關于上海市2011年市本級決算及2012年上半年預算執行情況的報告 2015-03-27
——2012年7月24日在上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第三十五次會議上
上海市財政局局長蔣卓慶
2011年，在黨中央、國務院和中共上海市委的堅強領導下，全市各行各業堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞“創新驅動、轉型發展”和“六個著力”，團結奮進，迎難而上，市十三屆人大四次會議確定的目標任務勝利完成。在此基礎上，全市預算完成和決算情況較好。
一、2011年公共財政收支決算情況
匯總市本級和區縣決算，2011年，全市地方公共財政收入3429.8億元，比2010年同口徑（下同）增長19.4%，完成預算的110.5%。加上中央財政與本市結算凈收入442.6億元、中央財政?？钌夏杲Y轉收入、調入資金、調入預算穩定調節基金、動用歷年結余等106.6億元，以及經國家批準本市試點自行組織發行的地方政府債券收入71億元，減去調出資金20.1億元，全市地方公共財政收入總計4029.9億元。全市地方公共財政支出3914.9億元，增長18.5%，完成調整預算的111.6%。加上中央財政?？罱Y轉下年支出52.1億元、市本級和部分區縣安排預算穩定調節基金50.8億元，全市地方公共財政支出總計4017.8億元。全市地方公共財政收支相抵，當年結余12.1億元。
2011年，市本級公共財政收入1675.8億元，增長21.5%，完成預算的111.4%。加上中央財政與本市結算凈收入442.6億元、中央財政專款上年結轉收入、動用歷年結余等74.9億元，以及經國家批準本市試點自行組織發行的地方政府債券收入71億元，減去市對區縣的稅收返還和轉移支付663.2億元，調出資金13.2億元，市本級公共財政收入總計1587.9億元。與向市十三屆人大五次會議報告的預算執行數比較，市本級公共財政收入增加8億元，主要是根據國家有關規定，中央與本市兩級財政最終結算后，中央財政稅收返還及專項補助收入增加、上解中央財政支出減少所致。市本級公共財政支出1508.5億元，增長18%，完成調整預算的112.1%。加上中央財政專款結轉下年支出52.1億元、安排預算穩定調節基金20億元，市本級公共財政支出總計1580.6億元。與向市十三屆人大五次會議報告的預算執行數比較，市本級公共財政支出增加0.7億元，主要是根據國家有關規定，中央與本市兩級財政最終結算后，中央專款結轉下年支出數增加所致。市本級公共財政收支相抵，當年結余7.3億元。
需要說明的是，根據市政府《關于本市進一步深化完善“十二五”期間市與區縣財稅管理體制改革的若干意見》，2011年本市實施了市與區縣財稅管理體制改革。為統一收入預算編制和上年同比口徑，市財政局按照新體制口徑規定，對2011年市與區縣兩級財政收入預算數、市本級2010年收入決算數作了相應調整。
?。ㄒ唬?011年市本級公共財政收入決算情況
2011年，本市公共財政收入決算呈現三個特點：一是第三產業對財政收入增長的支撐作用進一步增強。本市來自商業、金融、租賃和商務等服務業的財政收入增幅均在20%以上。二是制造業能級提升、效益改善對財政收入增長發揮了重要作用。本市來自電子信息、汽車制造、成套設備和生物醫藥等制造業的企業所得稅均呈現兩位數增長。三是地方各稅增幅快于主體稅種。本市城建稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅和契稅等地方各稅同比增長31.3%，高于主體稅種收入增幅17個百分點。
市本級公共財政收入各主要科目的具體完成情況如下：
1．增值稅189.8億元，完成預算的97.3%。未完成預算主要是受原材料和勞動力等要素成本上漲因素影響，增值稅增幅低于年初預期。
2．營業稅474.3億元，完成預算的108.0%。超過預算主要是服務業發展較快，相應帶動服務業營業稅增長高于年初預期。
