各鄉、鎮人民政府，區政府各委、辦、局，區各直屬單位，在崇市屬有關部門：
??《崇明區農村集體經營性建設用地入市試點推進工作方案》已經區委、區政府同意，現印發給你們，請認真按照執行。
2023年6月27日
上海市崇明區農村集體經營性建設用地入市試點推進工作方案
??根據《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于深化農村集體經營性建設用地入市試點工作的意見〉的通知》（廳字〔2022〕34號）《自然資源部辦公廳關于印發〈深化農村集體經營性建設用地入市試點工作方案〉的通知》（自然資辦函〔2023〕364號）和《上海市規劃和自然資源局關于印發〈上海市深化農村集體經營性建設用地入市試點工作方案〉的通知》（滬規劃資源鄉〔2023〕201號），上海市崇明區作為入市試點地區之一，現結合本區實際，制定本工作方案。
??一、試點總體要求
??（一）指導思想
??以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，以健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系為目標，暢通城鄉要素流動，以同地、同價、同權、同責為導向，落實農村集體經營性建設用地權能，健全城鄉統一的建設用地市場，建立流轉順暢、收益共享、監管有力的農村集體經營性建設用地入市制度。按照“守底線、劃區域、定范圍、有計劃”的要求，加強國土空間規劃總體統籌，合理確定入市范圍，依法控制用地規模，規范市場交易秩序，統籌平衡收益分配，保護交易主體權利，審慎穩妥推進本區農村集體經營性建設用地入市，激活農村土地要素，提高資源配置效率，促進城鄉融合發展和鄉村振興。
??（二）工作原則
??堅持規劃引領和用途管制。按照國土空間規劃目標、空間布局和管控要求開發利用農村集體經營性建設用地，把握好入市和征地關系，統籌區域區位、生產生活、經營性和公益性用途以及公共基礎設施配套條件，合理確定入市范圍、規劃布局、用地類型和產業業態，服務鄉村振興戰略，促進國土空間規劃實施。嚴格國土空間用途管制要求，嚴格按照規劃許可使用土地。
??堅持守住底線紅線。嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線。緊盯“三項負面清單”，不能通過農用地轉為新增建設用地入市，不能把宅基地納入入市范圍，符合入市條件的土地不能搞商品住宅開發。完善集體土地所有權實現形式，切實尊重農民意愿，落實民主決策程序，保障過程公開透明，嚴禁損害農民合法權益。強化風險防范意識，做好風險評估和應對預案，審慎穩妥推進。
??堅持同地同價同權同責。在符合規劃、用途管制、依據集體建設用地基準地價和依法取得前提下，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同價同權同責，在城鄉統一的建設用地市場中交易，適用相同規則，接受市場監管，同等進入土地二級市場。保障農民集體和市場主體權益，加強入市土地的權益保護機制。入市地塊應收繳一定比例的土地增值收益調節金，用于國家和集體建設完善周邊基礎設施和公共服務。
??堅持節約集約利用土地。摸清農村集體建設用地底數，按照盤活存量、優化結構、完善功能、節約集約的原則，有序實施集體經營性建設用地入市，深入推進全域土地綜合整治和低效建設用地減量化等工作，盤活農村存量建設用地空間資源，合理布局各類用途土地，推進基本公共服務均等化，支持農村一二三產業融合發展。加強村莊設計品質，促進農村集體經營性建設用地高質量利用。
??二、試點工作組織
??（一）成立試點工作領導小組。根據《上海市深化農村集體經營性建設用地入市試點工作方案》的要求，成立區試點工作領導小組，由區委、區政府領導任組長、副組長，成員由區發展改革委、區經委、區教育局、區科委、區公安分局、區民政局、區司法局、區財政局、區人力資源社會保障局、區規劃資源局、區生態環境局、區建設管理委、區農業農村委、區水務局、區文化旅游局、區衛生健康委、區應急局、區市場監督局、區綠化市容局、區國動辦、區住房保障房屋管理局、區交通委、區投資促進辦、區氣象局、區稅務局及各鄉鎮主要負責同志組成，領導小組辦公室設在區規劃資源局。
??（二）建立區級協調監管機制。在市級試點推進工作指導下，成立區試點工作協調監管機制，由區發展改革委、區經委、區教育局、區科委、區公安分局、區民政局、區司法局、區財政局、區人力資源社會保障局、區規劃資源局、區生態環境局、區建設管理委、區農業農村委、區水務局、區文化旅游局、區衛生健康委、區應急局、區市場監督局、區綠化市容局、區國動辦、區住房保障房屋管理局、區交通委、區投資促進辦、區氣象局、區稅務局等部門主要領導任成員的協調監管機制，辦公室設在區規劃資源局。
