上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市規(guī)劃資源局、市海洋局制訂的《關(guān)于進一步加強本市生態(tài)保護紅線內(nèi)有限人為活動和重大項目占用管理的實施意見》的通知
滬府辦發(fā)〔2025〕8號
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
??市規(guī)劃資源局、市海洋局制訂的《關(guān)于進一步加強本市生態(tài)保護紅線內(nèi)有限人為活動和重大項目占用管理的實施意見》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請按照執(zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
2025年4月10日
關(guān)于進一步加強本市生態(tài)保護紅線內(nèi)有限人為活動和重大項目占用管理的實施意見
??為貫徹落實《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》《自然資源部生態(tài)環(huán)境部國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》（以下簡稱《通知》）等有關(guān)規(guī)定，加強本市生態(tài)保護紅線內(nèi)有限人為活動和重大項目占用管理，制定本實施意見。
??一、嚴格有限人為活動準入
??生態(tài)保護紅線內(nèi)自然保護地核心保護區(qū)內(nèi)，原則上禁止人為活動；生態(tài)保護紅線內(nèi)自然保護地核心保護區(qū)外，禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合法律法規(guī)的前提下，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。生態(tài)保護紅線內(nèi)自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、自然公園、重要濕地等區(qū)域，應(yīng)當同時符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。
??二、規(guī)范有限人為活動管理
??（一）涉及新增建設(shè)用地（或用海用島）審批的有限人為活動。確定用地、用海用島范圍后，在報批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、海域使用權(quán)、無居民海島開發(fā)利用時，由涉及的區(qū)政府或市級行業(yè)主管部門組織開展論證，提出初步意見后，向市規(guī)劃資源局（涉及用海用島審批的向市海洋局）提出申請，申請材料包括申請文件、允許有限人為活動論證報告（附專家評審意見）、法律法規(guī)規(guī)定的其他材料。市規(guī)劃資源局（或市海洋局）組織審查，征求市生態(tài)環(huán)境局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市林業(yè)局等部門意見。符合要求的，由市規(guī)劃資源局（或市海洋局）報市政府同意后，出具符合生態(tài)保護紅線內(nèi)允許有限人為活動的認定意見。
??（二）同時涉及新增建設(shè)用地、用海用島審批的有限人為活動。確定用地、用海用島范圍后，在報批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、海域使用權(quán)、無居民海島開發(fā)利用時，由涉及的區(qū)政府或市級行業(yè)主管部門組織開展論證，提出初步意見后，分別向市規(guī)劃資源局、市海洋局提出申請，申請材料包括申請文件、允許有限人為活動論證報告（附專家評審意見）、法律法規(guī)規(guī)定的其他材料。市規(guī)劃資源局會同市海洋局組織審查，征求市生態(tài)環(huán)境局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市林業(yè)局等部門意見。符合要求的，由市規(guī)劃資源局、市海洋局聯(lián)合報市政府同意后，共同出具符合生態(tài)保護紅線內(nèi)允許有限人為活動的認定意見。
??（三）不涉及新增建設(shè)用地、用海用島審批，但有具體建設(shè)活動且涉及辦理建設(shè)工程規(guī)劃選址、規(guī)劃許可手續(xù)的有限人為活動。涉及現(xiàn)狀既有用地范圍內(nèi)的建設(shè)工程，或現(xiàn)狀既有設(shè)施修繕更新的，由實施主體向生態(tài)保護紅線所在地的區(qū)規(guī)劃資源部門提出申請，申請材料包括申請文件、允許有限人為活動論證報告（附專家評審意見）、法律法規(guī)規(guī)定的其他材料。區(qū)規(guī)劃資源部門組織審查，征求區(qū)生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、海洋等部門意見。符合要求的，由區(qū)規(guī)劃資源部門報區(qū)政府同意后，出具符合生態(tài)保護紅線內(nèi)允許有限人為活動的認定意見。
