滬府辦發(fā)〔2021〕22號
上海市人民政府辦公廳關于印發(fā)《上海市自然資源利用和保護“十四五”規(guī)劃》的通知
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
??經市政府同意，現(xiàn)將《上海市自然資源利用和保護“十四五”規(guī)劃》印發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。
??上海市人民政府辦公廳
??2021年8月17日
上海市自然資源利用和保護“十四五”規(guī)劃
??為促進自然資源合理利用和保護，提升自然資源對國民經濟和社會發(fā)展的保障能力，根據(jù)《上海市國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》，制定本規(guī)劃。
??一、“十三五”期間的主要成效
??（一）國土空間規(guī)劃編制有序推進
??編制《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》并獲國務院正式批復。制定《關于全面實施〈上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）〉的意見》《關于建立上海市國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》。“十三五”期末，9個郊區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃全部編制完成，各涉農區(qū)、鎮(zhèn)村莊布局規(guī)劃和84個涉農鄉(xiāng)鎮(zhèn)郊野單元（村莊）規(guī)劃實現(xiàn)全覆蓋，鎮(zhèn)總體規(guī)劃、中心城單元規(guī)劃和專項規(guī)劃等各類各層次規(guī)劃編制穩(wěn)步推進。
??（二）耕地和永久基本農田得到有效保護
??編制《上海市耕地和永久基本農田劃定成果報告》，完成農業(yè)“三區(qū)”劃定工作。嚴格落實耕地和永久基本農田保護責任，強化永久基本農田利用變化情況監(jiān)測監(jiān)管。開展耕地質量等別年度更新評價，促進耕地質量提升。進一步規(guī)范耕地開墾費征收和使用管理。持續(xù)推進土地整治，增加補充耕地面積。到2020年5月，全市各類土地整治共計補充耕地14萬畝。基于第二次全國土地調查連續(xù)變更數(shù)據(jù)，耕地保有量和永久基本農田保護任務完成規(guī)劃目標。
??（三）生態(tài)空間建設取得明顯成效
??生態(tài)環(huán)境建設和保護協(xié)同推進，堅持水綠聯(lián)動，以水為脈、以綠為體，加強骨干生態(tài)廊道建設，“環(huán)、楔、廊、園、林”的生態(tài)格局基本形成。自然資源部與市政府簽訂《共同推進自然資源領域重大改革事項戰(zhàn)略合作協(xié)議書》，在確保耕地保有量和永久基本農田布局基本穩(wěn)定前提下，實施生態(tài)建設。聚焦市級重點生態(tài)廊道，推進造林建設，全市森林覆蓋率達到18.5%，人均公園綠地面積達到8.5平方米。持續(xù)開展河湖水系綜合治理和中小河道綜合整治，2020年，全市河湖水面率提升至10.11%。
??（四）土地節(jié)約集約利用水平進一步提高
??建設用地管理堅持守住底線、保障發(fā)展，深化土地利用調控，優(yōu)化用地結構，構建功能完善、配置合理的土地空間利用格局。“十三五”期間，年度建設用地凈增規(guī)模由15平方公里左右降低至年均7平方公里，全市累計完成低效建設用地減量66.8平方公里，實現(xiàn)了新增建設用地與低效建設用地減量的全面掛鉤。到2019年，全市單位GDP建設用地使用面積比“十二五”期末下降了23.38%，提前完成預期目標。
??（五）地面沉降防治工作穩(wěn)步推進
??完善地面沉降管理措施，加大政策執(zhí)行力度。制定《上海市地面沉降控制區(qū)劃定方案》，強化地面沉降分區(qū)管控。健全地面沉降監(jiān)測網(wǎng)絡，優(yōu)化地面沉降監(jiān)測體系。全市平均地面沉降速率持續(xù)控制在6毫米/年以下，保持穩(wěn)中有降的態(tài)勢。
??（六）自然資源調查登記工作不斷提升
??制定《上海市自然資源統(tǒng)一確權登記總體工作方案》，明確自然資源統(tǒng)一確權登記工作目標、自然資源類型、名單和主要任務。配合自然資源部完成長江干流（上海段）的資料數(shù)據(jù)收集和矢量數(shù)據(jù)坐標轉換、登記通告發(fā)布和數(shù)據(jù)核查等工作。按照國家部署，開展第三次全國國土調查，高質量通過核查。
??二、發(fā)展形勢和面臨挑戰(zhàn)
??（一）發(fā)展形勢
??一是落實國家戰(zhàn)略，提升城市國際競爭力。堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌自然資源利用和保護，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不斷提高城市發(fā)展的抗風險能力和可持續(xù)能力。二是順應時代和人民要求，塑造高品質國土空間。統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理環(huán)節(jié)和生產、生活、生態(tài)空間，以高品質國土空間規(guī)劃，探索上海特色的自然資源管理之路。三是全面深化改革，提高發(fā)展質量和效能。以高質量發(fā)展為引領，以土地利用方式轉變和存量資源提質增效為支撐，為深化要素市場化改革，促進要素自主有序流動，提高要素配置效率，推動經濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革，做好土地要素保障。四是遵循管理改革新要求，推動國土空間高水平治理。全面履行自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責，形成以國土空間規(guī)劃為基礎，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。統(tǒng)籌推進自然資源領域改革，不斷提高國土空間治理水平。五是聚焦優(yōu)化營商環(huán)境新趨勢，促進政府職能高效率運行。聚焦重點領域、關鍵環(huán)節(jié)，探索建立底線約束、過程可控、全程監(jiān)管、效能提高的審批辦理和監(jiān)測監(jiān)管新模式。
??（二）面臨挑戰(zhàn)
??一是用地結構調整和空間布局優(yōu)化仍面臨較大壓力。城市開發(fā)邊界外現(xiàn)狀低效建設用地規(guī)模仍然較大，用地結構和布局需繼續(xù)調整和優(yōu)化。低效建設用地減量化面臨潛力空間收緊、資金成本提高、基層實施難度加大等情況。二是土地利用績效與土地資源高質量利用要求仍有差距。土地供需矛盾依然突出，土地利用質量有待提高，空間利用強度和品質不協(xié)調、土地配置效率和用地績效不均衡等問題，制約了城市空間能級和土地承載力的提升。低效產業(yè)用地產業(yè)績效管控和土地退出機制尚在起步階段，土地要素資源的合理流動還有待進一步推進。三是生態(tài)空間規(guī)模和品質有待進一步提升。有限的生態(tài)建設空間與快速增長的生態(tài)需求之間矛盾較大，生態(tài)空間有限、地區(qū)不平衡的矛盾日益凸顯，系統(tǒng)性、層級性的體系尚未全面構建。城市安全綜合保障能力有待強化，不均勻地面沉降仍然存在。四是規(guī)劃資源政策機制亟需創(chuàng)新突破。深化自然資源“兩統(tǒng)一”改革要求，亟需在技術標準、政策法規(guī)等方面進行探索創(chuàng)新。城鄉(xiāng)差距依然明顯，還需進一步深化鄉(xiāng)村振興支持政策。
??三、指導思想、基本原則和主要目標
??（一）指導思想
