滬府發〔2004〕36號
各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
現將《上海市貫徹實施國務院〈全面推進依法行政實施綱要〉的意見》印發給你們，請結合本區域、本部門實際，認真貫徹執行。
二○○四年九月二十四日
上海市貫徹實施國務院《全面推進依法行政實施綱要》的意見
一、充分認識貫徹實施《全面推進依法行政實施綱要》的重大意義
為了貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神，適應全面建成小康社會的新形勢，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》確立了建設法治政府的宏偉目標，明確了今后十年我國全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施，是新時期全面推進依法行政、建設法治政府的行動綱領，對于進一步推進社會主義政治文明建設，堅持全面、協調、可持續的科學發展觀，加強政府自身建設具有重要意義。
當前，上海正處于加快建設現代化國際大都市、全面建成小康社會的戰略機遇期。本市各級政府及其政府部門要從執政為民，建設責任政府、服務政府、法治政府的高度，深刻領會國務院《綱要》的精神實質，積極貫徹落實《綱要》提出的各項制度措施，把貫徹實施《綱要》作為今后一個時期政府工作的一項基本任務抓實抓好。
二、貫徹實施《綱要》的指導思想和基本要求
（一）指導思想。貫徹實施《綱要》，全面推進依法行政，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹黨的十六大和十六屆三中全會精神，堅持以人為本和全面、協調、可持續的科學發展觀。要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一；尊重和維護憲法權威、確保法制統一和政令暢通。要認真領會、準確把握和貫徹落實《綱要》提出的基本原則和要求、目標任務和各項措施，體現中國特色、時代特征和上海特點。要把推進依法行政與轉變政府職能、改革行政管理體制和創新行政管理方式密切結合起來，體現求真務實、改革創新的精神，全面促進責任政府、服務政府、法治政府的建設。
（二）基本要求。貫徹實施《綱要》，全面推進依法行政，必須堅持以人為本，把尊重和保障公民權利作為依法行政的根本出發點和落腳點。必須使政府實施行政管理的活動受到法律原則和法律規范的制約，做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。必須切實轉變管理理念和工作作風，強化服務意識和服務職能，積極履行法定職責，提高辦事效率和服務水平。必須強化責任意識，忠實履行憲法和法律賦予的職責，自覺接受人民的監督，做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。
三、貫徹實施《綱要》的主要任務和措施
從現在起到2007年，本市各級政府及其政府部門全面推進依法行政的主要任務是：
（一）以貫徹實施《行政許可法》為契機，加快政府職能轉變和管理方式創新。嚴格執行《行政許可法》，規范行政許可行為，落實行政許可設定、實施和監督檢查等相關配套制度，確立與社會主義市場經濟發展需求相適應的行政許可制度。繼續減少行政許可事項，清理與行政許可相關的收費項目，加強過程檢查和事后監督，積極探索和運用政府指導、行政合同等間接管理、動態管理等多種管理手段，加快電子政務建設，促進政府管理方式的創新和優化。以貫徹實施《行政許可法》為契機，推動政府管理理念和管理職能的轉變，進一步理順政府與企業、政府與市場、政府與社會的關系，推進政企分開、政資分開，深化投資體制改革，落實政府公共管理職能與國有資產出資人職能的分離。把政府的經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好的發展環境上來，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，切實保護市場主體的各項權利，更大程度地發揮行業組織和社會中介機構的自律和服務功能。完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與相結合的市場監管長效機制，加快構建社會信用服務體系，建立失信懲戒機制，營造公平、有序、健康的市場競爭環境。
