滬府辦規〔2020〕19號
上海市人民政府辦公廳轉發市規劃資源局《關于本市實施國土空間用途管制加強耕地保護的若干意見》的通知
各區人民政府，市政府各委、辦、局：
??市規劃資源局《關于本市實施國土空間用途管制加強耕地保護的若干意見》已經市政府同意，現轉發給你們，請認真按照執行。
上海市人民政府辦公廳
2020年12月31日
關于本市實施國土空間用途管制加強耕地保護的若干意見
耕地是人類賴以生存和利用的基礎性資源，是國家糧食安全的重要保障。為貫徹《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）、《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號），全面實施《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》，按照《中共上海市委上海市人民政府關于建立上海市國土空間規劃體系并監督實施的意見》（滬委發〔2020〕13號）等的要求，現提出本市實施國土空間用途管制加強耕地保護的若干意見如下：
??一、明確總體要求
??（一）指導思想
??以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實耕地保護基本國策，堅持最嚴格的耕地保護制度，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，以國土空間規劃為引領，切實加強國土空間用途管制，嚴守耕地和永久基本農田保護紅線，多措并舉加強耕地保護，統籌保護資源、保障發展與優化空間的關系，構筑堅實的自然資源與綠色空間基礎。
??（二）總體目標
??嚴格保護耕地，確保到2035年，本市永久基本農田保護面積不低于150萬畝、耕地保護面積不低于200萬畝，切實維護城市糧食和生態安全“生命線”。以本市國土空間規劃為管制依據，以全域國土空間和全要素自然資源為管制對象，以用途轉換和自然資源統籌平衡為管制要點，明確耕地和永久基本農田分區準入管制規則，建立健全以審批、核準、備案、監測監管等為管制手段的全域、全要素、全過程的用途管制實施機制。合理保護和利用耕地資源，優化耕地布局、提升耕地質量，提高耕地保護工作水平，系統構建保護有力、建設有效、管理有序的新格局。
??（三）基本原則
??１.依法依規，保護優先。按照相關法律法規規定，建立最嚴格的保護制度，切實落實保護責任，高效管控城鄉建設、生態建設、非糧化農業開發占用耕地的行為類型、布局規模與時序節奏。各類用地行為盡量不占或少占耕地，確需占用的，嚴格落實國土空間用途管制要求。
??2.規劃為據，系統治理。以各層次國土空間規劃為引領和依據，自上而下、逐級控制，嚴格落實各級規劃目標、指標、用地安排等管制要求。圍繞嚴守耕地保護紅線，建立國土空間用途管制體系，實現國土空間整體保護、系統修復和綜合治理。
??3.從嚴管控，綜合施策。按照第三次全國國土調查分類標準，明確耕地與其他地類間的轉換關系，在確保耕地和永久基本農田保護底線不突破前提下，滿足利用行為的合理用地需求。建立健全監測監管體系，對國土資源保護開發利用實施綜合管理。
??4.部門協同，齊抓共管。各級政府承擔耕地保護主體責任。各行業主管部門按照各自職責，深度協調耕地保護與城鄉發展、生態建設、農業開發等關系，實現協同共管。
??二、堅持規劃引領、綜合保護、提升建設并舉
??（一）劃定耕地和永久基本農田保護底線
??以第三次全國國土調查成果為基礎，結合農業“兩區”（糧食生產功能區、蔬菜生產保護區）劃定方案，按照“多規合一”要求，劃定本市耕地和永久基本農田。到2035年，全市耕地保護空間不低于200萬畝。其中，集中連片劃實劃優150萬畝永久基本農田，以及3萬畝報自然資源部管理儲備地塊（以下簡稱“部管儲備地塊”），其余耕地保護空間劃定為本市自行管理儲備地塊（以下簡稱“市管儲備地塊”）。同時，結合現狀耕地和補充耕地潛力空間，劃定土地整備引導區，作為土地綜合整治形成新增耕地的重點空間，引導耕地進一步集中布局。
??（二）構建全面鎖定、分類管理的保護體系
