，加強水源地的保護。近期重點搞好黃浦江上游和長江口水源地的集中整治和保護，供水水源逐步從內河向黃浦江和長江口轉移。
郊區新城和新市鎮要按照《上海市污水專業規劃》，建立雨水和污水收集系統，實行雨污水分流。建立合理分布、相對集中的組團式污水處理設施，所有污水納入污水處理系統統一處理，并按照污水納管標準進行預處理后，納入城市污水管網；污水處理廠按污水專業規劃布點設置，郊區污水處理率逐步達到70%以上。
29、統籌考慮全市水系規劃，加強防洪減災設施建設。新城和新市鎮雨水管網按1－3年一遇暴雨重現期標準配置；防洪設施按照流域50年一遇防洪標準配置。到2020年，黃浦江上游地區達到防御太湖流域百年一遇防洪標準。保護郊區現有河道水系，未經批準，不得隨意填埋河道。郊區河道水面率達到10%左右，鎮區范圍內規劃河道水面率原則上不得少于現狀水面率。
30、郊區城鎮地下管網實行統一規劃。重點新城和新市鎮要創造條件逐步推進市政共同溝建設。城鎮區內電力電信等各類架空線原則上入地敷設。
消防、人防、抗震等其他防災設施按照相關專業技術規范配置。
七、公共服務
31、加快公共設施、社會服務設施建設向郊區轉移。高起點規劃、高水平實施，完善新城和城鎮的醫療、教育、文化、娛樂等配套設施，充分體現郊區城鎮特別是新城公共服務設施的完整性和先進性。
32、搞好文化、體育設施建設。新城要設置專業電影院、專業劇場、文化館、圖書館、藝術展覽館、博物館、少年兒童圖書館等高標準的文化設施，設置包含標準體育場、體育館、室內溫水館等設施的一流綜合體育健身中心。
新市鎮要設置綜合性文化中心，并按標準配置游泳館、訓練房、健身場所等體育健身設施。
33、完善市域高校布局結構。以重點大學為核心，建設若干個同國際接軌、世界一流的大學（科教）園區，并緊密結合郊區重點城鎮和產業發展，形成新型的產學研一體化布局結構。每個區縣都要設置社區學院、高標準示范性中等職業技術學校、特殊教育學校和以少年宮、少科站為基礎的學生活動中心。新城要建設現代化寄宿制高中、高標準的九年一貫制學校和中等職業學校。
34、按照基本醫療服務的可及性要求，配置高標準的醫療衛生設施，建設完善的郊區公共衛生體系。三級醫院按照全市區域衛生規劃統一布局；二級甲等醫院服務區縣居民，逐步建設成為區域衛生中心；郊區城鎮衛生院要逐步轉制為社區衛生服務中心，每個社區衛生服務中心服務人口為8－10萬人。郊區新城按標準配建區縣疾病控制中心，各城鎮社區衛生服務中心能夠滿足社區疾病預防控制的功能要求。每個城鎮配建養老機構、精神衛生工療康復設施等社會福利機構。
35、重點發展組合型大型商業設施。在郊區合理設置若干個綜合型和專業型農產品中心批發市場。新市鎮商業要根據產業主導型、交通樞紐型、旅游主導型、現代居住型等不同的特點，構建具有合理業態結構和布局結構的商業設施。新城和人口規模較大、輻射力較強的新市鎮適度設置大型購物中心和大型綜合超市，以滿足當地消費需求。
八、生態環境
36、加大郊區環境保護力度。嚴格執行《上海市實施〈中華人民共和國環境影響評價法〉辦法》的有關規定，從源頭上防止污染和生態破壞。積極推進污水收集和污水處理廠建設，加快郊區城鎮生活污水納管處理，大力推進工業園區集中供熱或采用清潔能源，加快工業區污水處理廠建設，切實控制工業污染。以減量化、資源化、無害化為重點，全面提高郊區固體廢物收集、利用和處置水平。新城設置獨立的垃圾分類收集設施和運輸設備，并建設為所在區縣服務的生活垃圾處理廠。新市鎮配建生活垃圾收集、中轉、運輸設施，有條件的設置具有垃圾分揀功能的生活垃圾中轉站。公共廁所等其它環衛設施配置按照國家及本市有關專業技術規范執行。
