關于印發《上海市青浦區農村集體經營性建設用地入市試點推進方案》的通知
青府辦發〔2023〕35號
各鎮人民政府、街道辦事處，區政府各委、辦、局，各有關單位：
經區政府同意，現將《上海市青浦區農村集體經營性建設用地入市試點推進方案》印發給你們，請認真按照執行。
上海市青浦人民政府辦公室
2023年6月21日
上海市青浦區農村集體經營性建設用地入市試點推進方案
為貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化農村集體經營性建設用地入市試點工作的意見》（廳字〔2022〕34號）的文件精神和有關決策部署，統籌推進農村集體經營性建設用地入市試點工作，上海市青浦區作為入市試點地區之一，結合本區實際，制定入市試點工作的具體推進方案。
一、試點總體要求
按照自然資源部《深化農村集體經營性建設用地入市試點工作方案》（自然資辦函〔2023〕364號）和《上海市深化農村集體經營性建設用地入市試點工作方案》（以下簡稱《試點工作方案》）的試點工作要求，穩妥有序推進入市試點工作。
（一）指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，以健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系為目標，暢通城鄉要素流動，以同地、同價、同權、同責為導向，落實農村集體經營性建設用地權能，健全城鄉統一的建設用地市場，建立流轉順暢、收益共享、監管有力的農村集體經營性建設用地入市制度。
按照“守底線、劃區域、定范圍、有計劃”的要求，加強國土空間規劃總體統籌，合理確定入市范圍，依法控制用地規模，規范市場交易秩序，統籌平衡收益分配，保護交易主體權利，審慎穩妥推進本區農村集體經營性建設用地入市，激活農村土地要素，提高資源配置效率，促進城鄉融合發展和鄉村振興。
（二）試點原則
堅持守住底線紅線。嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線。完善集體土地所有權實現形式，切實尊重農民意愿，落實民主決策程序，保障過程公開透明，嚴禁損害農民合法權益。強化風險防范意識，做好風險評估和應對預案，審慎穩妥推進。
堅持規劃引領和用途管制。按照國土空間規劃目標、空間引導和管控要求開發利用農村集體經營性建設用地，把握好農村集體經營性建設用地入市和征地關系，統籌區域區位、生產生活、經營性和公益性用途，合理確定入市范圍、用地類型和產業業態，服務鄉村振興戰略，促進國土空間規劃實施。嚴格國土空間用途管制要求，嚴格按照規劃許可使用土地。
堅持同地同價同權同責。在符合規劃、用途管制、依據集體土地基準地價和依法取得前提下，推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同價同權同責，在城鄉統一的建設用地市場中交易，適用相同規則，接受市場監管，同等進入土地二級市場。保護保障農民集體和市場主體權益，加強入市土地的權益保護機制。
堅持節約集約利用土地。摸清農村集體建設用地底數，按照盤活存量、優化結構、完善功能、節約集約的原則，有序實施集體經營性建設用地入市，深入推進全域土地綜合整治和低效建設用地減量化等工作，盤活農村存量建設用地空間資源，合理布局各類用途土地，推進基本公共服務均等化，支持農村一二三產業融合發展。加強村莊設計品質，促進農村集體建設用地高質量利用。
（三）試點目標
建立“同權同價、流轉順暢、收益共享”的農村集體經營性建設用地入市制度，探索形成可復制可推廣的農村集體經營性建設用地入市路徑。
二、試點范圍和條件
（一）適用范圍