??以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持新發(fā)展理念，落實新發(fā)展要求，深入踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，著力通過自然資源管理方式轉變，為推動高質量發(fā)展、創(chuàng)造高品質生活，加快推進“五個中心”和具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市建設發(fā)揮保障和支撐作用。
??（二）基本原則
??——堅持底線思維，促進綠色發(fā)展。嚴格落實生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城市開發(fā)邊界和文化保護控制線“四條控制線”，牢牢守住人口、土地、資源、環(huán)境底線，切實保障資源可持續(xù)利用、城市可持續(xù)發(fā)展。
??——突出整體保護，加強統(tǒng)籌協(xié)調。堅持山水林田湖草是一個生命共同體，系統(tǒng)推進自然資源綜合管理制度改革，創(chuàng)新多方參與、協(xié)同治理的工作機制，構建自然資源全域、全要素管理新格局。
??——加強政策創(chuàng)新，推進高質量利用。強化國土資源利用計劃聯(lián)動管理，堅持以盤活存量、提升質量為主，加強空間布局引導和用地結構優(yōu)化，推動國土空間利用模式轉型，提高經濟密度和土地利用績效水平。
??——優(yōu)化營商環(huán)境，提升行政效能。完善統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺，加快推進“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”。以“多規(guī)合一”為基礎，深化行政審批制度改革，推動“放管服”深入落實。
??（三）主要目標
??圍繞實施《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》，深化自然資源領域制度改革，探索建立全域、全要素、全過程的國土空間用途管制制度，統(tǒng)籌自然資源利用和保護工作，塑造城市高品質空間，促進自然資源高質量利用，加速行政職能高效率運行，推動國土空間高水平治理。
??——自然資源統(tǒng)籌保護不斷加強。嚴格執(zhí)行耕地保護政策，結合現(xiàn)狀耕地和生態(tài)建設需求，有序實施耕地退出。“十四五”期末，耕地保有量不少于202萬畝，永久基本農田保護任務不少于150萬畝，森林覆蓋率達到19.5%，人均公園綠地面積達到9.5平方米，河湖水面率不低于10.1%，大陸自然岸線保有率不低于12%，濕地保護率達50%以上，自然資源整體保護不斷加強。
??——國土生態(tài)安全底線不斷夯實。嚴格保護2526平方公里生態(tài)保護紅線和1148平方公里自然保護地（部分位于長江口和東海海域），確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變。全市平均地面沉降速率持續(xù)控制在6毫米/年以下，強化地面沉降防控對城市運行安全的保障能力。
??——土地高質量利用水平持續(xù)提升。“十四五”期末，建設用地總規(guī)模不突破3185平方公里，產業(yè)基地內用于先進制造業(yè)發(fā)展的工業(yè)用地面積不低于150平方公里。“十四五”期間，繼續(xù)推進低效建設用地減量化，年均減量12至15平方公里，單位GDP建設用地使用面積比“十三五”期末下降15—20%，萬元GDP 用水量較“十三五”期末下降15%以上。
??四、主要任務
??（一）推進國土空間規(guī)劃編制與實施，加強自然資源統(tǒng)籌管控
??全面推進各級國土空間規(guī)劃編制與已批規(guī)劃實施，強化重點地區(qū)規(guī)劃引領。建立國土空間規(guī)劃分階段實施機制，做實自然資源保護利用年度實施計劃。
??1.建立國土空間規(guī)劃實施維護機制
??（1）推進各級國土空間規(guī)劃編制與實施
??實現(xiàn)各級國土空間規(guī)劃全覆蓋。全面推進主城片區(qū)單元規(guī)劃和新城單元規(guī)劃編制，加強城市開發(fā)邊界內和城市開發(fā)邊界外的其他建設用地區(qū)內控制性詳細規(guī)劃引導；按需推進城市開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)郊野單元村莊規(guī)劃編制；分類推進專項規(guī)劃編制，保障重點任務和重大工程實施。在各級各類國土空間規(guī)劃中，落實海洋生態(tài)空間、海洋開發(fā)利用空間，海洋生態(tài)空間內劃定海洋生態(tài)保護紅線。
??構建規(guī)劃實施、監(jiān)測、評估、維護機制。嚴格實施已批準的國土空間規(guī)劃，強化年度監(jiān)測，深化重點專項評估，優(yōu)化動態(tài)維護機制，實現(xiàn)全過程管理。在浦東新區(qū)探索建立按照規(guī)劃期實施的總量管控模式，支持浦東新區(qū)按需優(yōu)化規(guī)劃布局，靈活制定實施計劃，統(tǒng)籌用地規(guī)模和指標。全面優(yōu)化詳細規(guī)劃管理流程，開展審批效能提升管理制度改革，在保留法定環(huán)節(jié)的基礎上，以“能減則減，能并則并”為原則，精簡審批流程、壓縮審批時限；加強規(guī)劃彈性適應，擴大無需規(guī)劃調整的適用范圍，切實提升審批效能。
??（2）逐級落實“四條控制線”管控要求
??嚴守生態(tài)保護紅線，維護提升生態(tài)功能。推進全市自然保護地體系建設，銜接自然保護地整合優(yōu)化和勘界定標，完成全市生態(tài)保護紅線評估調整和勘界定標。生態(tài)保護紅線內，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動；其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產性建設活動，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。對生態(tài)保護紅線內現(xiàn)狀不符合生態(tài)主導功能的用地方式和人類活動，逐步實施清退，并開展生態(tài)建設和修復。
??實施永久基本農田特殊保護，保障現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展空間。推進耕地和永久基本農田保護空間全面鎖定和落地化分類保護，建立永久基本農田—部管儲備地塊—市管儲備地塊—土地整備引導區(qū)保護體系，對劃定的耕地保護空間，實行差別化分區(qū)準入，嚴格限定允許占用類型，確保全市永久基本農田和耕地保護底線不突破。
??聚焦城市開發(fā)邊界，促進城鎮(zhèn)緊湊集約發(fā)展。促進城市開發(fā)邊界內建設用地結構優(yōu)化和功能提升，推進城市開發(fā)邊界外低效建設用地減量和布局優(yōu)化。加強戰(zhàn)略預留區(qū)規(guī)劃引導，優(yōu)化戰(zhàn)略預留區(qū)啟動使用管理機制，加強過渡期規(guī)劃和土地管理。加快研究部分戰(zhàn)略預留區(qū)功能定位和規(guī)劃安排，成熟一塊、使用一塊。
??強化文化保護控制線，提升城市文化品質。核心保護范圍內不得擅自進行新建、擴建活動。確需建造基礎設施、公共服務設施、建筑附屬設施或者進行歷史風貌區(qū)保護規(guī)劃確定的其他建設活動的，應當經專家委員會專家論證。建設控制地帶內新建、改建、擴建建筑時，應當在高度、體量、色彩等方面與歷史文化風貌相協(xié)調。
??（3）加強重點地區(qū)國土空間規(guī)劃支撐和保障