37、積極推進郊區生態環境建設，構筑郊區生態網絡系統。有序推進郊區林地、綠化建設，構筑以“環、楔、廊、園、林”為特征的市域綠化系統，加強對水源地、自然保護區等生態敏感區的保護。在城鎮規劃區內，規劃保留一定的農田作為城市濕地。
郊區城鎮人均公共綠地大于15平方米。新城綠地率大于30％，新市鎮綠地率大于35％。
38、精心規劃區縣域和鎮域范圍內的田園、森林、河川等大地景觀，塑造上海郊區的秀美風光。新城和新市鎮建設一批具有藝術特色的城市雕塑。
加強對松江、嘉定、南翔、朱家角等郊區歷史文化名鎮的保護，對尚未列入歷史文化名鎮的新場、金澤、練塘、楓涇等有歷史特色城鎮，也要加大保護力度。兼收并蓄、大膽創新，努力營造具有時代特征、地域特點、各具特色的現代城鎮空間環境和建筑風貌。
九、配套政策
39、從計劃、規劃、土地、建設和配套各個環節，進一步深化和完善各項對策措施。通過政策聚焦、形成合力，推進郊區“三個集中”戰略的實施。
40、結合郊區規劃建設要求，盡快編制完成覆蓋市域范圍的專項系統規劃。根據“三個集中”的要求和郊區城鎮發展的階段目標，研究制定交通和重大基礎設施的實施推進計劃，為郊區發展提供支撐和導向。
41、研究制定農民宅基地置換、農民進鎮購買住房、就業與社會保障、人才引進、財政扶持等優惠政策。加強政策引導和宏觀調控。
42、分類指導，區別對待，合理確定郊區工業研發用地和生產用地的建筑容積率。集約使用土地，切實提高單位用地產出率，促進郊區工業園區土地的可持續利用。
43、試點先行，穩步推進。力爭在宅基地置換、農村建房管理、零星工業點歸并等難點問題和關鍵環節上有所突破。
十、規劃管理
44、進一步完善郊區規劃管理體制。依托“兩級政府、兩級管理”的體制優勢，明確界定市、區縣兩級規劃部門在規劃管理中的職責分工，不斷建立和完善郊區規劃運作機制，全面推進規劃法制建設，為郊區“三個集中”戰略的有效實施提供體制、機制和法制保障。
45、郊區的區縣規劃管理部門要提高依法行政水平，優化人員結構，充實管理力量，加強能力建設，嚴格執行各類規劃，建立具有全局觀念和創新意識，政治素質高、業務能力強的高素質的管理人員隊伍。
46、加強非建設用地的規劃控制。加大對非規劃建設用地范圍內開發建設活動的控制力度，嚴禁占用綠地、林地、水源地等永久性生態空間。
47、加強工業園區規劃管理，嚴格執行經法定程序批準的工業園區規劃。工業園區規劃布局調整必須嚴格按法定程序報批。
加大零星工業點調控力度。在規劃工業園區以外，因特殊需要擬新建、擴建的零星工業項目，各區縣和各部門一律不得單獨審批，必須由市發展改革委、市經委、市農委、市規劃局、市房地資源局和市環保局共同認定。
48、加強農村建房的規劃管理。合理規劃居民新村布局，落實行政村、自然村歸并目標計劃。積極推進郊區居民新村建設規劃的編制，居民新村建設規劃由區縣規劃管理部門審批，區縣可以委托鎮政府進行農民建房的項目管理。在居民新村規劃區以外，原則上不準分散布點建房。
49、實行最嚴格的耕地保護措施。堅決執行基本農田保護制度，嚴格執行本市土地利用總體規劃。
加強發展備用地的規劃管理。對于區域總體規劃、城鎮總體規劃或產業園區總體規劃明確的發展備用地，不得自行開發建設。確需對發展備用地進行開發建設的，需報原規劃批準機關批準后，方可啟動建設。
50、本規劃綱要自市政府印發之日起實施。郊區規劃編制、管理、建設，必須符合本規劃綱要。
本規劃綱要由市規劃局負責解釋。