應優先選擇城鎮開發邊界外農村地區作為集體經營性建設用地入市區域。城鎮開發邊界內無法實施成片開發的地區也可結合實際情況開展集體經營性建設用地入市。
（二）入市條件
入市地塊應無權屬爭議，并經依法登記，未被司法機關、行政機關等部門限制土地權利，且符合產業準入、功能定位和生態環境保護要求，地上建筑物、其他附著物產權補償已經處理完畢的集體經營性建設用地。入市一般應具備必要的通路、通水、通電、土地平整等前期開發建設條件，集體經營性建設用地使用權交易雙方對前期開發建設條件另有約定的除外。
（三）入市類型
入市類型為符合入市條件的工業、商業、辦公等集體經營性建設用地（商品住宅除外）。重點面向本區實施鄉村振興戰略的需要，推進農村一二三產業融合發展，發揮經濟、生態、美學“三個價值”，直接服務產地農產品加工、電子商務、倉儲保鮮冷鏈、鄉村旅游、創意研發辦公、康養、醫療衛生、文化教育、保障性租賃住房等功能用途項目，嚴格禁止入市土地用于建設商品住房。
三、試點主要內容
（一）制定試點配套文件
按照自然資源部和上海市試點工作方案要求，制定包括入市管理辦法、入市收益分配、入市土地使用權抵押貸款、農村土地民主管理、集體資產監督管理等五個方面的制度性文件。
（二）以國土資源調查為底版，建立儲備項目庫
以國土資源調查為底版，實施“一張圖”管理。結合第三次全國國土調查成果和郊野單元村莊規劃編制，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，探索編制集體經營性建設用地儲備項目專項規劃，建立儲備項目庫及更新管理機制，實施入市“一張圖”管理。
（三）開展郊野單元規劃專項編制，優化規劃編制流程
郊野單元規劃是鄉村地區面向實施的詳細規劃，對于集體經營性建設用地項目，可針對特定建設內容進行局部區域的郊野單元規劃專項編制。編制過程應按照《上海市郊野單元村莊規劃編制技術要求和成果規范（試行）》要求，明確項目范圍，論證調整的必要性和合理性，明確國土空間用途管制準入條件，執行規劃編制審批簡易程序。在規劃執行階段，對于符合相關適用要求的調整內容，可在建設項目管理階段，通過專家和專業部門論證等方式對相關規劃內容予以確定，并完成圖則更新，納入上海市國土空間基礎信息平臺統一管理。
（四）編制入市年度計劃，探索入市準備機制
區規劃資源局會同鎮（街道）根據國土空間規劃、經濟社會發展規劃、產業發展布局、土地市場狀況和土地所有權人意向，制定年度入市供應計劃，經區政府審議后上報市規劃資源局。編制入市供應計劃，在統籌國有和集體建設用地數量的基礎上，做好入市和成片開發土地征收的有機銜接，納入年度建設用地供應計劃，加強國土資源利用計劃聯動，年中可根據項目推進情況適當調整入市計劃。建立農村集體經營性建設用地數據庫，及時補充已入市地塊的基本情況，掌握擬入市土地的權屬、規劃情況、土地承包情況等，摸清入市后備資源情況，地塊實施前期準備可由所有權人自行或委托區土地儲備機構等專業部門。探索建立農村集體經營性建設用地入市準備機制，有序控制入市節奏和規模。
（五）穩妥解決集體建設用地歷史遺留問題
按照國家統一部署，有序實施集體經營性建設用地入市，在充分尊重農民意愿的前提下，可依據國土空間規劃，深入推進全域土地綜合整治和低效建設用地減量化等工作，盤活農村存量建設用地空間資源，合理布局各類用途土地，推進基本公共服務均等化，支持農村一二三產業融合發展。穩妥解決消化和盤活存量建設用地，解決歷史遺留用地問題。
（六）探索入市委托和民主決策機制