??涉及新建架空線，開挖施工法建設(shè)的地下工程，或地下工程的安全出口、通風(fēng)口等附屬設(shè)施的，在辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可手續(xù)時，由涉及的區(qū)政府或市級行業(yè)主管部門組織開展論證，提出初步意見后，向市規(guī)劃資源局提出申請，申請材料包括申請文件、允許有限人為活動論證報告（附專家評審意見）、法律法規(guī)規(guī)定的其他材料。市規(guī)劃資源局組織審查，征求市生態(tài)環(huán)境局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市林業(yè)局、市海洋局等部門意見。符合要求的，由市規(guī)劃資源局報市政府同意后，出具符合生態(tài)保護紅線內(nèi)允許有限人為活動的認定意見。
??（四）不涉及新增建設(shè)用地、用海用島審批，有具體建設(shè)活動但不涉及辦理建設(shè)工程規(guī)劃選址、規(guī)劃許可手續(xù)的有限人為活動。由實施主體向生態(tài)保護紅線所在地的區(qū)級行業(yè)主管部門提出申請，申請材料包括申請文件、允許有限人為活動論證報告（附專家評審意見）、法律法規(guī)規(guī)定的其他材料。區(qū)級行業(yè)主管部門組織審查，征求區(qū)規(guī)劃資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、海洋等部門意見。符合要求的，由區(qū)級行業(yè)主管部門報區(qū)政府同意后，出具符合生態(tài)保護紅線內(nèi)允許有限人為活動的認定意見。
??（五）不涉及新增建設(shè)用地、用海用島審批，且無具體建設(shè)活動的有限人為活動。涉及救災(zāi)搶險、保護管理、測繪調(diào)查、考古發(fā)掘、旅游宣教、文物保護等有限人為活動的，實施主體應(yīng)當及時告知區(qū)生態(tài)環(huán)境部門，各區(qū)政府及自然保護地管理機構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定嚴格監(jiān)督管理，無需開展有限人為活動認定。
??（六）其他事項。上述有限人為活動涉及自然保護地的，須征求市綠化市容部門意見；涉及臨時用地的，按照規(guī)范臨時用地管理的有關(guān)要求，參照臨時占用永久基本農(nóng)田規(guī)定辦理，嚴格落實恢復(fù)責(zé)任。跨區(qū)的有限人為活動，原則上由市級行業(yè)主管部門提出申請。在專項規(guī)劃階段已開展允許有限人為活動論證，并報市政府同意后取得認定意見的，項目實施階段若無變化則無需重復(fù)論證。報國務(wù)院審批的用海用島項目涉及有限人為活動的認定程序參照本實施意見第二條第（一）（二）款執(zhí)行。
??三、從嚴審批重大項目占用
??上述生態(tài)保護紅線內(nèi)允許有限人為活動之外，僅允許國家重大項目占用生態(tài)保護紅線。占用生態(tài)保護紅線的國家重大項目，必須符合《通知》中明確的項目范圍,并按照以下要求辦理用地、用海用島審批。
??（一）占用生態(tài)保護紅線（不含新增填海造地和新增用島）。在用地預(yù)審階段，實施主體編制節(jié)約集約用地論證分析專章，說明占用生態(tài)保護紅線的必要性、節(jié)約集約和減緩生態(tài)環(huán)境影響措施；市規(guī)劃資源局征求市生態(tài)環(huán)境局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市林業(yè)局、市海洋局等部門意見，組織相關(guān)專家嚴格審查節(jié)約集約用地論證分析專章，在審查意見中明確項目是否屬于允許占用生態(tài)保護紅線的國家重大項目范圍、是否不可避讓生態(tài)保護紅線；審查通過后，報自然資源部辦理用地預(yù)審。在用地報批階段，市規(guī)劃資源局可視情況組織踏勘或再次征求市生態(tài)環(huán)境局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市林業(yè)局、市海洋局等部門意見，出具不可避讓生態(tài)保護紅線的審核意見，隨建設(shè)用地請示文件報市政府審核。請示材料包括申請文件、節(jié)約集約用地論證分析專章、市級相關(guān)部門及專家評審意見、法律法規(guī)規(guī)定的其他材料。在用地審批階段，由市政府基于國土空間規(guī)劃“一張圖”和用途管制要求出具生態(tài)保護紅線不可避讓論證意見，將建設(shè)項目農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收報國務(wù)院批準。
??不涉及新增填海造地、新增用島但確需在生態(tài)保護紅線內(nèi)實施的國家重大用海項目占用生態(tài)保護紅線的，由市海洋局會同市規(guī)劃資源局、市生態(tài)環(huán)境局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市林業(yè)局等部門嚴格審查，參照上述程序執(zhí)行。