3．企業所得稅432.7億元，完成預算的110.1%。超過預算主要是來源于上年企業利潤形成的企業所得稅預繳和清算收入，以及財政部跨省市總分機構企業所得稅分配數高于年初預期。
4．個人所得稅161.6億元，完成預算的110.7%。超過預算主要是居民收入有所增加，帶動個人所得稅增長高于年初預期。
5．城市維護建設稅81.8億元，完成預算的112.1%。超過預算主要是國家對外資企業開征城市維護建設稅的實際增收高于年初預期。
6．房產稅22.1億元，完成預算的110.5%。超過預算主要是部分企業購置和租用房產增加，帶動房產稅增長高于年初預期。
7．耕地占用稅7.7億元，完成預算的124.2%。超過預算主要是部分企業向郊區拓展發展空間，帶動耕地占用稅增長高于年初預期。
8．契稅35.7億元，完成預算的118.2%。超過預算主要是2010年底房產市場集中交易產生的契稅收入在2011年征收入庫，帶動契稅增長高于年初預期。
9．其他各稅51.7億元[1]，完成預算的149.9%。超過預算主要是本市加強對房地產項目土地增值稅的征管、清算和稽查，提高土地增值稅預征率，帶動土地增值稅增長高于年初預期。
10．教育費附加收入94.2億元，完成預算的134.6%。超過預算主要是國家對外資企業開征教育費附加的實際增收高于年初預期。
11．其他收入108.4億元[2]，完成預算的132.2%。超過預算主要是受卷煙銷量增加和產品結構調整等因素影響，消費稅增長帶動按消費稅等流轉稅帶征的河道工程修建維護管理費等收入增長高于年初預期。
?。ǘ?011年市本級公共財政支出決算情況
2011年，市本級公共財政支出的預算安排堅持統籌兼顧、突出重點的原則，著力聚焦保障“五個重點”（即：重點支持創新驅動、結構調整、民生改善與社會建設、城鄉統籌、城市管理與運行安全）。
市本級公共財政支出各主要科目的具體完成情況如下：
1．教育支出180.6億元，完成預算的110.1%。超過預算主要是根據國家年中下達本市的2011年財政教育支出占本市地方公共財政支出比重達到13.8%的目標要求，增加安排市級財政教育支出，以及中央財政增加撥付支持地方高校發展、地方高校生均經費獎補等專項補助資金。
2．科學技術支出118.4億元，完成預算的114.6%。超過預算主要是根據市委《關于推進張江國家自主創新示范區建設的若干意見》，加大對“張江”、“紫竹”、“楊浦”等國家級科技創新園區的財政支持力度，以及中央財政增加撥付國家科技重大專項資金，市級財政相應增加安排國家科技重大專項地方配套資金。
3．文化體育與傳媒支出30.6億元，完成預算的107.0%。超過預算主要是增加安排國際重大體育賽事舉辦經費，以及中央財政增加撥付文化產業發展、地方博物館免費開放等專項補助資金。
4．社會保障和就業支出168.9億元，完成預算的100.7%。超過預算主要是從2011年7月1日起，本市實施城鎮居民社會養老保險制度，相應增加安排城鎮居民社會養老保險市級財政補助支出。
5．醫療衛生支出69.7億元，完成預算的101.5%。超過預算主要是本市對城鎮居民基本醫療保險的財政補助標準提高，相應增加安排城鎮居民基本醫療保險市級補助支出。
6．節能環保支出31.7億元，完成預算的117.8%。超過預算主要是中央財政增加撥付節能汽車推廣、高效照明產品推廣等專項補助資金。
7．城鄉社區事務支出14.6億元，完成預算的100.0%。
8．農林水事務支出82.8億元，完成預算的111.7%。超過預算主要是中央財政增加撥付成品油價格改革漁業補貼、農機購置、農資綜合等專項補助資金。
9．交通運輸支出100.9億元，完成預算的208.0%。超過預算主要是增加注入軌道交通在建項目資本金，以及中央財政增加撥付本市成品油價格改革公交和出租車行業專項補助資金。