??（三）建立試點工作推進專班。建立由區規劃資源局、區農業農村委牽頭，區發展改革委、區經委、區財政局、區建設管理委、區住房保障房屋管理局、區投資促進辦、區稅務局等部門為主要成員的試點工作專班，形成協同推進、分頭負責的組織架構。
??三、試點工作職能分工
??（一）工作領導小組：指導協調監管機構和工作推進專班開展工作，審議研究操作細則、配套實施細則和管理辦法等。
??（二）協調監管機構：參照國有建設用地入市的管理要求，建立入市監管制度；制定全生命周期操作細則和管理辦法，對各項建設要求、管理要素、監管考核和違約處置等提出要求。
??（三）工作推進專班：配合區協調監管機構相關單位研究調研并擬定管理辦法及配套實施細則，根據各自職能推動工作穩步落實。
??四、試點主要內容
??為健全城鄉統一的建設用地市場，確保本區農村集體經營性建設用地入市試點工作穩妥有序開展，按照自然資源部和上海市試點工作方案的工作要求，現確定本區試點工作主要內容。
??（一）制訂試點配套文件
??各職能部門按照本區實際情況，穩步開展推進農村集體經營性建設用地入市的相關配套文件研究制定，形成本區的《集體經營性建設用地“1+X”的配套文件》，具體如下：
??1.《崇明區農村集體經營性建設用地入市管理辦法》(責任單位：區規劃資源局）
??2.《崇明區農村集體經營性建設用地土地增收收益調節金征收使用管理實施細則》（責任單位：區財政局）
??3.《崇明區農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款試行管理辦法》（責任單位：區財政局）
??4.《崇明區農村集體經營性建設用地入市集體收益分配管理規定》（責任單位：區農業農村委）
??5.《崇明區農村集體經營性建設用地入市民主管理的實施意見》（責任單位：區農業農村委）
??6.《崇明區集體建設用地基準地價標準》(責任單位：區規劃資源局）
??（二）開展入市地塊摸底和意愿調查
??按照自然資源部及市規劃資源局的工作要求，結合“三項負面清單”的目標，優先尋找國土空間規劃已確定為商業、辦公、租賃住房、工業、科研和公共基礎設施等經營性用途（商品住宅除外），并經依法依規登記的集體建設用地的地塊。各鄉鎮應穩步開展排摸城市開發邊界外權屬已清晰、登記已完成、規劃已編制、區位較成熟、配套較完善的入市地塊。區規劃資源局牽頭各鄉鎮建立健全擬入市地塊項目計劃庫，同步為計劃庫內的項目配備意向儲備庫。
??（三）優化規劃編制流程，完善用途管制和行政許可制度
??嚴格落實國土空間總體規劃及用途管制要求，按需開展郊野單元規劃編制工作，應以規劃空間引導為目標，優化整體布局，盡量區域集中發展，做到空間資源歸整化、整體化，打破零星布局的模式。應以打造一鎮式的模塊，在空間規劃布局時將所需多種土地用途融入聚集整體共同發展。完善明確用途管制規則和行政許可制度。
??（四）完善農村集體建設用地所有權確權登記
??集體經營性建設用地入市與國有建設用地入市的區別在于，前者入市之后只改變使用權人但不改變所有權的性質，仍屬于集體經濟組織所有。按照“入市前地塊權屬清晰、無爭議”的工作要求，優先對試點區域分批分類分階段地查明土地權屬、歷史情況、使用情況及地上物情況等，進一步完善轄區范圍內的集體土地所有權登記工作，在無任何爭議的前提下，確保順利有效地推動集體經營性建設用地入市。
??（五）編制入市年度計劃，探索入市準備機制
??參照國有建設用地供應計劃編制集體經營性建設用地入市供應計劃，需注意與征收為國有的開發地塊做好優化布局，并統一納入到本區年度土地供應計劃中，做好與利用計劃的聯動性;需明確規劃落定、土地權屬清晰、土地所有權人的意愿、整體統籌的發展布局、土地市場的情況、招商完成的情況等。入市地塊須達到凈地標準，包括完成地上構（建）筑物的拆除補償以及平整工作，且應滿足基本的通路、通水、通電等條件。
??（六）優化存量建設用地盤活機制，創新集體建設用地形成閑置的處理機制
??參考存量產業用地管理辦法，打破存量建設用地低效、閑置未利用的狀態，優化盤活再利用的循環機制;參考閑置土地處置辦法及低效用地處置辦法等文件，建立健全以全生命周期管理為抓手目標的動態長效管理機制;探索研究解決歷史遺留的閑置集體建設用地，制定相關的針對性政策意見，將缺乏合法權證手續、不符合規劃、有爭議矛盾的問題通過政策指導意見妥善解決。