??加快推進長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)和臨港新片區(qū)內單元規(guī)劃和詳細規(guī)劃編制，注重空間響應。創(chuàng)新長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃土地一體化政策機制，強化用地保障。加大臨港新片區(qū)規(guī)劃土地政策支持力度，探索建立更具彈性的土地用途管制方式，探索實行混合用地、創(chuàng)新型產業(yè)用地等政策。加大虹橋國際開放樞紐、張江科學城等其他重點地區(qū)的國土空間規(guī)劃支撐。
??2.建立分階段實施行動規(guī)劃機制
??（1）做實自然資源保護利用年度實施計劃
??強化計劃管理，編制自然資源保護利用年度實施計劃，統(tǒng)籌安排國土資源利用計劃、生態(tài)建設計劃、地面沉降年度防治計劃。建立年度實施計劃的通報、評估、調整機制，強化項目庫管理。
??（2）加強國土資源利用計劃聯(lián)動管理
??加強土地準備計劃、土地供應計劃、城市更新計劃、低效建設用地減量化計劃、凈增空間指標計劃以及批而未供土地指標平移計劃的聯(lián)動管理，建立近期規(guī)劃實施—國土資源利用計劃—近期項目實施庫的管理模式。聚焦規(guī)劃實施，鏈接“空間和項目”，明確五年內各項計劃在重點區(qū)域的空間引導。根據(jù)各區(qū)規(guī)劃落實的近期發(fā)展重心、重點區(qū)域和重大項目，滾動編制三年計劃。制定年度重點建設項目落實清單，并建立年度計劃調整機制，引導重大項目落地，實現(xiàn)重點區(qū)域功能。
??（3）有序實施生態(tài)建設規(guī)劃計劃管控
??控制造林、中小河道整治等生態(tài)建設行為占用耕地規(guī)模、布局和節(jié)奏，實現(xiàn)耕地、林地、水域、濕地等重要自然資源空間調優(yōu)與動態(tài)平衡，在規(guī)劃、計劃、項目等層面，建立聯(lián)動管理模式。以5年為周期，編制造林、中小河道建設專項規(guī)劃，明確建設空間，落實到地塊；以3年為周期，編制造林、中小河道建設行動計劃，分解年度任務，明確近期實施地塊，匹配資金方案；按照年度遴選立項實施項目，制定造林、中小河道建設年度計劃，確定項目地塊范圍。
??（二）統(tǒng)籌生態(tài)資源保護與利用，促進生態(tài)空間提質增效
??堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，嚴格保護林、水、濕、灘等國土生態(tài)空間，統(tǒng)籌推進生態(tài)資源一體化保護修復，持續(xù)推進崇明世界級生態(tài)島建設，樹立全市“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”排頭兵和長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發(fā)”典范。
??1.公園綠地建設
??持續(xù)完善城鄉(xiāng)公園綠地布局。中心城推進公園綠地500米服務半徑盲區(qū)范圍內的社區(qū)公園建設，基本實現(xiàn)中心城服務半徑掃盲。加快推進新城綠地建設，以“一城一園”著力提升新城環(huán)境品質，結合綠道和林地建設，形成環(huán)新城生態(tài)廊道雛形。結合鄉(xiāng)村振興，重點推進合慶、莊行、漕涇、老港等郊野公園建設。加強“一江一河”地區(qū)公園綠地建設，重點推進三林楔形綠地、浦東濱江外環(huán)綠地和三岔港綠地建設。結合臨港新片區(qū)、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)、虹橋國際開放樞紐等重點發(fā)展地區(qū)以及南大、吳淞等轉型區(qū)域，建設城市公園。
??以“環(huán)城生態(tài)公園帶”提升主城片區(qū)整體生態(tài)環(huán)境品質。將外環(huán)綠帶和近郊綠環(huán)及其兩側生態(tài)間隔帶、楔形綠地組成環(huán)城生態(tài)公園帶，以綠道建設貫通公園帶，在主要節(jié)點處建設一批大型郊野公園（區(qū)域公園），形成“全線連通、長藤結瓜”的生態(tài)格局。
??2.林地建設
??（1）優(yōu)化林地空間布局
??以近郊綠環(huán)、市域生態(tài)走廊和生態(tài)間隔帶為市域生態(tài)骨架，聚焦重點結構性生態(tài)空間實施造林。持續(xù)拓展造林空間，以近郊綠環(huán)為紐帶，聯(lián)通市、區(qū)兩級生態(tài)走廊。著力實施黃浦江—大治河生態(tài)走廊建設，加強中心城周邊及新城周邊等區(qū)域生態(tài)空間建設，繼續(xù)推動濱水沿路生態(tài)廊道建設。營造城區(qū)森林群落，提升城區(qū)森林覆蓋率，增強市民生態(tài)空間體驗感，因地制宜新增和改造城區(qū)綠地。加大工業(yè)園區(qū)內規(guī)劃綠地及周邊防護林帶實施力度。全面提升林地服務水平，加快林地建設。
??（2）建立增存并舉的造林機制
??優(yōu)先促進現(xiàn)有林地提質增效，通過增加林木密度、優(yōu)化林相結構等方式，提高現(xiàn)有林地的森林覆蓋率。大力增加公園綠地和道路紅線內的森林覆蓋面積，進一步挖掘公園綠地、道路綠化、居住區(qū)綠化、產業(yè)園區(qū)林地等非耕地區(qū)域造林潛力，重點聚焦環(huán)城生態(tài)公園帶、五大新城環(huán)城森林等重點區(qū)域，在保障永久基本農田和耕地保有量目標實現(xiàn)的基礎上，有序實施生態(tài)建設。推進生態(tài)廊道內低效建設用地減量化，減量化后的地塊宜農則農、宜林則林。
??3.河湖水系建設
??加強河湖藍線規(guī)劃控制與管理，嚴格限制工程建設占用水域的整治填埋，提高水生態(tài)安全保障能力。以淀山湖、元蕩、北橫河等骨干河湖水系建設為重點，推動河湖水系建設取得新突破，實施約300公里骨干河湖綜合整治工程，兼顧改善相鄰片區(qū)水體水質。以街鎮(zhèn)為單元，集中連片開展河道水系生態(tài)治理，林水復合、藍綠交融，重點推進“河湖暢通、生態(tài)健康、清潔美麗、人水和諧”的42個左右生態(tài)清潔小流域建設，加強河湖生態(tài)修復，形成市域藍色網(wǎng)絡框架。加強“一江一河”上游地區(qū)與太湖流域水環(huán)境協(xié)同治理，推進沿線上游支流生態(tài)體系建設。
??4.灘涂與岸線資源保護
??（1）保護和合理利用灘涂資源
??加強灘涂資源的整體規(guī)劃和功能引導。優(yōu)化完善濕地生態(tài)空間布局和保護管理體系，探索建立濕地生態(tài)保護補償制度。科學保護和合理利用崇明北沿、橫沙東灘等地區(qū)灘涂資源，已明確規(guī)劃用途的區(qū)域，按照規(guī)劃用途推進實施，橫沙東灘已圈圍成陸地區(qū)兼顧濕地保護和土地開發(fā)利用需求，在戰(zhàn)略啟動的窗口期先行用于生態(tài)農業(yè)。崇明北沿、橫沙東灘等區(qū)域預計補充耕地約5.4萬畝。加強灘涂濕地環(huán)境綜合治理，積極實施陸海統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，完善長江口、杭州灣北岸海陸一體環(huán)境綜合監(jiān)測網(wǎng)絡，恢復灘涂濕地的自然生態(tài)功能。積極推進長江口疏浚土利用和河口生態(tài)塑造工作，先行啟動橫沙大道外延等相關工程立項，為盡快恢復疏浚土資源利用創(chuàng)造條件。
??（2）優(yōu)化配置岸線資源
??加強濱江沿海岸線保護。實施海岸線分類保護制度，禁止損害生態(tài)功能的開發(fā)建設活動占用自然岸線。嚴格控制生產岸線規(guī)模，推進人工岸段的生態(tài)修復，提升生活生態(tài)岸線比重，構建連續(xù)的生態(tài)岸線，打造濱江沿海美麗海灣。加強岸線海塘維護，合理規(guī)劃沿海防護林種植。結合區(qū)域產業(yè)轉型和戰(zhàn)略預留區(qū)綜合環(huán)境整治，優(yōu)化黃浦江上下游區(qū)段沿江岸線碼頭資源，加快實現(xiàn)生產型岸線向生活型岸線轉變。