明確入市主體。農村集體經營性建設用地入市主體為農民集體，由依法登記的代表農村集體行使所有權的集體經濟組織或由其委托的其他法人組織代理實施入市工作。其中，農村集體經營性建設用地屬于村集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個及以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權；屬于鎮、街道農民集體所有的，由鎮、街道集體經濟組織代表集體行使所有權。
區、鎮人民政府（街道）應加強指導服務，探索由代表其所有權的農民集體委托授權具有市場法人資格的土地股份合作社、土地專營公司等作為入市實施主體統一經營管理，依據授權委托書明確雙方權利義務關系，保障入市主體充分、公平行使權利，按照市場經濟運行規范要求有序開展入市工作。
進行民主決策，保障農民集體參與權。尊重農民對入市、征收的選擇權和合理訴求，維護農村集體經濟組織的入市主體地位，防止其他組織未經授權代表農村集體經濟組織實施入市。注重發揮基層黨組織的領導核心作用，按照村民自治原則，加強自主管理和民主決策，對入市動議、入市方案、授權委托、資金使用、收益分配等事項，須經本集體經濟組織成員大會或成員代表大會出席人數五分之四以上同意并形成決議。集體經濟組織應當按照農村集體資產管理有關規定，落實民主決策、財務公開和公示制度，入市地塊成交價格、交易費用、稅費交納和收益支出等信息應及時向集體經濟組織成員公示。
（七）探索入市規則和程序
開展入市征詢，編制入市方案。入市地塊出讓前，入市主體應完成擬入市地塊勘測定界，依法申請取得區規劃資源局核發的規劃土地意見書，征詢區級部門（發改、經委、農業、建設、規劃資源、房管、生態環境、綠容、交通、交警、民防、衛生防疫、水務、科委、文物）、市級部門（地震、氣象）等相關職能部門以及入市地塊所在鎮（街道）的意見，編制出讓方案。入市主體可以委托或自行組織地塊出讓前部門征詢和編制出讓方案。方案內容應當載明宗地的土地界址、面積、用途、規劃條件、使用期限、交易方式、交易委托、入市價格、集體收益分配及地上建筑物處理辦法等內容，并附相應行業管理部門出具的規劃條件、產業準入和生態環境保護方面的意見。
合理評估入市價格，建立評估技術規范。區規劃資源局委托具有土地估價專業評估機構進行入市土地市場評估，并根據土地評估價格，確定入市起始價格或標底（底價）。可依據上海市城鄉建設用地基準地價（2020年），結合入市實際和入市用途目錄，參照國有建設用地，深化細化入市價格評估要求和技術規范。
提出入市申請，加強入市研判。入市主體應向區規劃資源局提出入市申請，提供土地權屬證明材料、入市決議、出讓方案、出讓預合同、監管協議等申請材料。區規劃資源局應會同有關部門進行審核，包括民主決策程序、國土空間規劃、用途管制要求、產業準入要求、投資運營要求、生態環境保護、收益分配情況等其他入市基本條件。審核通過后，上報區政府形成入市審核意見。其中，涉及經營性用地的，由市土地交易中心組織相關部門進行入市研判。從地塊符合規劃批準情況、涉及農轉用手續辦理情況、地塊前期動拆遷實施情況等方面，分析土地出讓的合規性和合理性。同時對納入出讓條件的項目建設、功能業態、運營管理等要素是否符合公平原則進行研判。
簽訂入市合同，建立監管機制。受讓人應按照成交確認書或中標確認書約定的時間簽訂出讓合同和監管協議。出讓合同應由出讓人、受讓人共同簽訂，合同文本報區規劃資源局備案。監管協議應由出讓人、受讓人、青浦區規劃資源局共同簽訂。受讓人應按出讓合同、監管協議約定的開發期限、土地用途及相關土地使用條件開發利用土地，科學合理開發和利用土地，不得損害國家、集體和其他人的利益。受讓人不得擅自更改規劃建設條件，因規劃調整等原因，確需改變土地用途或變更容積率等規劃條件的，參照國有建設用地改變土地用途、變更容積率的程序辦理相關審批手續。