10．資源勘探電力信息等事務支出49.4億元，完成預算的115.7%。超過預算主要是本市為促進中小微企業健康發展，增加安排中小微企業融資擔保專項資金，以及中央財政增加撥付科技型中小企業創新基金、中小企業發展專項資金等專項補助資金。
11．商業服務業等事務支出15.5億元，完成預算的118.3%。超過預算主要是中央財政增加撥付外貿公共服務平臺建設資金、進口產品貼息資金等專項補助資金。
12．金融監管等事務支出7.9億元，完成預算的100.0%。
13．國土資源氣象等事務支出3.7億元，完成預算的112.1%。超過預算主要是中央財政增加撥付海域使用金等專項補助資金。
14．住房保障支出21.5億元，完成調整預算的97.7%。未完成預算主要是中央財政下達的保障性安居工程補助資金，在年初預算時列為市級財政支出，預算執行中調整為市對區縣的補助，改由區縣財政列支。
15．糧油物資管理事務支出5.2億元，完成預算的110.6%。超過預算主要是中央財政增加撥付糧食風險基金等專項補助資金。
16．儲備事務支出9.9億元，完成預算的100.0%。
17．對口支援幫扶及合作交流事務支出22.9億元，完成預算的102.2%。超過預算主要是增加安排對口支援合作交流專項資金。
18．公共基礎設施建設支出375.4億元，完成調整預算的116.3%。超過預算主要是增加安排償還市級政府性債務資金和償債準備金。
19．一般公共服務支出62.6億元，完成預算的100.5%。
20．公共安全支出65.9億元，完成預算的106.3%。超過預算主要是公安部門增加軌道交通民警工作人員，相應增加安排人員、公用等經費支出。
21．國債還本付息支出55.3億元，完成預算的192.7%。超過預算主要是增加安排國債補充還貸準備金支出。
22．其他支出10.4億元，完成預算的162.5%。超過預算主要是新增安排公共消防安全裝備購置等經費支出。
?。ㄈ?011年市本級“三公經費”支出決算情況
匯總2011年市級行政單位（含參照公務員法管理的事業單位）、事業單位和其他單位用當年財政撥款開支的出國（境）經費、車輛購置及運行費、公務接待費（以下簡稱“三公經費”）支出，合計9.43億元，比預算下降1.67億元。其中：出國（境）經費1.63億元，比預算下降0.32億元；車輛購置及運行費5.05億元，比預算下降0.8億元；公務接待費2.75億元，比預算下降0.55億元。
?。ㄋ模?011年市對區縣稅收返還和轉移支付決算情況
2011年，市對區縣稅收返還和轉移支付663.2億元（其中：稅收返還367.2億元，市對區縣轉移支付296億元），增長23.7%，完成預算的118%。市對區縣一般性轉移支付總量達到279.6億元，所占比重達到94%，教育、文化體育、社區管理、城市維護、醫療衛生、生態補償、公共安全、社會保障、“三農”等九大類的轉移支付都有較大幅度增長；市對區縣專項轉移支付總量達到16.4億元，所占比重達到6%。市對人口導入區和財力困難區縣的轉移支付達到287.1億元，占全市轉移支付總量的97%。
二、2011年政府性基金收支決算情況
2011年，全市政府性基金收入1808.2億元，加上中央財政對本市政府性基金補助收入14.5億元，動用歷年結余、調入資金等281億元，收入總計2103.7億元；全市政府性基金支出1874.8億元。全市政府性基金收支相抵，當年結余228.9億元。
2011年，市本級政府性基金收入650.9億元，其中：文化事業建設費收入11.5億元、新增建設用地土地有償使用費收入17.1億元、城市公用事業附加收入25.2億元、國有土地使用權出讓收入461.3億元、國有土地收益基金收入7億元、農業土地開發資金收入1.1億元、彩票公益金收入5.9億元、城市基礎設施配套費收入22.6億元、車輛通行費收入33.2億元、殘疾人就業保障金收入7.4億元、地方教育附加收入56.4億元、地方水利建設基金收入1億元、其他政府性基金收入1.2億元，加上中央財政對本市政府性基金補助收入14.5億元、動用歷年結余、調入資金207.4億元，減去市對區縣政府性基金補助支出98億元，收入總計774.8億元。