??統(tǒng)籌岸線保護與濱江沿海地區(qū)產業(yè)轉型發(fā)展。打造寶山國際郵輪碼頭、金山濱海地區(qū)等綠色活力生活岸段。保護崇明島、浦東南部等重點生態(tài)岸段的資源環(huán)境與自然岸線，適度發(fā)展農漁業(yè)和休閑旅游產業(yè)。積極推進長江口和杭州灣地區(qū)產業(yè)轉型升級和綠色發(fā)展。提升岸線防護工程能級，提高機場、港口等城市重大基礎設施岸段的穩(wěn)定性。
??5.國土空間生態(tài)修復
??以差異化策略推動各類國土空間生態(tài)修復。堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，在重點生態(tài)區(qū)域，實施以自然生態(tài)環(huán)境保護修復提升、水土環(huán)境協(xié)同治理、生物多樣性保育等為核心的生態(tài)修復工程，強化林水復合利用，守好生態(tài)底線。在城市化地區(qū)和農村地區(qū)，統(tǒng)籌開展人居環(huán)境綜合整治和綠道綠網(wǎng)建設，聯(lián)接城鄉(xiāng)綠色空間。在河湖海岸線，實施水源保護、藍色岸線及濕地保護修復工程，維護和提升生態(tài)系統(tǒng)功能。編制完成國土空間生態(tài)修復規(guī)劃。
??探索設立國土空間生態(tài)修復重大專項。聚焦崇明世界級生態(tài)島、環(huán)淀山湖水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)生態(tài)區(qū)、長江口及東海海域濕地區(qū)、杭州灣北岸生態(tài)灣區(qū)，謀劃重大生態(tài)修復工程，探索建立生態(tài)修復項目庫。研究崇明東灘、西沙等近海濕地及各類生物棲息地保護修復前期方案，錨固生態(tài)基底，保護重要生物棲息地，打造生態(tài)文明示范區(qū)。實施環(huán)淀山湖區(qū)域水源地保護和水環(huán)境綜合治理工程，保護飲用水水源以及農業(yè)灌溉等用水安全，恢復江南水鄉(xiāng)風貌。在長江口及東海近海海域，抓好生態(tài)保護紅線和自然保護地等區(qū)域的生態(tài)保護修復，研究推進佘山島領海基點等保護修復重點項目。研究開展杭州灣北岸岸線和邊灘濕地保護修復工程，嚴格控制沿岸大型產業(yè)區(qū)對城鎮(zhèn)和岸線生態(tài)環(huán)境的影響，改善近岸海洋環(huán)境質量，提升沿線城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境品質和休閑服務功能，打造世界級灣區(qū)。探索建立國土生態(tài)修復資金保障機制，優(yōu)化完善生態(tài)保護補償機制。
??（三）守牢耕地和永久基本農田底線，促進農業(yè)空間綠色長效
??落實最嚴格的耕地保護制度，守牢耕地數(shù)量紅線和質量底線。推進全域土地綜合整治，深化農村土地制度改革，構建綠色長效的農業(yè)空間，助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展。
??1.嚴格耕地和永久基本農田保護
??嚴格落實202萬畝耕地保護空間。將150萬畝永久基本農田和3萬畝自然資源部管理儲備地塊作為長期穩(wěn)定優(yōu)質耕地，實施長效特殊保護，嚴格控制非農建設和生態(tài)建設占用，嚴禁非耕化利用活動。規(guī)范49萬畝市管儲備地塊的保護和管理，堅持動態(tài)平衡、布局優(yōu)化，符合規(guī)劃和用途管制要求的建設項目、生態(tài)項目和農業(yè)項目允許占用，并優(yōu)先在整備引導區(qū)內新增耕地上即時補劃。對202萬畝耕地保護空間以外的其他耕地，有序實施城鄉(xiāng)建設和生態(tài)建設。聚焦優(yōu)質連片現(xiàn)狀耕地和補充耕地潛力空間，劃定土地整備引導區(qū)，通過土地綜合整治，逐步優(yōu)化耕地布局。對農村村民住宅建設占用耕地的，由各區(qū)政府通過多種途徑，統(tǒng)一落實占補平衡，并不得收取耕地開墾費。加強耕地質量建設，探索建立耕地休耕補償制度，實施綠色生產技術，減少農業(yè)面源污染。強化耕地保護責任落實與責任目標考核，壓實各級政府耕地和永久基本農田保護責任。
??2.加強農業(yè)“三區(qū)”質量建設
??根據(jù)糧食、蔬菜、特色農產品生產要求，實施差異化建設，加大規(guī)模化經營力度和農業(yè)裝備能力建設，推動農業(yè)“三區(qū)”（即蔬菜生產保護區(qū)、糧食生產功能區(qū)和特色農產品優(yōu)勢區(qū)）向規(guī)模化、專業(yè)化、機械化、智能化、品牌化方向發(fā)展，“三區(qū)”內優(yōu)先投入涉農資金，優(yōu)先安排涉農項目，優(yōu)先保障支持政策。建立健全農業(yè)“三區(qū)”管理制度，將農業(yè)“三區(qū)”成果納入市城市空間基礎信息平臺，建立動態(tài)更新機制，將管護責任逐級落實到區(qū)、鎮(zhèn)、村。
??3.大力推進全域土地綜合整治
??堅持全域規(guī)劃、整體設計、綜合整治、系統(tǒng)提升，積極開展泖港鎮(zhèn)、廊下鎮(zhèn)等全域土地綜合整治試點建設。推進多功能農用地整治，加大農田基礎設施建設，提升耕地質量。在不減少林地面積和不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，實現(xiàn)零散耕地、園地、林地和其他農用地之間的空間置換和布局優(yōu)化。對建設占用耕地區(qū)域，探索開展耕作層土壤剝離再利用。適度建設休閑游憩設施，充分發(fā)揮農地的生態(tài)、景觀、文化等多元復合功能。探索實施鄉(xiāng)村一二三產融合用地保障、設施農業(yè)用地管理等支持政策，制定全域土地綜合整治試點實施管理辦法等。
??4.穩(wěn)妥推進農村土地制度改革
??穩(wěn)妥推進集體經營性建設用地入市，研究制定指導性文件，建立公平合理的增值收益分配機制，全面完成集體建設用地、農用地基準地價制訂工作。完善土地征收程序，通過信息化建設，規(guī)范征地房屋補償管理，提高房屋征收簽約環(huán)節(jié)透明化、規(guī)范化、信息化水平。深化宅基地制度改革，合理優(yōu)化村莊空間布局，盤活利用閑置宅基地，有序推動農民相對集中居住，探索農民“戶有所居”的多種實現(xiàn)形式，促進農村耕地保護、用地集約、配套完善、風貌和諧。有序推進自然資源確權登記和農村宅基地及宅基地上的房屋確權登記工作，探索農村土地承包經營權登記頒證工作，逐步做到登記全覆蓋。按照有關規(guī)定，支持有條件的區(qū)、鎮(zhèn)深入推進國有農用地產權和有償使用制度改革。
??5.加大鄉(xiāng)村振興發(fā)展用地支持力度
??在制定土地利用年度計劃中，新增建設用地計劃中用于重點產業(yè)等鄉(xiāng)村振興類項目的比例不低于5%。嚴格落實耕地保護和生態(tài)保護制度，明確鄉(xiāng)村地區(qū)各類國土空間開發(fā)建設的準入條件、準入要求和管控原則。在符合國土空間用途管制規(guī)則的前提下，對占地不超過100平方米且不占用永久基本農田的村莊標識建（構）筑物（牌坊、示意牌等）、零星小微公共服務設施（廁所、污水處理、垃圾儲運、供電、通訊等）、直接服務農業(yè)的小型灌溉泵站（不超過40平方米）和排澇泵站（不超過60平方米），以及為觀景提供便利的非永久性附屬設施，可以按照原地類管理。完善盤活農村存量建設用地政策，實行負面清單管理，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設用地。探索建立農村存量建設用地村村掛鉤機制。優(yōu)化完善鄉(xiāng)村建設項目審批程序，細化集體建設用地使用流程，強化鄉(xiāng)村國土空間綜合設計，科學指導優(yōu)質產業(yè)項目、農民相對集中居住、農村公共服務設施等鄉(xiāng)村振興項目落地。
??（四）推進建設用地高質量利用，促進城鎮(zhèn)空間集約高效