（二）積極推進政府信息公開，促進政府管理的公開、便民、規范、廉潔。要把《上海市政府信息公開規定》確立的各項制度措施落到實處。通過實踐和探索，進一步科學界定政府信息與其他信息、公開與免予公開的標準，完善政府公報、政府網站、檔案館等信息公開方式，拓寬便民利民的信息公開渠道，改進和完善政府信息管理和檢索系統，建立和落實政府信息公開爭議解決機制和監督機制，在實踐過程中處理好政府信息公開與保守國家秘密、保護商業秘密和個人隱私的關系，以及政府信息公開與檔案管理等其他制度的銜接問題。以政府信息公開為突破口，保障公眾的知情權，推行公共事務的公眾參與制度，落實對政府行為的社會監督機制，促使政府權力合法、適當地行使。
（三）完善決策程序，建立決策跟蹤評估機制，促進科學、民主、依法決策。要制訂和完善行政機關內部決策程序，建立決策的公眾參與、專家論證、合法性評價、重大事項集體合議等制度。與社會公共利益、廣大人民群眾利益密切相關的決策事項，行政機關應當事先向社會公布決策方案，通過聽證會、座談會等方式廣泛聽取社會公眾及利害關系人的意見。涉及本市或轄區內經濟社會發展的重大決策事項以及專業性較強的決策事項，應當事先組織或委托專業研究機構、專家進行調研、咨詢和分析論證。在決策過程中，還應當進行合法性評價，重大事項要由決策機關集體合議決定。要建立決策跟蹤評估機制，確定有關機構、人員或者委托有關研究機構、社會中介機構，對決策內容、執行決策的體制、機制、方式、執行成本以及對經濟社會造成的影響進行跟蹤調查和評估，及時向決策層反饋調查評估結果，調整和完善有關決策。
（四）以加強社區管理和完善社會保障體系為重點，強化政府的社會管理和公共服務職能。要按照以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀的要求，重視并加大政府在社會管理和公共服務方面的投入。繼續完善“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理體制，充分發揮社區在管理公共事務和公益事業中的作用。重點做好發展各項社會事業、基礎設施和公共設施建設、生態環境保護、擴大就業、完善社會保障體系等方面工作，積極探索政府與企業合作提供公共服務、政府與社會合作進行社會管理的運作方式。建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力，妥善處理各種突發事件，維護正常的社會經濟秩序。
（五）深入推進綜合執法改革，進一步理順行政執法體制。進一步完善文化管理領域綜合執法，繼續深化城市管理領域綜合執法，積極探索食品藥品安全監督等與人民群眾生命健康密切相關領域的綜合執法體制。在相對集中處罰權的實踐基礎上，根據行政管理特點，進一步探索行政許可、行政強制權的相對集中。在綜合執法基礎上，按照上下級政府職能錯開、條塊分工以及一件事原則上由一個部門主管的原則，科學配置、合理劃分政府職能，精簡政府機構。加強編制管理部門、財政部門和法制部門對政府機構設置、職能確定和人員編制核定的審查協調功能，逐步實現職責、機構和編制的法定化。
（六）完善政府立法的各項制度建設，規范行政規范性文件的制定和實施。地方性法規草案的提出、政府規章的制定，應當符合經濟社會發展的客觀規律，充分反映公共利益和廣大人民群眾的切身利益，維護法制統一和政令暢通。進一步完善公開征詢和立法聽證制度，規章草案要通過“中國上海”網站向社會公布，征求社會公眾的意見；對直接涉及人民群眾切身利益、存在較大意見分歧的規章草案，起草部門要組織立法聽證，將意見和建議及采納情況提交市政府常務會議，并把意見采納情況及其理由答復建議人。建立反映社會公眾對政府立法工作的意見建議的渠道，接受公民、法人或者其他組織對制定、修改、廢止規章的意見和建議，探索建立多元化的立法起草機制。探索成本效益分析制度，作出涉及重大管制措施的立法決策前，應當進行成本效益分析。建立政府規章的評估機制。繼續嚴格規范行政規范性文件的制定，努力減少行政規范性文件數量，落實備案監督制度、探索事前審查機制。新發布的行政規范性文件，實施滿兩年，制定機關應當組織對繼續施行的合法性、必要性、可行性進行評估。
（七）加快行政程序建設，突出行政程序對政府管理的規范和制約。各級行政機關及其工作人員都要樹立和加強遵守程序的觀念，按照合法、合理、程序正當等要求，建立和完善行政處罰、行政許可、行政強制等行政執法及其他行政管理中的回避、公開、事先告知和聽證、說明理由等各項行政程序制度，嚴格按照法定程序行使權力、履行職責，確保政府管理的規范化、法治化。