辦理規劃許可，嚴格用途管制。集體經營性建設用地使用權受讓人完成合同簽訂并繳清土地價款和相關稅費后，向區規劃資源部門申請辦理鄉村建設規劃許可證，依法辦理開發建設需要的其他事項。集體經營性建設用地使用權人應當嚴格按照國土空間規劃確定的用途使用土地，嚴禁擅自改變規劃條件。依法批準改變規劃條件的（含開發建設地下工程），必須重新簽訂出讓合同或補充合同，集體經營性建設用地使用權受讓方補繳土地價款及相關稅費。
辦理不動產登記，嚴格信息申報。受讓人在繳清相關費用后，與出讓人及時簽訂《交地確認書》，依照不動產登記相關規定，向土地所在地不動產登記機構申請集體建設用地使用權登記。地上合法建造的建筑物、構筑物及其附屬設施，可以依法申請地上建筑物、構筑物及其附屬設施所有權登記。
農村集體經營性建設用地使用權可設定抵押權，由區發改委（金融辦）制定農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理辦法。農村集體經營性建設用地使用權抵押登記參照國有土地使用權抵押登記辦法的有關規定，由不動產登記機構辦理。
（八）健全城鄉統一建設用地市場
農村集體經營性建設用地入市與國有建設用地實施統一規則、統一程序、統一平臺、統一監管，推動集體建設用地使用權交易納入統一土地交易市場。
（九）探索集體建設用地多元交易方式
商業、辦公、鄉村旅游等經營性用地應采取公開招拍掛方式出讓，位于鄉村振興示范村等有風貌管控要求的重點地區，可采用附帶經批準的規劃設計方案或基礎設施要求、功能建設要求、運營管理要求的方式實施出讓。營利性教育科研、醫療衛生、社會福利、文化體育等基礎設施、社會事業類用地，可采取協議出讓方式供地，供地計劃公布后，同一宗地有兩個或者兩個以上意向用地者的，應采取公開招拍掛方式出讓。產業項目類工業用地和產業項目類研發用地采取“帶產業項目”掛牌方式供應；標準廠房類工業用地、通用類研發用地通過公開招拍掛方式供應，其中出讓給園區平臺和領軍企業的，可采用“帶產業項目”掛牌方式供應。保障性租賃住房參照國有建設用地相關規定供地。
（十）維護農民和市場主體合法權益
除法律和行政法規另有規定、合同約定的外，農村集體經營性建設用地使用權一般不得提前收回。依照法律法規規定，因國家公共利益需要征收為國有并提前終止合同的，應按屆時土地征收規定，給予農村集體經濟組織和集體建設用地使用權人相應補償。因鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設等需要收回農村集體經營性建設用地使用權的，應依法給予土地使用權人合理補償。合同約定的出讓年限屆滿，土地使用者需要繼續使用入市地塊的，應在屆滿前一年提交續期申請書，同意續期的，應重新簽訂出讓、租賃等合同及監管協議，支付有償使用費并辦理土地登記手續。
（十一）完善土地增值收益調節金收繳和使用管理
區財政局會同區規劃資源局研究制定收益調節金征收和使用實施細則，探索農村持續發展及農民增收機制、公共服務配套設施建設與國有土地同責機制以及不同區域間土地增值收益的平衡機制，兼顧近期與遠期、公益性與經營性、入市地塊所在區域與整個地區間的關系，綜合考慮形成土地增值收益等因素，確定合理比例收取土地增值收益調節金，實現國家與集體收益基本平衡。土地增值收益調節金主要用于農民集中居住、鄉村振興示范村建設、高標準農田建設、現代種業提升、農村人居環境整治、農業高質量發展、全域土地綜合整治等。
（十二）規范農村集體收益內部分配
農村集體經營性建設用地入市收入扣除土地增值收益調節金以外部分，歸農村集體經濟組織所有，并納入農村集體資產統一管理，接受集體內部審計監督和政府監管。按照農村集體資金資產資源管理的有關規定，依法履行民主決策程序。區農業農村委應兼顧集體和成員個人利益、壯大集體經濟、促進農民增收的原則，研究制定集體經濟組織民主管理和土地增值收益集體分配辦法，合理確定集體與個人分配比例，完善村集體資產管理使用監督制度，建立集體經濟組織成員認可的合理利益分配機制。