??堅持土地資源高質量利用，高效配置城鄉(xiāng)土地資源，全面提升土地綜合承載容量和經濟產出。“十四五”期間，年均供地約40平方公里，重點保障交通、綠化和公共服務等設施建設。
??1.低效建設用地減量化
??嚴控建設用地總量，堅持以用定減、以減定增，優(yōu)先考慮永久基本農田集中區(qū)域、水源保護區(qū)、生態(tài)廊道規(guī)劃區(qū)域、土地整備引導區(qū)和高速公路、高速鐵路、高壓走廊沿線區(qū)域，以及環(huán)境綜合整治區(qū)域的低效建設用地減量，加快推進生態(tài)廊道內低效建設用地騰退。強化減量化后地塊的安全利用，開展土壤污染檢測等工作。除國家和本市重大戰(zhàn)略性項目等以外，其他各類建設項目用地均需使用減量化騰挪指標，并優(yōu)先保障基礎設施、公益民生等市重大工程和市級重點產業(yè)項目，兼顧區(qū)級基礎設施、公益民生、產業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等領域項目。
??2.城市有機更新
??（1）實施路徑
??堅持規(guī)劃引領、分類引導，積極探索漸進式、可持續(xù)的城市有機更新有效模式和實施路徑，優(yōu)先保護保留歷史建筑，將歷史風貌保護與城市功能完善和空間環(huán)境品質提升有機結合，促進城市歷史文脈傳承，逐步改善居民生活環(huán)境。繼續(xù)推進存量工業(yè)用地改造升級，促進空間利用向集約緊湊、功能復合、低碳高效轉變。全面提升“一江一河”公共空間品質，促進形成世界級濱水區(qū)基本格局。優(yōu)化城市更新項目審批流程，探索建立規(guī)劃、文保、建設、消防、綠化等聯(lián)審機制。在黃浦外灘和新天地、靜安張園、長寧老虹橋、普陀曹楊等地區(qū)開展城市更新改造示范區(qū)試點。
??（2）實施機制
??堅持多方參與、共建共享，搭建實施平臺，創(chuàng)新規(guī)劃土地政策，建立科學有序的城市有機更新實施機制。以更大力度推進城市有機更新，吸引市場主體參與，探索政府—市場—市民—社團的四方協(xié)同工作機制，搭建社會多方溝通協(xié)調平臺，實施更大范圍更廣領域的空間資源統(tǒng)籌和公共利益平衡，有效保障更新項目順利開展，促進城市共享發(fā)展。允許按照規(guī)劃適當調整用地性質、建筑容量、建筑高度，采取存量補地價的方式，完善用地手續(xù)，調動更新主體積極性。允許新產業(yè)新業(yè)態(tài)利用存量用地，探索土地收儲利益共享機制。
??（3）舊區(qū)和城中村改造
??落實歷史風貌保護要求，堅持“留、改、拆”并舉，推進中心城區(qū)舊區(qū)改造，加快完成中心城區(qū)二級舊里改造工作。以舊區(qū)改造風貌保護更新方式實施風貌保護的項目，可采取保留建筑物帶方案公開招拍掛、定向掛牌、組合出讓等差別化土地供應方式。創(chuàng)新舊區(qū)改造工作政策機制，在黃浦區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)等舊區(qū)改造重點區(qū)域，多渠道、多途徑、多方式地改善市民群眾居住條件。發(fā)揮土地資源效能，綜合運用資金支持、注入優(yōu)質平衡資源、地塊組合、規(guī)劃優(yōu)化、容積率轉移等方式，完善推進機制。加強舊區(qū)改造土地收儲和開發(fā)建設聯(lián)動，引導規(guī)劃提前介入，形成滾動開發(fā)建設機制。完善財稅、直管公房殘值補償減免、房屋征收補償、資金房源保障等配套支持政策。進一步強化區(qū)域功能，完善基礎設施和公共服務配套，通過土地儲備、與農村集體經濟組織合作改造、公益性項目建設等方式，開展城中村改造。
??3.產業(yè)用地高質量利用
??（1）優(yōu)化產業(yè)用地空間布局
??按照產業(yè)基地—產業(yè)社區(qū)—零星工業(yè)地塊的三級體系，優(yōu)化產業(yè)用地空間布局，區(qū)分不同類型的產業(yè)空間，突出功能定位和用地結構引導。劃定工業(yè)用地控制線，保障產業(yè)基地內用于先進制造業(yè)發(fā)展的工業(yè)用地面積不少于150平方公里。產業(yè)社區(qū)強調功能復合，可新增研發(fā)用地用于設計研發(fā)、企業(yè)總部等。
??（2）存量產業(yè)用地盤活
??鼓勵產業(yè)用地實施“零增地”改擴建，實施正面清單引導，持續(xù)推動桃浦、南大、吳淞、高橋、吳涇、金山濱海等重點舊工業(yè)區(qū)域轉型發(fā)展。存量工業(yè)倉儲用地經批準提高容積率和增加地下空間的，不再增收土地價款。利用劃撥土地上的存量房產發(fā)展各類新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，土地用途和權利人、權利類型在5年過渡期內可暫不變更。優(yōu)化存量產業(yè)用地轉型機制，集中成片的存量工業(yè)用地區(qū)域倡導整體轉型，整體轉型允許園區(qū)平臺等專業(yè)企業(yè)參與。鼓勵街鎮(zhèn)與園區(qū)平臺合作，整合土地資源，歸集開發(fā)權益，統(tǒng)一推進零星轉型、高效開發(fā)。加大產業(yè)用地收儲力度，建立收儲利益平衡機制。
??（3）低效產業(yè)用地處置
??明確低效產業(yè)用地標準，常態(tài)化開展資源利用效率評價工作，開展低效用地認定。建立低效用地盤活倒逼和利益引導機制，實施差別化資源配置政策，提高低效用地持有成本，引導低效企業(yè)退出土地。積極探索市場化退出路徑，試點優(yōu)質物業(yè)換低效用地等市場化回購和退出方式。引導企業(yè)通過節(jié)余土地轉讓、節(jié)余房屋轉租等市場化方式，自主退出低效用地。
??（4）產業(yè)用地混合利用
??鼓勵工業(yè)、倉儲、研發(fā)、辦公、商業(yè)等用地混合布置、空間設施共享，強化公共服務設施和市政基礎設施的功能混合，探索二三產混合用地，通過混合節(jié)地，優(yōu)化供應結構。適當提高產業(yè)用地混合比例，探索多用途產業(yè)用地混合方式，試行用途企業(yè)自主調節(jié)。通過土地混合利用、建筑復合使用，深化彈性空間設計，進一步提高土地集約利用水平和空間利用效率，打造土地集約、資源共享、功能復合、服務便捷的空間利用新模式。
??（5）閑置土地處置
??完善閑置土地預防和處置的長效機制，在閑置土地總量保持低位的同時，把劃撥土地、歷史毛地出讓地塊等納入處置范圍，從嚴掌握閑置土地處置完成標準，堅持閑置土地情況季度通報。編制批而未供土地處置計劃，加快土地供應或批文撤銷指標平移等，形成土地有效供給。
??4.開發(fā)強度調控
??（1）梯度管控
??構建開發(fā)強度管控體系，通過總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細規(guī)劃空間規(guī)劃體系，逐層落實主城區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)開發(fā)強度管理要求。強化分區(qū)分類引導，形成主城區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)開發(fā)強度梯度遞減的空間格局，圍繞城市中心、副中心，實現(xiàn)集聚發(fā)展。主城區(qū)作為全球城市核心功能的主要承載區(qū)，堅持“雙增雙減”和總量控制，著力提升城市能級和品質，增加公共空間和公共綠地。新城體現(xiàn)綜合性節(jié)點城市功能，優(yōu)化開發(fā)強度、提升經濟密度，實施容積率差別化管理。提高公共活動中心和交通樞紐、軌道交通站點周邊的開發(fā)強度、空間績效，對新城其他區(qū)域，可結合開發(fā)重點項目，適當提高開發(fā)強度等級。新市鎮(zhèn)突出統(tǒng)籌鎮(zhèn)區(qū)、集鎮(zhèn)和周邊鄉(xiāng)村的作用，總體以中、低開發(fā)強度為主，注重塑造空間形態(tài)特色，打造宜居環(huán)境。
??（2）地塊容積率差別化管控