??（二）確需在生態(tài)保護紅線內(nèi)實施新增填海造地、新增用島。在用海預(yù)審階段，由實施主體提出申請，經(jīng)市海洋局組織論證審查后，按程序辦理用海預(yù)審。在用海報批階段，市海洋局組織審查，出具不可避讓生態(tài)保護紅線的審核意見，市海洋局、市規(guī)劃資源局會同有關(guān)部門同步組織編制生態(tài)保護紅線調(diào)整方案，報市政府審核。在用海審批階段，由市政府出具生態(tài)保護紅線不可避讓論證意見，將生態(tài)保護紅線調(diào)整方案隨海域使用權(quán)、無居民海島開發(fā)利用申請一并報國務(wù)院批準。
??（三）其他事項。占用生態(tài)保護紅線的國家重大項目，應(yīng)嚴格落實生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，依法開展環(huán)境影響評價；涉及自然保護地的，須征求市綠化市容局意見；涉及臨時用地的，按照規(guī)范臨時用地管理的有關(guān)要求，參照臨時占用永久基本農(nóng)田規(guī)定辦理，嚴格落實恢復(fù)責(zé)任。在專項規(guī)劃階段已開展不可避讓論證，并報市政府同意后取得認定意見的，項目實施階段若無變化則無需重復(fù)論證。
??四、強化落實監(jiān)管機制
??（一）夯實監(jiān)管責(zé)任。各有關(guān)部門、單位應(yīng)嚴格落實生態(tài)保護紅線監(jiān)管主體責(zé)任，做好涉及的生態(tài)保護紅線內(nèi)允許有限人為活動的相關(guān)監(jiān)管工作，引導(dǎo)建設(shè)項目合理避讓生態(tài)保護紅線，并配合做好允許有限人為活動認定和不可避讓論證相關(guān)工作。規(guī)劃資源部門要嚴格國土空間用途管制實施監(jiān)督；海洋部門要嚴格生態(tài)保護紅線內(nèi)用海用島監(jiān)督和海域海島、海岸線等保護利用管理；生態(tài)環(huán)境部門要嚴格生態(tài)環(huán)境監(jiān)督；林業(yè)部門要嚴格自然保護地監(jiān)督管理；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責(zé)組織協(xié)調(diào)生態(tài)保護紅線內(nèi)漁業(yè)水域、農(nóng)用地、水生野生動植物等物種資源的監(jiān)測、保護和監(jiān)督管理；發(fā)展改革部門負責(zé)將生態(tài)保護紅線的保護和監(jiān)管納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃；財政部門負責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)管納入地方政府預(yù)算的生態(tài)保護紅線監(jiān)管及補償資金的使用。
??（二）妥善處理歷史遺留問題。生態(tài)保護紅線內(nèi)既有的不符合準入規(guī)定需逐步有序退出的人為活動和建設(shè)項目，由所在區(qū)政府按照尊重歷史、實事求是、依法依規(guī)、逐步解決原則進行管理，結(jié)合實際制定退出計劃，明確時序安排、補償安置、生態(tài)修復(fù)等要求，確保生態(tài)安全和社會穩(wěn)定。鼓勵有條件的區(qū)政府通過租賃、置換、回購等方式，對人工商品林實行統(tǒng)一管護，將重要生態(tài)區(qū)位等符合生態(tài)公益林區(qū)劃界定條件的人工商品林，按照規(guī)定程序逐步將其調(diào)整為生態(tài)公益林。對零星分布的既有水電、風(fēng)電、光伏、海洋能設(shè)施，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進行管理，嚴禁擴大現(xiàn)有規(guī)模和范圍，項目到期后由建設(shè)單位負責(zé)做好生態(tài)修復(fù)。
??（三）嚴格執(zhí)法監(jiān)督。加強生態(tài)保護紅線日常監(jiān)管和對生態(tài)保護紅線內(nèi)違法違規(guī)行為的執(zhí)法監(jiān)督，涉及違法違規(guī)用地用海用島用林、破壞生態(tài)保護相關(guān)設(shè)施的，依法依規(guī)進行查處；涉嫌構(gòu)成犯罪的，依法依規(guī)移送司法機關(guān)處理；造成自然資源、生態(tài)環(huán)境損害的，依法依規(guī)追究其損害賠償責(zé)任。
??附件：生態(tài)保護紅線內(nèi)允許的有限人為活動
上海市規(guī)劃和自然資源局
上海市海洋局
2025年4月7日
??附件
生態(tài)保護紅線內(nèi)允許的有限人為活動
??一、管護巡護、保護執(zhí)法、科學(xué)研究、測繪導(dǎo)航、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、軍事國防、疫情防控等活動，水文氣象及水土保持監(jiān)測、地質(zhì)及海洋災(zāi)害調(diào)查評價、海洋觀測預(yù)報等調(diào)查監(jiān)測活動，以及相關(guān)的必要設(shè)施修筑。