四、試點實施步驟
試點工作為期兩年，按照2024年底完成試點總結的時間節點，明確試點推進計劃，共分為準備部署、組織實施、試點總結三個階段。
（一）準備部署階段（2023年4月底前）
2023年4月底前，制定《上海市青浦區農村集體經營性建設用地入市試點推進方案》，細化任務目標和實施計劃，報區政府審查通過后印發實施。建立試點工作區級、協調機制，明確工作機構。
（二）組織實施階段（2023年4月-2024年12月）
召開試點工作動員部署會，對試點工作進行全面部署動員。結合最新國家及市級入市政策，區級職能部門各司其職，修訂完善集體經營性建設用地入市管理辦法、土地增值收益調節金征收和使用規定、民主管理、入市收益分配管理規定、集體經營性建設用地使用權抵押貸款等配套政策文件。深入了解各街鎮、農村集體經濟組織對農村集體經營性建設用地入市的意愿，為集體經營性建設用地入市做好前期準備，在此基礎上編制年度入市計劃，經區政府審議后報市規劃資源局。根據年度入市計劃，定期跟蹤入市地塊進度，及時向試點工作小組反饋問題。
（三）試點總結階段（2024年10月-12月）
實行改革試點年度評估制度，及時總結上報工作進展和成果情況。及時總結完善試點經驗，力爭在體制機制上實現創新，在政策層面上實現突破。2024年10月前，結合工作方案中明確的任務目標，對照評估完成情況，進行試點成效和經驗總結，形成全面系統的總結報告，總結報告應包括試點總體成效、制度建設情況、政策文件制定情況、試點案例、問題建議等內容，報送市規劃資源局。
五、試點保障措施
（一）加強組織領導
建立區級領導小組機制。成立區試點工作領導小組，由區政府主要領導任組長、相關領導任副組長，區規劃資源局、區農業農村委牽頭，區發展改革、財政、金融、產業、建管、生態環境等部門主要領導任成員的領導小組，辦公室常設在青浦區規劃和自然資源局。領導小組主要負責推進實施農村集體經營性建設用地入市試點的各項具體任務，制定試點工作方案，細化任務目標和實施計劃，建立協調和監管機制，加強試點宣傳，明晰入市規則，研究制定或深化完善政策細則，落實市級部門交辦的其他任務。
（二）協同開展各項改革
區規劃資源局負責制定入市年度計劃，規范入市程序，落實入市具體工作；區發改委（金融辦）負責抵押融資業務指導；區農業農村委做好農村土地民主管理、集體資產管理、土地增值收益分配指導工作；區財政局負責土地收益征繳業務指導并落實試點工作經費。各鎮（街道）負責具體地塊的入市工作，負責指導村級組織土地民主管理的各項工作。根據土地全生命周期管理要求，落實“用地清單制”改革，各相關職能部門提出的各項建設管理、功能管理、運營管理、環境保護、轉讓管理和違約處置等要求，按照“誰提出、誰負責、誰監管”的原則，實施土地出讓后續監管。
（三）強化宣傳引導
改革試點工作社會關注度、敏感度高，一方面要充分調動集體經濟組織和用地企業的積極性、主動性，特別是讓村干部、入市意向人了解入市程序、意義；一方面要穩妥做好宣傳報道，同時要加強輿情監測，發現問題及時報告，正確引導輿論。充分利用好規劃、土地及法律等專業的科研力量，開展研究和試點評估。
（四）加強試點監管
堅決防止搞暗箱操作，或以長租、低價、“陰陽合同”等方式，掏空農村集體經濟組織資產，削弱農村土地集體所有制；防止由少數人操控，單獨或個人非法處置，侵占入市土地及其收益，損害農民合法權益；防止污染環境、高耗能高排放項目向農村轉移，破壞鄉村風貌。監察部門應當嚴肅查處試點工作中的各類違法違紀行為。