??（七）探索入市委托和民主決策機制
??重點是探索入市相關議事決策機制，維護農村集體經濟組織的入市主體地位。農村集體經營性建設用地入市主體為農民集體，由依法登記的代表農村集體行使所有權的集體經濟組織或由其委托的其他法人組織代理實施入市工作。其中，農村集體經營性建設用地屬于村集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個及以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權；屬于（鄉）鎮農民集體所有的，由（鄉）鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。
??尊重農民對入市、征收的選擇權和合理訴求，維護農村集體經濟組織的入市主體地位，防止其他組織未經授權代表農村集體經濟組織實施入市。注重發揮基層黨組織的領導核心作用，按照村民自治原則，加強自主管理和民主決策，對入市動議、入市方案、授權委托、資金使用、收益分配等事項，須召開本集體經濟組織成員大會或成員代表大會會議，經同意并形成決議。集體經濟組織應當按照農村集體資產管理有關規定，落實民主決策、財務公開和公示制度，入市地塊成交價格、交易費用、稅費繳納和收益支出等信息應及時向集體經濟組織成員公示。
??（八）探索入市規則和程序
??1.入市條件征詢和入市方案編制。入市地塊出讓前，入市主體應完成擬入市地塊的房屋土地權屬調查（勘測定界）、依法申請取得規劃土地意見書并同步編制入市方案。入市方案需包括地塊名稱、界址、入市土地面積、規劃條件要素、土地用途、使用年限、入市方式、入市價格、收益金分配、委托入市實施主體、產業準入類型和生態環境保護要求等條件內容。區規劃資源局應指導入市主體完成入市方案編制，受入市主體委托牽頭征詢相關部門以及入市地塊所在（鄉）鎮人民政府的意見，連同規土意見書一并納入入市方案中。入市方案必須經擬入市地塊所在的集體經濟組織成員大會或成員代表大會集體決策同意，并按相關規定流程進行公示。入市方案將作為后續申請入市、擬定合同和履行監管協議的依據。
??2.合理評估入市價格、建立評估技術規范。入市主體應當參照國有建設用地入市要求委托有資質的土地估價專業評估機構進行土地市場評估，并應成立由規劃資源、農業農村、所在地塊集體經濟組織等相關部門組成的價格認定小組，主要對第三方評估的土地價格進行集體決策，為入市方案確定入市掛牌起始價。應結合上海市城鄉建設用地基準地價標準，加快制定我區集體建設用地區片地價標準，并根據市場動態變化，及時更新區片地價標準，健全地價監測制度。
??3.試點入市申請和研判。入市主體應向區規劃資源局提出入市申請，入市申請時需附帶提供土地權屬證明材料、入市集體決策材料、入市方案等。由區規劃資源局會同區農業農村委等相關職能部門對入市方案核提意見，重點核對民主決策程序、國土空間規劃、用途管制要求、產業準入要求、生態環境保護、收益金分配、投資運營要求、建設管理要求等全生命周期管理要求。入市主體按照所提修改意見完善入市方案后，由區規劃資源局向市土地交易市場提交審核后發布入市公告。
??4.合同和監管協議簽訂。入市摘牌交易活動結束后，交易雙方（入市主體與受讓主體）應簽訂集體建設用地使用權出讓合同，載明土地界址、出讓面積、土地用途、規劃條件要素、使用期限、交易價款支付方式、交地時間、開竣工期限、產業準入和生態環境保護等要求，約定提前收回的條件、閑置收回的條件、低效收回的條件、補償方式、土地使用權屆滿續期和地上（構）建筑物等附著物的處理方式以及違約責任和解決爭議的方法等。由區工作協調監管機制與交易雙方簽訂監管協議，按照“誰提出、誰監管”的原則進行全生命周期管理。
??5.規劃許可規則和程序。集體經營性建設用地使用權受讓人與入市主體完成合同簽訂并繳清全部土地價款和相關稅費后，應申請辦理鄉村建設規劃許可證以及施工許可證等事項。集體經營性建設用地使用權受讓人應嚴格按照規劃和合同確定的土地用途進行開發建設及運營管理，如改變經營用途及規劃條件，須依法申請辦理規劃調整等手續，經批準后重新簽訂補充合同，按規定受讓人向入市主體補繳土地價款、土地增值收益調節金及相關稅費。
??6.辦理不動產登記。集體經營性建設用地使用權受讓人在繳清土地價款和相關稅費后，應依照不動產登記條例的相關規定，向區自然資源確權登記中心申請辦理集體建設用地使用權登記。按規定經竣工驗收部門完成驗收合格的合法房屋，可依法申請辦理所有權登記。
??（九）維護農民和市場主體合法權益