??按照“密路網(wǎng)、小街坊”的開放街區(qū)理念，在不突破單元規(guī)劃確定的街坊開發(fā)容量基礎上，合理確定地塊容積率。對重點地區(qū)核心地塊，經特別論證，未出讓地塊之間可進行開發(fā)規(guī)模平衡轉移；強化地上地下空間的一體化利用，提升集聚水平。軌道交通站點600米范圍內適用“特定強度區(qū)”政策。風貌舊區(qū)改造地塊在滿足風貌保護的前提下，經城市設計研究，允許規(guī)劃開發(fā)規(guī)模進行轉移，優(yōu)先轉移至軌道交通站點600米范圍內及公共服務設施配套完善的區(qū)域。涉及風貌舊區(qū)改造的住宅在嚴格落實相關保護要求的前提下，容積率可適當提高。提高產業(yè)用地利用效率，按照產業(yè)功能和企業(yè)需求，核定開發(fā)強度，產業(yè)用地容積率實行下限管控。
??5.土地市場建設
??（1）構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場
??發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以同地、同權、同價、同責為導向，落實集體經營性建設用地權能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，健全流轉順暢、收益共享、監(jiān)管有力的集體經營性建設用地入市配套制度。擴大國有土地有償使用范圍，進一步完善土地要素價格體系。按照城市更新轉型要求，繼續(xù)探索產業(yè)用地實施先租后讓、彈性年期等土地配置方式，推進綜合用途、復合利用等使用方式創(chuàng)新，提升土地要素的配置效率。
??（2）優(yōu)化土地供應結構
??保障實體經濟發(fā)展，工業(yè)用地供應穩(wěn)中有升。合理確定商辦用地供應規(guī)模，實施商辦用地差別化供應，提高商辦用地供應的有效性與精準性。加大公共服務設施和公共空間土地供應力度，構建多元融合的15分鐘社區(qū)生活圈。優(yōu)化住房用地供應結構。
??商品住房用地供應。在確保土地市場穩(wěn)定的前提下，穩(wěn)妥推進住房用地供應，有序增加商品住房用地供應。繼續(xù)采取商品住房用地招標掛牌復合式出讓，加強商品住房交易資金來源監(jiān)管，通過自有資金專戶監(jiān)管制度等，促進土地市場平穩(wěn)健康發(fā)展。
??租賃住房用地供應。構建“租購并舉”住房體系，鼓勵開發(fā)企業(yè)持有一定比例商品住房用于社會租賃，促進社會租賃住房市場發(fā)展。在就業(yè)集聚、交通便利區(qū)域，加大租賃住房用地供應力度。探索將部分商業(yè)辦公用地調整為租賃住房用地。探索利用集體建設用地和企事業(yè)單位自有閑置土地建設租賃住房，支持將非住宅房屋改建為保障性租賃住房。
??（3）優(yōu)化產業(yè)用地供應方式
??探索產業(yè)用地標準化出讓。落實地塊產業(yè)導向及畝均稅收、畝均產值、單位產值能耗、單位主要污染物稅收等準入標準，開發(fā)標準化儲備產業(yè)用地，實行按照標準出讓、審批和監(jiān)管。持續(xù)供應產業(yè)“標準地”，提前推進空間規(guī)劃、用地指標、征地儲備、產業(yè)準入等工作，并主動快捷供應。
??探索多元化供地方式。針對不同類型產業(yè)用地和不同產業(yè)發(fā)展主體，實施差別化的供應方式。對重大投資項目、戰(zhàn)略性項目和市級以上研發(fā)中心，可按照50年年期出讓。出讓給園區(qū)平臺和領軍企業(yè)的標準廠房類工業(yè)用地、通用類研發(fā)用地，可采用“帶產業(yè)項目”掛牌方式供應。鼓勵先租后讓、長期租賃、彈性年期使用產業(yè)用地，完善產業(yè)用地使用方式。彈性年期出讓項目到期后，可按照原合同約定價格，以協(xié)議方式自動續(xù)期。
??6.地下空間資源利用
??（1）分層開發(fā)利用
??按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合利用、安全環(huán)保、公益優(yōu)先、地下與地上相協(xié)調”的原則，分層開發(fā)利用地下空間。挖掘近地（淺、中層）地下空間資源價值，重點關注城市更新地區(qū)地下空間開發(fā)利用以及存量空間利用，整體規(guī)劃新城地下空間，以公共用地下部空間逐步串連各類單體地下空間。逐步開發(fā)利用大深度地下空間，優(yōu)先安排市政、應急防災等公共基礎設施。
??（2）完善使用制度
??健全地下建設用地使用權出讓制度，優(yōu)化辦理程序，分層利用、區(qū)分用途、鼓勵開發(fā)，降低地下空間使用成本。加強地下空間產權保護，實現(xiàn)立體空間統(tǒng)一登記，設置地下工程安全保護區(qū)間，建立地下空間保護機制。
??7.土地全生命周期管理
??完善土地全生命周期管理要素，合理細化產業(yè)用地投達產和績效要求，全面落實經營性用地的規(guī)劃要求。夯實全周期管理協(xié)同機制，落實多部門土地供應后的監(jiān)管責任，加速項目投資到位和落地投產。綜合運用合同履約方式和行政管理手段，實施履約監(jiān)管和土地退出。加強違約涉地股權轉讓管理，建立多部門聯(lián)動監(jiān)管機制，遏制產業(yè)用地通過股權變更實施違約轉讓，確保產業(yè)用地服務產業(yè)發(fā)展。建設“智慧產業(yè)空間”等場景應用，匯集規(guī)劃、土地和產業(yè)、投資、稅收、環(huán)境等土地資源利用績效數(shù)據(jù)，形成國土空間全要素全生命周期數(shù)據(jù)鏈，為實施差別化土地利用政策提供支撐。
??（五）完善國土空間用途管制體系，強化自然資源全生命周期管理
??嚴格保護和管理耕地，聚焦國土空間用途管制規(guī)則、行政審批制度改革和自然資源執(zhí)法監(jiān)督，構建國土空間用途管制制度體系、運行體系和監(jiān)督體系，實現(xiàn)全域全要素全過程用途管制。
??1.制度體系
??（1）制定空間分區(qū)準入管制規(guī)則
??強化農業(yè)空間管控，制定永久基本農田、部管儲備地塊、市管儲備地塊、土地整備引導區(qū)的差異化管控規(guī)則，科學合理利用耕地資源，防止耕地非農化。嚴守生態(tài)空間，生態(tài)保護紅線內，按照禁止建設區(qū)管理，嚴格控制一切與生態(tài)保護以及修復無關的活動。生態(tài)保護紅線外，按照限制建設區(qū)管理,禁止對主導生態(tài)功能產生影響的開發(fā)建設活動，控制線性工程、市政和水利基礎設施以及獨立型特殊建設項目用地。優(yōu)化城鎮(zhèn)空間，引導城市開發(fā)邊界內緊湊集約式發(fā)展，加強戰(zhàn)略預留區(qū)和產業(yè)用地空間布局規(guī)劃引導，促進城市開發(fā)邊界內用地布局優(yōu)化和節(jié)約利用。
??（2）健全地類管控機制
??加強許可管制和監(jiān)測監(jiān)管。嚴格管控城鄉(xiāng)建設和生態(tài)建設項目占用耕地和永久基本農田，通過審批、備案、核準等形式，對地類轉換進行管制。涉及建設項目、臨時用地、造林、中小河道建設、農村道路、設施農業(yè)項目等，應當落實“先補后占”；涉及農田建設類項目和全域土地綜合整治項目，允許在項目范圍區(qū)內，調整優(yōu)化耕地保護空間布局。
??加強報備監(jiān)測發(fā)現(xiàn)和甄別處置。規(guī)范永久基本農田上農業(yè)生產經營活動，禁止占用永久基本農田從事林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，嚴格控制耕地轉為園地等其他類型農用地以及挖塘養(yǎng)魚、種植草地草坪等破壞耕作層的行為。加大對鄉(xiāng)村振興建設原地類管理小微項目的規(guī)劃引導和用途管制，通過全天候監(jiān)測發(fā)現(xiàn)地類變化，結合實地巡查甄別，完成地類變更。探索按照規(guī)劃實施全地類管理。
??（3）探索生態(tài)建設用地土地征收機制