市本級政府性基金支出659.3億元，其中：文化事業建設費支出11.8億元、新增建設用地土地有償使用費支出29.3億元、城市公用事業附加支出31.2億元、國有土地使用權出讓支出511.7億元、國有土地收益基金支出9億元、農業土地開發資金支出0.4億元、彩票公益金支出5.6億元、城市基礎設施配套費支出15.7億元、車輛通行費支出29.7億元、殘疾人就業保障金支出2.5億元、地方教育附加支出6.1億元、地方水利建設基金支出0.6億元、其他政府性基金支出5.7億元。市本級政府性基金收支相抵，當年結余115.5億元。政府性基金收入按國家規定?？顚Ｓ?，結余資金結轉以后年度滾動使用。
三、2011年市本級國有資本經營收支決算情況
2011年，市本級國有資本經營收入18.7億元，完成預算的100.4%。其中：應交利潤收入8.9億元，完成預算的108.2%；國有股利（息）收入9.8億元，完成預算的94.3%。市本級國有資本經營支出18.4億元，完成預算的99%。其中：用于對重點產業的資本性支出9.4億元，完成預算的99.8%；用于解決國有企業改革的歷史遺留問題、港口建設補貼等費用性支出8.1億元，完成預算的98.9%；用于國資監管、補充本市社?；鸬绕渌С?.9億元，完成預算的91.6%。市本級國有資本經營收支相抵，當年結余0.3億元，結轉下年度使用。
四、2011年預算執行效果
2011年，全市各區縣、各部門、各行業全面貫徹落實中央、市委的決策部署和市人大的有關決議、意見要求，同心同德、克難攻堅，全市的財政改革發展取得了新突破，各項工作跨上了新臺階，為推進實現上?！笆濉卑l展的良好開局發揮了重要作用。一是財政政策的綜合調控功能和保障促進作用進一步增強。本市在全面貫徹落實國家積極財政政策的同時，重點圍繞推進實施“四個中心”建設的國家戰略，超前研究并及時制定和實施了一系列旨在促進“創新驅動、轉型發展”的財政政策措施，通過市與區縣聯動，不斷加大對科技創新、結構調整、節能減排、總部經濟、優化中小微企業融資環境、降低綜合商務成本等方面的財政支持力度，著力促進現代服務業、先進制造業、戰略性新興產業的深度融合發展，第三產業增加值占全市生產總值的比重達57.9%，戰略性新興產業總產出比上年增長12.2%，經濟增長的質量和效益進一步提高。二是財政支出對改善民生和社會建設的保障力度進一步加強。本市各級財政部門堅持保障和改善民生的優先導向，著力將財政政策支持和財力保障的重點進一步向民生領域傾斜，市與區縣兩級政府安排用于保障和改善民生方面的財政支出，占全市公共財政支出的比重達到2/3以上，對教育、衛生、就業和社會保障、住房保障體系建設、公共文化體育、公共交通和公共安全等重要民生領域的財政投入力度進一步加大，以民生改善為重點的社會建設全面推進，各項社會事業加快發展，基本公共服務保障水平明顯提高，有力地支持和促進了和諧社會建設。三是公共財政體系進一步完善。本市在穩步推進政府預算體系建設、政府購買公共服務試點和國庫單一賬戶體系、公務卡、國庫現金管理改革的同時，還重點推進實施了市與區縣新一輪財稅管理體制改革、市級財政科技投入機制改革、個人住房房產稅改革試點、地方政府自行發債改革試點，并認真做好率先實施營業稅改征增值稅（以下簡稱“營改增”）改革試點的各項準備工作，進一步從財政體制機制上支持和促進經濟發展方式加快轉變，對推進實現上?！笆濉遍_局年的轉型發展產生了良好的改革效應。四是財政運行的公開性和透明度進一步提高。在全市范圍內組織開展了對全部109個鄉鎮財政性資金管理的專項治理；完成了對35項財政專項資金重點支出項目的績效評價；市本級財政支出預算進一步細化，財政專項資金公開范圍進一步擴大，并公開了64家市級部門預算、61家市級部門“三公經費”預算、2010年度地方政府債券資金的使用情況，財政運行的公開力度進一步加大。