??本市耕地保護空間按照規劃實施全面鎖定和分類保護，城鄉建設和生態建設按照國土空間規劃及自然資源計劃，分步驟有序實施。同時，改進耕地占補平衡方式。對劃定的耕地保護空間，實行差別化分區準入，嚴格限定允許占用類型。各類用地行為確實無法避讓耕地和永久基本農田的，嚴格執行占用補劃制度，按照“永久基本農田—部管儲備地塊—市管儲備地塊—土地整備引導區”梯次調優補劃，保持全市永久基本農田、部管儲備地塊、市管儲備地塊數量和質量底線不突破。對占用耕地保護空間以外一般耕地的，除建設用地項目按照國家有關政策規定落實耕地占補平衡外，其他生態建設和農業開發行為，按照規劃、依計劃實施。
??（三）健全強化耕地綜合保護和管理措施
??各級各類規劃編制，與劃定的耕地保護空間充分銜接，按照節約集約用地要求，從嚴核定占用耕地規模。按照“以用定減、以減定增”的原則，制定并執行年度建設用地減量化計劃，加大批而未供、供而未用土地的處置力度，保障建設用地流量。強化耕地保護責任目標考核，逐級壓實保護責任。根據經濟社會發展情況，及時調整耕地開墾費標準和征收集體土地補償標準。嚴控建設項目占用永久基本農田，確需占用的，按照要求繳納耕地開墾費。適度合理提高占用耕地成本，提升各類主體保護耕地和節約用地的積極性。
??（四）促進補充耕地資源增量提質
??聚焦土地整備引導區，大力推進全域土地綜合整治，整合各類涉農項目的資金和政策，充分發揮土地整治在補充耕地數量、提升耕地質量、優化耕地布局、改善生產生活環境、助推現代農業發展、助力鄉村振興戰略實施等方面的作用。積極推動農田質量建設，優先將永久基本農田建成高標準農田。完善全市耕地質量調查體系、評價標準和監測網絡，按照年度開展耕地質量等別調查監測與產能評價。推進建設占用耕地耕作層剝離再利用工作，完善耕作層土壤質量檢測、剝離運輸儲存和再利用等環節的管理。
??三、實行耕地和永久基本農田差別化分區準入
??（一）嚴格150萬畝永久基本農田用途管制
??永久基本農田是長期穩定優質耕地，嚴格控制城鄉建設和生態建設占用永久基本農田。不準占用永久基本農田，實施植樹造林、種植草皮草坪、種植果園、開挖坑塘水面、挖湖造景、堆放廢棄物，以及取土等其他破壞耕作層的活動，一旦發現，要責令整改。符合國土空間規劃，確實無法避讓永久基本農田，允許空間準入的情形包括交通市政基礎設施、鄉村公益設施、特殊用地、新增河道項目（不含湖泊）、臨時用地、中小河道整治、設施農業項目、農田建設類項目、全域土地綜合整治項目等。允許準入項目占用永久基本農田，要即時在部管儲備地塊內落實補劃。
??（二）參照永久基本農田加強部管儲備地塊管理
??部管儲備地塊是具備調整補劃為永久基本農田條件的優質耕地。符合國土空間規劃，確實無法避讓部管儲備地塊，允許空間準入的情形，參照永久基本農田嚴格執行。因占用永久基本農田補劃、項目建設占用，導致部管儲備地塊規模減少的，要即時在市管儲備地塊內補劃。
??（三）規范市管儲備地塊的保護和管理
??市管儲備地塊是全市優質耕地資源的重要組成部分，是部管儲備地塊的直接補充，要予以嚴格管理。符合國土空間規劃，確實無法避讓市管儲備地塊，允許空間準入的情形包括造林、中小河道整治、農村道路、設施農業項目、農田建設類項目、全域土地綜合整治項目、種植果園、種植草皮草坪、開挖坑塘水面，以及交通市政基礎設施、鄉村公益設施、宅基地集中歸并項目、特殊用地、新增河道項目、臨時用地、視作原地類管理的小微項目等建設行為。允許準入項目占用市管儲備地塊，要選擇耕地保護空間外一般耕地即時補劃。
??（四）優化耕地保護空間外一般耕地管理
??在確保守住耕地保護底線的基礎上，允許各類利用行為按照規劃和管制要求，占用已劃定的耕地保護空間以外的現狀一般耕地。占用市管儲備地塊，要優先選擇土地整備引導區內的新增耕地落實補劃。土地整備引導區外，符合布局、質量、生態等方面要求的新增耕地，也可補充納入市管儲備地塊。
??四、嚴格規范開發利用行為用途轉換管制
??（一）加強詳細層次規劃的編制和指導
??本市各類國土資源開發利用行為，統一以詳細規劃層次的規劃作為管制依據，具體包括控制性詳細規劃、郊野單元村莊規劃、專項規劃（詳細規劃層次）等。其中，城鎮開發邊界內以控制性詳細規劃為依據；城鎮開發邊界外鄉村地區按照項目建設或地類轉換需要，編制郊野單元村莊規劃或專項規劃（詳細規劃層次），作為國土空間用途管制依據。規劃在內容與深度上，能夠有效指導國土空間用途管制實施。