??優(yōu)化生態(tài)空間格局，引導城市綠地、河道等生態(tài)用地建設，合理控制新增生態(tài)建設用地規(guī)模，探索只征不轉等實施路徑，重點促進城鎮(zhèn)空間生態(tài)品質提升。
??2.運行體系
??（1）“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌項目實施
??將規(guī)劃、土地、地質礦產、項目等各項數(shù)據(jù)納入“一張藍圖”空間數(shù)據(jù)庫，構建“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺，對接“一網(wǎng)通辦”平臺，實現(xiàn)信息共享、便捷高效、協(xié)同推進。對接項目儲備庫，建立全市統(tǒng)一的項目實施庫，強化建設項目前期研究，提前核對規(guī)劃條件、匯集設計要求、深化方案研究、落實土地供應等，促進方案成熟穩(wěn)定，提升項目生成的質量和效率。全面推進工程建設項目空間準入條件征詢和設計方案意見征詢，“一口受理、一文審批”，加強業(yè)務協(xié)同。
??（2）“多審合一、多證合一”，再造審批流程
??合并規(guī)劃選址和用地預審，合并建設用地規(guī)劃許可和用地批準，合并建設用地規(guī)劃許可和建設工程規(guī)劃許可，合并竣工規(guī)劃核實、土地核驗和檔案驗收。精減審批條件，一張表單、一套材料，各審批階段實行一表申請，制定統(tǒng)一的辦事指南和申報表格。調整審批時序，對完成土地儲備并采用劃撥方式供地的公共服務項目、有特殊工期要求的科創(chuàng)中心建設、社會民生、生態(tài)文明建設和城市基礎設施項目，以及采用劃撥供地方式、需要通過審核設計方案確定用地范圍的項目，進一步縮減審批層級。
??（3）“多測合一、多驗合一”，實施“驗登聯(lián)動”
??統(tǒng)一測繪數(shù)據(jù)標準。規(guī)范技術規(guī)程和成果標準，在工程建設項目行政審批測繪服務領域，全面推行“多測合一”，實現(xiàn)一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享。
??簡化開工放樣復驗。產業(yè)基地、產業(yè)社區(qū)內的產業(yè)類項目，以及按照規(guī)定可以免予設計方案公示的項目（依法不予公開的除外），開工放樣復驗采用備案制。
??整合規(guī)劃資源驗收。建設單位在申報開工復驗、竣工規(guī)劃資源驗收時，實現(xiàn)已錄入數(shù)據(jù)庫的測繪成果檢測數(shù)據(jù)與規(guī)劃許可數(shù)據(jù)的系統(tǒng)比對。逐步實現(xiàn)工程規(guī)劃許可附圖、竣工圖、竣工測繪報告圖形數(shù)據(jù)比對。在批準文件中，對規(guī)劃驗收、土地核驗、檔案驗收事項審核結果和地名查驗、地質資料核查事項檢查情況進行說明。
??加強檔案歸集。將竣工驗收階段一次性提交城建檔案資料、檔案驗收的方式，調整為項目建設過程中審批檔案、一鍵歸檔，驗收階段限時承諾、容缺受理，驗收結束后按期移交的管理方式。
??實施“驗登合一”。建設單位憑竣工規(guī)劃資源驗收合格文件和“多測合一”成果，按照程序申請辦理不動產登記。對于自持社會投資類產業(yè)項目，可用建設單位承諾書代替竣工驗收備案證明作為收件資料，同步核發(fā)竣工規(guī)劃資源驗收合格文件和不動產權證書，實現(xiàn)竣工規(guī)劃資源驗收和不動產登記合一。
??3.監(jiān)督體系
??（1）深化規(guī)劃資源綜合行政執(zhí)法體制機制改革
??健全市、區(qū)兩級規(guī)劃土地執(zhí)法隊伍分級執(zhí)法、屬地化管理模式。提升基層執(zhí)法能力，構建規(guī)劃資源綜合執(zhí)法模式，全面開展規(guī)劃、土地、地質礦產資源、測繪地理信息、地名、城建檔案等領域行政執(zhí)法工作，推進具體違法行為事前事中事后的全鏈條執(zhí)法。
??（2）嚴格查處違法用地
??加強非農建設違法用地執(zhí)法，突出問題導向，保持新增違法用地執(zhí)法高壓態(tài)勢。開展非耕利用耕地保護執(zhí)法，建立早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置的動態(tài)監(jiān)測預警機制，為實施本市國土空間用途管制落實執(zhí)法保障。
??（3）加強信息化動態(tài)監(jiān)督監(jiān)管
??創(chuàng)新監(jiān)督理念和手段，推動智慧執(zhí)法，構建自然資源保護利用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督監(jiān)管”體系，大力推進非現(xiàn)場執(zhí)法，加強智能監(jiān)控和大數(shù)據(jù)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)處置國土空間資源過度開發(fā)、資源粗放利用和突破規(guī)劃控制要求等行為，全面開展規(guī)劃資源執(zhí)法信息化建設。
??（六）提升地質環(huán)境安全和地面沉降防控能力，保障城市安全運行
??加快構建科學高效的地質安全保障體系，有效減輕地質災害風險，保障人民生命財產安全。
??1.監(jiān)測預警體系
??研究地質環(huán)境監(jiān)測智能分析評估及安全預警評價關鍵技術，提升城市防災減災和地質環(huán)境保護能力。完善地面沉降、地下水、土壤質量、地下空間、淺層地熱能等多要素融合的地質環(huán)境一體化監(jiān)測網(wǎng)絡。實施基于感知技術的多要素、多指標、多目標地質環(huán)境一體化調查監(jiān)測。健全地質環(huán)境基礎數(shù)據(jù)庫，建設數(shù)據(jù)匯集、智能分析、預測預警、智慧決策、應用服務為一體的地質環(huán)境監(jiān)測預警信息平臺。
??2.地質災害綜合風險普查
??開展以地面沉降、山體崩塌為主要災種的第一次地質災害綜合風險普查，按照“全面普查、透徹摸底、深入分析、綜合評價”的原則，調查分析全市和各區(qū)地質災害致災因素、發(fā)育特征、重點隱患、災害歷史、行業(yè)減災資源（能力）等，評估地質災害綜合風險。摸清地質災害風險隱患底數(shù)和防災減災救災能力現(xiàn)狀，客觀認識地質災害風險水平，提升全社會抵御地質災害的綜合防范能力。
??3.地面沉降綜合協(xié)調管控
??結合地面沉降“三區(qū)一帶”管控要求，研究分區(qū)分層分帶地面沉降管控技術與預測預警。實施地下水開采與回灌動態(tài)調節(jié)管理，完善淺層地下水管理機制。持續(xù)強化工程性地面沉降防治，加強基坑減壓降水地面沉降控制措施，實現(xiàn)建設工程降水活動全過程監(jiān)管和信息共享。強化地面不均勻沉降防控，深化重大基礎設施沿線地面沉降智能分析與安全預警。深入推進地面沉降聯(lián)防聯(lián)控，健全地面沉降協(xié)調管控體系及運行機制。深入開展長三角地區(qū)地面沉降一體化防控，建設長三角區(qū)域地面沉降骨干監(jiān)測網(wǎng)。
??4.地下空間利用的地質環(huán)境安全
??健全地下空間開發(fā)利用地質安全保障機制，保障軌道交通、重要隧道和地下通道等重大基礎設施規(guī)劃、建設、運營全過程的地質安全。工程立項、設計階段，開展地質安全風險評估，識別潛在地質風險并制定應對措施。工程施工建設階段，開展跟蹤監(jiān)測和地質災害風險研判，落實地質災害防治措施，減少或避免工程性地質災害的影響。工程運營階段，開展沿線地質環(huán)境動態(tài)監(jiān)測和地質風險綜合預警，做好地質災害防范和應急工作。
??（七）強化自然資源基礎支撐，保障規(guī)劃有序實施
??履行自然資源“兩統(tǒng)一”職責，構建自然資源調查監(jiān)測體系，統(tǒng)一自然資源分類標準，建立自然資源統(tǒng)一調查、監(jiān)測、評價制度，健全自然資源監(jiān)管體制。完善自然資源法規(guī)政策體系，強化自然資源技術保障。推進自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快自然資源信息化體系建設，為自然資源保護與利用提供堅實的基礎支撐。