在看到成績的同時，我們也清醒地認識到，2011年本市財政運行和預算執行中還存在一些亟待進一步研究解決的問題：一是經濟下行壓力加大，地方財政收入增長的基礎仍不穩固；二是對民生領域和經濟社會薄弱環節的財政保障力度還需進一步加大，財政調節收入分配的職能作用有待進一步增強；三是支持和促進經濟發展方式率先轉變的財政政策還不夠健全，財政專項資金和財政政策的示范、引導、放大效應有待進一步發揮；四是政府預算體系有待進一步健全，財政支出績效評價尚處于起步階段。審計情況也表明，2011年市本級財政預算執行情況總體較好，但也存在著部分財政專項資金撥付方式審核不嚴、財政資金監管有待加強等方面的問題。對此，市政府高度重視，明確要求各有關單位和部門切實按照市人大有關決定、決議要求和審計意見，采取切實有效措施，認真進行整改，不斷提高財政運行的質量和效益。
五、今年以來本市財政重點工作的推進情況
2012年上半年，本市各級財政部門按照年初市十三屆人大五次會議有關決議、審查意見和市財稅工作會議對財政工作提出的各項要求，統籌兼顧、穩中求進，加快轉變財政發展方式，有力地支持和促進了全市經濟社會的平穩健康發展。一是全力以赴推進實施“營改增”改革試點。按照國家的統一部署和深化“營改增”改革試點的要求，著力構建中央部委、市、區縣三級聯動的改革試點工作統籌協調推進機制，認真細化完善“營改增”改革試點具體操作辦法，積極營造有利于改革試點的良好氛圍，及時制定并實施與“營改增”改革試點相配套的過渡性財政扶持政策，有效平衡試點企業稅負，在破解影響現代服務業發展的稅制瓶頸方面邁出了關鍵性一步、取得了實質性的突破。二是著力優化中小微企業融資環境。圍繞“穩增長”的總體要求，在對去年本市“三個10億元”政策實施效果進行綜合評估的基礎上，制定并實施了以“兩個增加”、“兩個服務”為主要內容的財政政策新舉措，通過增加財政專項資金投入、擴大政策實施覆蓋面、創新融資服務體系，進一步增強本市商業性融資擔保機構實力，建立健全小微企業信貸風險分擔和“投貸”、“投保”聯動機制，著力拓展和充分發揮財政政策與信貸政策的組合效應，支持和促進本市中小微企業健康發展。三是深化推進財政教育投入機制改革。圍繞實施本市中長期教育改革和發展規劃綱要，按照確保實現全市財政教育支出占本市地方公共財政支出的比重達到15%的目標要求，綜合考慮各區縣的財政教育投入狀況、生均經費水平和實際財力情況等因素，統籌分解落實各區縣財政教育支出比例目標，統籌安排市對區縣財政教育轉移支付，統籌個別教育生均經費較高區的部分財政教育資金，著力縮小區縣間生均經費差距，支持和促進城鄉一體的基礎教育均衡發展。四是切實加大財政民生投入力度。積極完善社會保障體系，實現新型農村社會養老保險和城鎮居民養老保險制度全覆蓋，切實提高各類退休人員的養老保障水平；進一步完善專業公共衛生機構經費保障機制，選擇浦東新區和部分市級郊區新建三級醫院推進實施公立醫院改革試點，探索建立與公立醫院改革相配套的政府衛生投入補償機制；著力加大城市公共消防安全投入力度，切實提升城市公共消防安全保障水平；建立健全與重大事項社會穩定風險評估體系、大調解工作體系、實有人口服務管理體系、預防和減少犯罪工作體系等相適應的財力保障機制，著力支持和促進社會管理創新。五是著力加強財政監督、績效評價和信息公開工作。通過政府購買服務方式，委托46家會計師事務所，重點對30項市級專項資金，以及所有使用財政性資金的679戶市級事業單位的2011年度財務會計報表和部門決算報表實施注冊會計師審計監督，為全面實施部門決算批復制度打好基礎；重點選擇教育、科技、衛生、住房保障等領域中涉及重大民生、重點建設和經濟結構調整的9個專項資金項目實施財政支出績效評價，著力推動預算主管部門開展績效自評價試點，探索推進績效目標跟蹤監督；將市本級支出科目全部細化公開到“款”級，并將其中教育、科技、農林水事務等重點支出科目細化公開到“項”級；將市級部門預算和“三公經費”預算的公開范圍在2011年的基礎上，分別擴大到2012年的94家和90家；向社會公開財政專項資金項目的績效評價結果。