??（二）明確管制權限、管制標準及管制類型
??1.管制權限。涉及自然資源計劃管理（建設用地計劃和生態建設計劃）和耕地保護空間管理的核心事權在市級規劃資源部門。
??2.管制標準。按照國土空間調查、規劃、管制、監督統一管理標準，用途管制標準參照且不低于上海市第三次全國國土調查工作相關標準。
??3.管制類型。根據不同特征，將國土空間利用行為分為三類：“許可管制+監測監管”類，即通過審批、備案、核準等許可形式，對所引起的地類變化予以嚴格管制，后續通過全天候監測予以監督監管的行為；“報備監測+甄別處置”類，即通過前期主動報備，結合全天候監測發現地類變化，并實地巡查甄別后完成地類變更的行為；其余行為類，結合土地年度變更調查，予以監測統計和地類管理。
??（三）合理區分占用和補劃時序安排
??占用已劃定的耕地保護空間，按照要求落實補劃。“許可管制+監測監管”類行為包括交通市政基礎設施、鄉村公益設施、特殊用地、新增河道項目、宅基地集中歸并項目、臨時用地、造林、中小河道建設、農村道路、設施農業項目，落實“先補后占”；涉及農田建設類項目和全域土地綜合整治項目的，允許在項目范圍區內進行耕地保護空間布局調優。“報備監測+甄別處置”類行為包括占用耕地種植果園、種植草皮草坪、開挖坑塘水面以及建設視作原地類管理的小微項目，允許“先備后補”；確實難以即時補劃的，允許使用市管儲備地塊周轉規模，但要按照自然年完成補劃，并歸還周轉規模。
??（四）嚴格規范占用補劃標準和要求
??允許準入行為涉及永久基本農田、部管儲備地塊、市管儲備地塊的，按照“永久基本農田—部管儲備地塊—市管儲備地塊—土地整備引導區”進行梯次增補。“許可管制+監測監管”類、“報備監測+甄別處置”類項目分別在規劃土地審批或立項環節核準階段、監測監管發現甄別確認階段，嚴格按照標準規范，編制永久基本農田及儲備地塊補劃方案或布局調整方案。優先就近補劃，盡量與現有耕地和永久基本農田集聚連片。補劃數量、質量要與占用情況相當，確保相應的永久基本農田、部管儲備地塊、市管儲備地塊數量有增加、質量有提升、布局更集聚、生態更優化。
??五、加強耕地保護監管保障
??（一）落實耕地保護共同責任
??各區政府對行政區域內耕地和永久基本農田保護工作負總責，政府主要領導為第一責任人。耕地保護責任目標考核結果，作為領導干部綜合考核評價、生態文明建設目標評價考核、領導干部問責和領導干部自然資源資產離任審計的重要依據。市、區發展改革、規劃資源、農業農村、綠化市容、水務、生態環境、交通、住房城鄉建設管理等部門按照職責，負責相應土地用途轉換監督監管工作，全面貫徹執行耕地保護政策和用途管制要求，確保部門協同、上下聯動、措施有力。
??（二）健全國土空間用途監測監管
??利用衛片執法檢查、航測遙感識別、移動巡查監管等監測手段，實施全天候、全覆蓋國土空間用途監測，及時發現掌握土地利用變化情況。將劃定的耕地保護空間作為重點監測區域，對城鎮開發邊界周邊、歷史違法違規用地情況較多的區域增加監測頻次，持續跟蹤。監測結果與執法檢查、項目地類轉換審批和備案、核準等管理數據相校核，以及時發現和糾正違法違規行為。
??（三）嚴肅耕地保護巡查和執法查處
??各級規劃資源部門要依托四級巡查網絡，嚴格落實巡查責任。結合日常巡查、執法檢查、監察督察等工作，確保對亂占耕地和永久基本農田的行為早發現、早制止。農業農村部門要對宅基地違法違規行為進行巡查、制止及執法。對各類未按照國土空間規劃實施、違法批準占用耕地、違法毀壞耕作條件、違法破壞或擅自改變永久基本農田保護標志等，要及時責令限期整改、恢復原狀，并按照有關法律法規進行處罰，依法追究相關主體責任。構成犯罪的，追究刑事責任。
??（四）強化耕地保護輿論宣傳監督
??加強耕地保護、國土空間用途管制政策解讀，普及耕地保護法律法規知識。通過公開通報和掛牌督辦等形式，增強耕地保護的社會影響力和震懾力。廣泛發動群眾參與違法違規占用耕地行為舉報，及時回應社會關切。強化輿論宣傳和社會監督，營造自覺主動保護耕地和永久基本農田的良好社會氛圍。
??本意見自2021年2月1日起施行。
??上海市規劃和自然資源局
??2020年12月29日