??1.自然資源調查監(jiān)測體系
??（1）自然資源綜合性調查評價
??查清各類自然資源在國土空間上的立體分布、質量狀況和生態(tài)狀況，構建“統(tǒng)一組織開展、統(tǒng)一法規(guī)依據(jù)、統(tǒng)一調查體系、統(tǒng)一分類標準、統(tǒng)一技術規(guī)范、統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺”的自然資源調查體系，開展地上地下統(tǒng)籌、海陸統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的自然資源綜合調查，實施地表基質層、地下資源（包含礦產資源和地下空間資源）、耕地資源、濕地資源、林地資源、水資源、海洋資源等專項調查。全面準確掌握自然資源數(shù)量、質量、生態(tài)、空間、權屬和利用狀況，形成自然資源“一張圖”。
??（2）自然資源調查數(shù)據(jù)動態(tài)更新機制
??建立一個基礎、業(yè)務同步、遙感監(jiān)測的數(shù)據(jù)更新機制，實現(xiàn)全覆蓋、全地類、全要素的國土調查數(shù)據(jù)更新。充分運用遙感、大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術，構建智慧化監(jiān)測技術體系，提高識別自然資源利用變化信息的精準度。
??（3）全域全要素自然資源監(jiān)測評價
??建設地下資源、耕地、林地、濕地、海域、海島等國土空間用途的監(jiān)測監(jiān)管體系。整合運用遙感數(shù)據(jù)、基礎地理信息數(shù)據(jù)、規(guī)劃資源管理數(shù)據(jù)，及時監(jiān)測各類自然資源變化情況，對重點地區(qū)和重點項目實現(xiàn)全過程全生命周期監(jiān)管。依據(jù)國土空間監(jiān)測指標體系，對不符合規(guī)劃和國土空間用途管制的各種違法違建行為及時預警。以第三次全國國土調查數(shù)據(jù)為基礎，構建科學合理的自然資源利用評價指標體系。
??2.自然資源法規(guī)政策和技術保障體系
??（1）自然資源政策體系
??強化自然資源利用和保護的規(guī)劃引領。發(fā)揮國土空間規(guī)劃對自然資源利用和保護的戰(zhàn)略引領作用，從規(guī)劃實施監(jiān)測、評估和維護工作機制等方面，完善國土空間規(guī)劃編制及管理政策，確保按照空間規(guī)劃“一張藍圖”的整體目標實施。同時，推進落實部市合作協(xié)議中的自然資源領域政策改革創(chuàng)新。
??創(chuàng)新自然資源利用和保護行動機制。在自然資源保護利用計劃管理、國土資源利用計劃聯(lián)動管理、城市有機更新的資源利用機制、全域土地整治的行動機制等方面，創(chuàng)新自然資源利用和保護分階段實施的行動機制。
??加強國土空間用途管制和自然資源全生命周期管理。探索全域、全要素、全過程國土空間用途管制、生態(tài)保護紅線管控、建設項目行政審批制度改革、各類用地全生命周期管理等政策，加強自然資源利用和保護的實施管控。
??完善自然資源利用的監(jiān)管和考核機制。在違法用地執(zhí)法管理、強化規(guī)劃資源部門年度考核等方面，完善權責清晰的國土空間規(guī)劃監(jiān)督考核體系，健全合理有效的績效綜合考評機制，全面監(jiān)督規(guī)劃資源系統(tǒng)的行政效能。
??（2）自然資源法規(guī)體系
??加強規(guī)劃管理法規(guī)體系建設，形成國土空間規(guī)劃為基礎，統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。適時推動修訂《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，推動制定城市更新、保留歷史建筑管理等地方性法規(guī)。
??加強土地管理法規(guī)體系建設，推動修訂《上海市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》《上海市基本農田保護若干規(guī)定》《上海市土地使用權出讓辦法》《上海市國有土地租賃暫行辦法》《上海市土地儲備辦法》。有序推進自然資源確權登記體系建設和不動產登記立法工作。
??加強測繪管理和城建檔案管理法規(guī)體系建設，推動修訂《上海市測繪管理條例》。進一步理順城建檔案管理的體制機制，修訂相關管理辦法。
??（3）自然資源技術保障體系
??以全域國土空間與全要素自然資源為對象，探索建立面向自然資源統(tǒng)一管理的規(guī)劃土地分類標準，完善調查監(jiān)測評價標準，明確各層級規(guī)劃技術準則及成果規(guī)范。制定優(yōu)秀歷史建筑分類技術指引、優(yōu)秀歷史建筑及文物保護單位保護技術規(guī)定。構建具有超大城市特色的智能化全息測繪技術體系，建設覆蓋全域、全息、多維、高頻的地理信息資源體系，健全地理國情常態(tài)化監(jiān)測體系、地理信息公共服務體系、應急測繪服務保障體系，深化科技創(chuàng)新體系，規(guī)范測繪行業(yè)管理。
??3.自然資源信息化體系
??（1）“一廳八室”體系建設
??信息資源整合重構，實現(xiàn)信息生態(tài)和業(yè)務生態(tài)的融合。打造一個統(tǒng)一服務入口和八個“有機統(tǒng)一”的模塊，形成“大門戶”和“大規(guī)劃”“大土地”“大項目”“大登記”“大測調”“大地質”“大事務”“大監(jiān)督”的“一廳八室”信息體系。
??（2）數(shù)據(jù)治理
??明確全口徑數(shù)據(jù)治理的時間和任務，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)規(guī)則與業(yè)務規(guī)則，加強數(shù)據(jù)共享，推動跨部門數(shù)據(jù)規(guī)則統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資源整合，建立數(shù)據(jù)治理長效機制。
??（3）智慧化應用場景建設
??加快探索以數(shù)字化方式呈現(xiàn)城市全景，開展“神經元”感知系統(tǒng)建設。探索具體應用場景建設，加快研究跨部門數(shù)據(jù)共享和聯(lián)勤聯(lián)動，依靠技術手段優(yōu)化營商環(huán)境。
??4.規(guī)劃實施保障
??（1）加強組織領導
??各區(qū)、各部門加強組織領導，細化落實規(guī)劃任務。規(guī)劃資源、綠化市容、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村、水務（海洋）、住房城鄉(xiāng)建設管理等部門加強溝通協(xié)調，抓好規(guī)劃落實，確保規(guī)劃明確的目標任務順利實施。
??（2）強化科技支撐
??深化自然資源科技體制改革，加強重點領域的科技攻關。搭建科技創(chuàng)新成果交流平臺，定期舉辦世界城市日上海論壇、空間與未來國際研討會、國際城市地質學術研討會等。
??（3）強化人才隊伍建設
??堅持人才優(yōu)先、服務發(fā)展，統(tǒng)籌推進各類人才隊伍建設。加強干部教育培訓和交流，優(yōu)化干部專業(yè)結構和年齡結構。加快培養(yǎng)高水平、專業(yè)化、復合型自然資源管理人才。
??（4）提高公眾參與度
??充分利用新媒體等平臺，開展形式多樣的宣傳活動，引導公眾自覺保護和合理利用自然資源。構建規(guī)劃編制、管理、實施、監(jiān)督的全過程公眾參與機制，引導公眾共同推動規(guī)劃實施、維護規(guī)劃實施成果。
??附件：上海市自然資源利用和保護“十四五”規(guī)劃主要指標