六、下一階段財政工作安排
下半年，我們將緊緊圍繞貫徹落實市第十次黨代會精神和“穩增長、調結構、促轉型”的要求，在市人大的指導監督和各區縣、各部門的支持配合下，重點做好以下五個方面的工作：一是進一步深化推進“營改增”改革試點。進一步加強對試點企業稅負變化情況的動態跟蹤，深化研究改革試點過程中出現的部分行業稅負增加的問題；加大對“營改增”改革試點成功案例的推廣示范力度，支持試點企業在市場開拓和供應鏈優化、業務資源整合和生產經營模式創新、服務領域拓展和產品結構轉型等方面取得新的發展；研究將與“1+6”行業相聯相關的行業及業務納入試點范圍，進一步打通和延伸增值稅抵扣鏈條，實現增值稅的充分抵扣；著力完善本市過渡性財政扶持政策，不斷增強政策的前瞻性和針對性，確保實現國家提出的“改革試點行業總體稅負不增加或略有下降”的目標要求，為下一步在全國的擴大試點積累經驗。二是進一步加大積極財政政策的實施力度。重點圍繞市委確定的穩中求進、創新轉型的工作目標，密切關注外部經濟環境變化，著力從財政政策和財政資金上推進事關上?！八膫€中心”建設、帶動性強的重大項目、重大工程的加快實施；充分發揮戰略性新興產業發展專項資金的示范、引導和放大效應，聚焦支持本市戰略性新興產業的加快發展；認真落實國家和本市擴大消費需求的財政政策措施，進一步支持和擴大節能家電等產品的消費；按照國家的統一部署，加快推進啟運港退稅政策試點和個人稅收遞延型養老保險產品試點；進一步優化完善出口信用保險扶持政策，重點加大對小型外貿企業出口、企業開拓新興市場以及出口高新技術、農產品的支持力度，促進本市對外貿易穩定增長。三是進一步深化完善市與區縣財政管理體制改革。結合貫徹落實《關于本市加快城鄉一體化發展的若干意見》和《關于加強本市大型居住社區行政管理和公共服務資源配置的若干意見》，把穩增長、促轉型、重均衡、惠民生更加有機地結合起來，進一步完善財政轉移支付制度，將轉移支付的聚焦保障重點向支持教育均衡發展、優化中小微企業融資環境、促進保障性住房特別是大型居住社區建設等重要領域傾斜；進一步深化推進區縣以下財政管理體制改革，將鄉鎮財政性資金運行情況全部納入全市規范統一、市與區縣聯動的鄉鎮財政性資金信息管理系統，有效加強鄉鎮財政性資金的規范化管理；認真做好2012年度地方政府債券的區縣轉貸工作，著力完善政府性債務還本付息機制，切實增強政府性債務風險防范能力；探索建立水利前期投入補償機制，全面落實各項水利投入政策，有效提升農田水利設施建設和管理水平。四是進一步提高財政科學化精細化管理水平。圍繞提升部門預算編制的規范性、完整性、準確性，推進建立完善的預算支出標準體系，加大政府購買公共服務制度實施力度，構建規范統一、公開透明的政府購買服務公共管理平臺，積極引入財政中期預算管理機制，認真做好2013年度部門預算編制工作；將國庫單一賬戶體系改革拓展到市與區縣的所有預算單位，全面推行公務卡支付目錄管理；試行電子招標采購，建立商品價格信息比較和第三方評估機制，加快完善政府采購產品價格評價體系；以市級政府為試編范圍，先行試編政府綜合財務報告和政府資產負債表；進一步實施市級財政國庫現金管理改革試點；認真做好經市人大常委會審議批準的有關市級部門預算單位2011年度部門決算的信息公開以及“三公經費”決算的信息公開工作；進一步推動市級、區縣、街鎮有關財政專項資金信息聯動公開，實現財政專項資金“分配到哪里、公開到哪里”的工作要求。五是進一步加強增收節支。按照“依法征稅、應收盡收，堅決不收過頭稅”的方針，依法加強稅收征管，確保稅收收入及時足額入庫；加強預算執行情況的動態跟蹤，強化對重點行業、重點企業和重點稅種財政收入的深入分析，進一步提高收入預測的科學性、準確性和有效性；按照“正稅清費”、“分類規范”的原則，制定并實施《上海市行政事業性收費管理辦法》，切實強化非稅收入征管；認真落實中央有關進一步加強黨政機關厲行節約的規定和要求，嚴格控制“三公經費”支出，嚴格控制一般性開支，有效推動厲行節約的各項措施落到實處。