??要充分尊重遵循農民對前期補償、入市流程、入市地價的選擇權和合理的訴求問題，按照同權同價的原則基礎，對于前期補償等合理標準應參照不低于被征地土地農民的水平標準執行。維護和鞏固集體經濟組織的入市主體地位，應充分確定農民的決定權，防止在推進入市過程中存在弄虛作假、強權壓倒的現象存在。堅決防止暗箱操作、謊報虛報、未經農民集體決策擅自處置集體經濟組織資產等情況的出現。
??（十）完善土地增值收益調節金收繳和使用管理
??根據《關于深化農村集體經營性建設用地入市試點工作的意見》《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》文件要求，應充分考慮農民利益不受損害的原則基礎上，切實做好國家和集體組織在土地增值收益調節金之間的享受平衡度。原則上將按照《上海市城鄉建設用地基準地價（2020年）》版的區域用途劃分及結合《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》的規定下限標準進行區分比例。對于國家征收的部分土地增值收益調節金應納入公共預算統籌中，優先用于擬入市地塊前期的基礎配套設施和公共設施的建設完善。對于集體經濟組織享有的部分土地增值收益調節金，應優先用于本行政區域內鄉村振興示范村的發展、產業融合發展、生態環境建設改善、農業配套發展等，支付使用需按照規定單列臺賬制度。
??（十一）規范農民集體收益內部分配
??農村集體經營性建設用地的土地所有權為農民，故入市后所收益的土地增值收益調節金由區財政收取部分收益金外，其余部分將全部歸入市地塊土地所有權的集體經濟組織所有。對于收益金的管理及分配，應由集體經濟組織統一管理，設立統一的專款專戶專用賬戶，須對收支使用情況等做好臺賬管理并予以公示。
??五、試點實施步驟
??根據全市的試點工作方案時間節點安排，本區農村集體經營性建設用地入市試點工作從2023年4月啟動，至2024年底結束，為期兩年，分別為準備部署、組織實施、試點總結三個階段目標。
??（一）準備部署階段（2023年6月前）
??完成本區入市試點工作推進方案，建立工作領導小組、工作協調監管機構、試點工作推進專班并明確工作職能分工。穩妥推進入市前準備工作，確保試點工作的順利開展。
??（二）組織實施階段（2023年7月-2024年10月）
??穩步推進入市地塊的調查摸底、規劃確定、地價分析、確權登記，編制配套文件、年度入市計劃，建立入市準備機制，規范入市程序和規則等工作。
??（三）試點總結階段（2024年11月-12月）
??2023年12月底前，根據我區入市試點推進工作的進度及階段性成果情況，形成年度工作報告并報送市政府。
??2024年10月底，根據我區入市試點推進工作的成效和經驗、完成情況，總結試點工作成果并形成報告。
??六、保障措施
??（一）加強組織領導
??區委、區政府應加強本區農村集體經營性建設用地入市試點推進的組織領導，區試點工作專班應配合試點工作領導小組穩妥推進入市試點工作。完善建立以發展改革、農業農村、財政、稅務、市場監督管理等部門在內的試點工作協調監管機制。各鄉鎮應配合試點工作專班認真排摸梳理入市地塊情況，積極向集體經濟組織、農民大力宣傳推廣。
??（二）加強統籌協調、健全工作機制
??區規劃資源局、區農業農村委應根據職責分工帶領試點工作專班成員統籌協調和指導試點鄉鎮穩妥推進入市試點工作。加快制定相應的配套管理辦法，規范有序地做好入市前期準備工作。
??（三）加強協同、切實監管
??試點工作協調監管機制應發揮主觀能動性，對區各職能部門所提出的入市條件、規劃要求、建設標準、產業準入、投達產等，應切實做到“誰提出、誰監管”的工作原則，加強協同監管機制，切實落實全生命周期管理的初衷和要求。入市工作應在試點區域封閉運行，確保風險可控，加強監測監管，遇到的重大問題要及時反映。嚴格落實國土空間規劃和用途管制要求，嚴守耕地和永久基本農田、生態保護紅線，推進土地資源節約集約利用。堅決防止搞暗箱操作或以長租、低價、“陰陽合同”等方式，掏空農村集體經濟組織資產，削弱農村土地集體所有制；防止由少數人操控，單位或個人非法處置、侵占入市土地及其收益，損害農民合法權益；防范利用集體經營性建設用地入市建設別墅大院和私人會館；用于保障性租賃住房的入市土地，嚴禁改變保障性租賃住房性質，保障性租賃住房不得上市銷售或變相銷售，嚴禁以保障性租賃住房為名違規經營或騙取優惠政策；防止污染環境、高耗能高排放項目向農村轉移，破壞鄉村風貌。依規依紀依法嚴肅查處試點工作中的各類違法違紀行為。