（八）規范公共財政收支，加快完善公共財政體制，保障和規范政府履行公共管理職能。規范行政收費行為，堅決取消沒有法律、法規、規章依據的行政收費項目；地方性法規和政府規章創設明顯不合理收費項目的，應當及時提交修改地方性法規的議案或者修改政府規章；有法律、法規、規章依據的行政收費，必須由法定主體按照法定項目、標準和程序收取，不得把行政機關無權收費的事項委托事業單位、社會中介機構收費。嚴格執行“收支兩條線”制度，罰沒收入和行政收費收入一律上繳國庫，嚴禁以各種形式返還。行政經費統一納入財政預算給予保障，逐步實現國庫集中支付。逐步將財政預算及執行納入法治化軌道，規范政府采購行為，加強對預算外資金的管理，加強審計監督，建立公開透明的公共財政預算制度。
（九）推行行政過錯責任追究制，強化對行政行為的監督，實現權力與責任相統一。要在依法界定職權、科學劃分崗位、合理明確責任的基礎上，以公開、公正、科學、客觀、有錯必糾、錯罰相當為原則，針對公務員的違法、失職行為，分步在市、區兩級政府及其政府部門中試點和推廣行政過錯責任追究制度。探索建立以行政效能監察、政府績效量化評估與社會監督相結合的監督評議機制，加強層級監督和專門監督等各項行政監督制度，嚴格執行行政賠償，探索建立行政補償制度，促進政府權責統一。自覺接受人大的權力監督，實行多種形式的述職述廉制度，健全重大事項報告制度、質詢制度和民主評議制度。各級政府及其政府部門要自覺接受司法監督，維護司法權威。重視新聞媒體的輿論監督。對各項監督中暴露出來的，政府管理中存在的問題和不足，及時糾正和解決。
（十）完善行政裁決、行政調解、人民調解、信訪制度，進一步形成多元化社會糾紛解決體系。完善行政裁決和行政調解的機制和程序，積極探索便民、快速和低成本的政府解決糾紛機制。完善人民調解制度，鞏固、健全、發展多種形式的人民調解組織，規范人民調解委員會的工作，充分發揮人民調解工作在維護社會穩定中的作用。完善信訪制度，切實保障信訪人的合法權益，對于可以通過復議、訴訟等法律程序解決的信訪事項，要引導當事人通過法律途徑解決爭議，依法維護自身的合法權益。完善對投訴舉報的違法行政問題進行查實追究制度，明確查實追究的程序和責任，并將處理結果答復投訴人、舉報人。通過多元化社會糾紛解決機制的建立，實現社會穩定，為改革和發展提供更好的保障。
四、加強對貫徹《綱要》工作的組織領導，健全依法行政責任制度
（一）提高認識，加強領導，明確責任。各級政府及其政府部門要深刻領會貫徹《綱要》工作的重要性和迫切性，充分認識規范政府權力的必要性，切實加強領導，全面、扎實、深入地推進依法行政。各級政府及其政府部門的主要行政負責人是推進本地區、本部門依法行政工作的第一責任人，根據《綱要》的要求和本市統一部署，組織開展貫徹實施《綱要》的工作。
（二）按計劃、有步驟地扎實穩步推進。《綱要》是依法行政的綱領性文件，是一項長期的戰略任務。各級政府及其政府部門要把貫徹《綱要》作為依法行政的一項常項工作，做到年年有計劃，逐級抓落實，整體推進與重點突破相結合。各級政府及其政府部門要結合本區域、本部門實際情況，認真組織制訂年度依法行政計劃和方案，完善配套制度措施，明確不同階段的工作重點，找準改革突破口，大力開展制度創新，爭取到2007年使本市依法行政工作有明顯改善。
（三）建立健全督促檢查制度和定期報告制度。各級政府及其政府部門應當加強對貫徹執行《綱要》的監督檢查。市、區（縣）人民政府應當每年向本級人大及其常委會和上一級政府報告推進依法行政的情況，市、區（縣）人民政府工作部門每年要向本級人民政府報告推進依法行政的情況。
（四）增強公務人員依法行政的觀念，提高依法行政的能力和水平。各級領導干部要把合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一等依法行政基本要求作為履行職責必須遵循的準則。建立領導干部會前學法制度，對各級領導干部進行基本法律知識培訓。深入開展公務人員法律培訓考核制度，根據國家和地方新制定、修改法律、法規、規章的情況，對公務人員定期進行基本法和專業法培訓，促進各級領導干部和公務人員進一步確立依法行政觀念，提高依法行政能力和水平。
（五）加強法制機構和監察隊伍建設，進一步完善行政機關內部監督機制。政府法制機構和監察部門在貫徹實施《綱要》中擔負著協調、指導和監督的職責，法制機構要充分發揮在依法行政方面的參謀助手和法律顧問作用，監察部門要依照法定職責加強對依法行政的效能和廉政監察。各級政府法制機構和監察部門要勇挑重擔，加強學習，提高業務水平，以高度的責任感和使命感認真做好綜合協調、督促指導、政策研究和情況交流工作，協助各級政府及其政府部門的領導做好貫徹《綱要》工作，全面推進依法行政。