??二、原住居民和其他合法權(quán)益主體，允許在不擴大現(xiàn)有建設(shè)用地、用海用島、耕地、水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模和放牧強度（符合草畜平衡管理規(guī)定）的前提下，開展種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖（不包括投礁型海洋牧場、圍海養(yǎng)殖）等活動，修筑生產(chǎn)生活設(shè)施。
??三、經(jīng)依法批準的考古調(diào)查發(fā)掘、古生物化石調(diào)查發(fā)掘、標本采集和文物保護活動。
??四、符合森林經(jīng)營方案或規(guī)劃的有關(guān)要求，依法開展公益林和商品林撫育、低質(zhì)低效林改造，或以提升森林質(zhì)量、優(yōu)化棲息地、建設(shè)生物防火隔離帶為目的的樹種更新。
??五、不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游、科普宣教及符合相關(guān)規(guī)劃的配套性服務(wù)設(shè)施和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)及維護。前述配套性服務(wù)設(shè)施和必要公共設(shè)施主要包括：交通（含步道、棧道等）、通信、污水處理、垃圾儲運、公共衛(wèi)生、標識標志牌、旅游咨詢站（亭）、生態(tài)停車場、索道、纜車、簡易休憩休息設(shè)施、安全防護、應(yīng)急避難、醫(yī)療救護、電子監(jiān)控等必要旅游配套設(shè)施建設(shè)及維護。
??六、必須且無法避讓、符合區(qū)級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施、通訊和防洪、供水設(shè)施建設(shè)和船舶航行、航道疏浚清淤等活動；已有的合法水利、交通運輸?shù)仍O(shè)施運行維護改造。主要包括：公路、鐵路、航道、軌道、橋梁、隧道、防波堤、碼頭、圍堰、電纜、光纜、油氣、供熱、防洪、供水、輸變電、通信基站、廣電發(fā)射臺，河道、湖泊治理及其堤壩、岸坡加固，水庫除險加固、清淤擴容及維修養(yǎng)護，船舶航行、航道疏浚清淤等工程設(shè)施運行維護改造。
??七、地質(zhì)調(diào)查與礦產(chǎn)資源勘查開采。包括：基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源遠景調(diào)查等公益性工作；鈾礦勘查開采活動，可辦理礦業(yè)權(quán)登記；已依法設(shè)立的油氣探礦權(quán)繼續(xù)勘查活動，可辦理探礦權(quán)延續(xù)、變更（不含擴大勘查區(qū)塊范圍）、保留、注銷，當發(fā)現(xiàn)可供開采油氣資源并探明儲量時，可將開采擬占用的地表或海域范圍依照國家相關(guān)規(guī)定調(diào)出生態(tài)保護紅線；已依法設(shè)立的油氣采礦權(quán)不擴大用地用海范圍，繼續(xù)開采，可辦理采礦權(quán)延續(xù)、變更（不含擴大礦區(qū)范圍）、注銷；已依法設(shè)立的礦泉水和地?zé)岵傻V權(quán)，在不超出已經(jīng)核定的生產(chǎn)規(guī)模、不新增生產(chǎn)設(shè)施的前提下繼續(xù)開采，可辦理采礦權(quán)延續(xù)、變更（不含擴大礦區(qū)范圍）、注銷；已依法設(shè)立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)探礦權(quán)開展勘查活動，可辦理探礦權(quán)登記，因國家戰(zhàn)略需要開展開采活動的，可辦理采礦權(quán)登記。上述勘查開采活動，應(yīng)落實減緩生態(tài)環(huán)境影響措施，嚴格執(zhí)行綠色勘查、開采及礦山環(huán)境生態(tài)修復(fù)相關(guān)要求。
??八、依據(jù)區(qū)級以上國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護修復(fù)專項規(guī)劃開展的生態(tài)修復(fù)。主要包括：造林綠化、防護林建設(shè)、森林災(zāi)害綜合治理、古樹名木和珍貴樹木保護；有害生物和外來物種入侵防治；礦山生態(tài)修復(fù)；流域環(huán)境保護治理、水土保持、國土綜合整治、植被恢復(fù)、濕地恢復(fù)、生物多樣性維護、水源涵養(yǎng)、水系連通、生態(tài)廊道等綜合治理修復(fù)；岸線整治修復(fù)；國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護修復(fù)專項規(guī)劃確定的其他生態(tài)修復(fù)活動。
??九、法律法規(guī)規(guī)定允許的其他人為活動。
??開展上述活動時禁止新增填海造地和新增圍海。上述活動涉及利用無居民海島的，原則上僅允許按照相關(guān)規(guī)定對海島自然岸線、表面積、島體、植被改變輕微的低影響利用方式。